公路事業單位財政項目支出績效評價優化研究

黃銘 福州市公路事業發展橋隧中心

引言

穩定的財政收支機制對于我國社會主義經濟發展發揮著關鍵作用，在拓寬財政收入渠道的同時，緩解收入與支出之間的矛盾，也是提高財政資金支出效益的有效手段。目前，因政策與環境導向，我國大部分事業單位對財政支出管理主要集中在前端預測和中端控制方面，而支出項目的績效評價卻往往被忽視了。如何結合事業單位實際情況建立完善的財政支出績效評價體系，也成了事業單位建立財政資金管理體系的前提和依據。因此，本文的研究結論在理論與實踐方面皆具備有效性。

一、財政項目支出績效評價相關概述

（一）基本內涵

財政支出是指政府部門為了發揮其管理和服務職能，由財政部門依據既定的預算計劃，向相關部門或項目開展的資金集中支付活動。財政支出績效則是指財政資金支出活動所獲取的實際收益，它反映的不僅僅是投入產出效率，還包括政府部門資源配置的合理性等。財政支出績效評價作為一項事后評價活動，在遵循績效原則的基礎上，按照統一的評價方法和評價標準，對財政支出行為開展客觀有效的考核評判。通過財政支出績效評價可以從綜合與專項這兩個方面分別反映財政資金使用效果，并從側面反饋政府職能履行情況，為提高政府管理效率、社會資源優化配置等奠定基礎。

（二）評價內容

依據評價主體、評價對象和評價目標，可以將財政支出績效評價的內容進一步細化，分為以下兩個方面：

其一，基于評價主體，財政支出績效評價可以分為自我評價、財政部門評價和中介機構評價。其中，自我評價是責任單位結合本年度預算執行結果判斷是否完成了年初制定的預算目標；財政部門評價是指財政主管部門（如財政局等）針對本地區大規模財政支出項目開展的績效評價；中介機構評價涉及一些社會中介機構，一般由單位聘請專業性更高的會計師事務所對單位年度績效開展評價工作。

其二，基于評價對象，財政支出績效評價可以分為財政支出項目評價、單位財政支出評價、部門財政支出評價和財政支出綜合評價。其中，財政支出項目評價由項目主管部門結合政策規定與當地經濟發展水平，以標準化的財政支出項目績效評價指標體系為衡量依據，針對特定支出項目的決策、分析、支出、效益等過程開展客觀性評價。通常情況下，這一類評價項目包括醫療項目、運輸項目、國防項目、教育項目、基建項目等特殊性資金安排項目。單位財政支出評價主要是對預算單位資金和資產所開展的評價工作，進一步檢驗政府部門的預算執行率和財政支出成效，評價項目一般包括經濟建設項目、科學文化項目、社會保障項目等。部門財政支出評價則是指上級部門對下屬單位所開展的監督與評價工作，評價內容涉及部門發展情況、內部管理情況、支出效率與效果等，評價項目主要包括國防軍事項目、行政管理項目等，通過評價結果有助于上級部門對下一年度的資源配置計劃進一步優化。財政支出綜合評價是指各級人民代表大會和監管機構依據綜合評價指標體系對特定地區的財政支出項目開展效益評價，監督地區財政資金使用的規范性與合理性，有助于實現國家階段性戰略規劃和財政目標。

基于支出目標，財政支出績效評價可以分為經濟效益評價、社會效益評價、生態環境效益評價。其中，經濟效益評價一般由公共財政的職能決定，但由于市場經濟存在不可預測性，客觀上必須要借助國家調控手段，保證財政資金支出效益；社會效益評價雖然無法用具體的貨幣資金進行衡量，但財政支出的根本目的在于對社會、基層民眾、經濟環境等領域產生積極導向，因此必須要關注社會效益；生態環境效益指財政支出要以保護生態環境、維護生態平衡為基本原則。

二、公路事業單位財政項目支出績效評價優化策略

（一）高度重視財政項目支出績效評價

以XX市公路管理局為例，該單位長期以來對財政項目支出績效評價重視度不足，管理層認為績效評價就是簡單的“走過場”，單位自評也一般由財務部門負責完成；同時，由職工填寫的評價表格存在信息數據不完整、自評報告描述不真實等現象，遭到了當地財政部門的批評和處罰。經過此次事件，該單位總結上一年績效評價工作的問題，要求各項目部門要樹立績效評價意識和項目責任意識；由該單位的領導人員擔任自評工作小組的帶頭人，將涉及項目評價的部門責任人、經辦人員等全部納入小組當中，通過崗位職能界定、人員明確分工以后，建立了相對完善的財政項目支出績效評價體系。在本次改革以后，XX市公路管理局提高了各部門對績效評價工作的重視度，且近幾年單位財政項目支出績效評價工作也有了顯著成果。

（二）加強公路工程項目財務管理

部分公路事業單位為了爭取財政資金投入，僅關注了項目、建設和進度等，忽略了項目財務管理，尤其是資金控制方面，在后續績效評價工作中也暴露出很多問題；同時，大部分公路事業單位的工程項目都具備投資規模大、施工時間長等特征，部門的預算批復時間、財政撥款時間與項目施工時間并不一致，可能會出現前期資金緊張、后期“突擊花錢”等問題，無法反映項目的實際成本與支出績效。鑒于此，公路事業單位應當重視對項目的財務管理，及時核算項目成本，并與財政部門做好對接工作，確定下撥款項的金額情況與到賬進度，為后續的績效評價工作提供真實的數據依據。具體來說，加強公路工程項目財務管理的措施表現在：第一，規范項目核算流程，夯實會計核算基礎；第二，針對資金支出審批節點落實內部控制管理；第三，要求項目資金必須要做到專款專用，嚴禁資金擠占、資金挪用等行為；第四，將資金管理落實到責任部門與崗位層面，共同實現對資金流轉環節的監管；第五，在工程結算環節要注意竣工項目債務處理和物資回收工作。

（三）建立完善的績效考評機制

為了避免財政支出項目績效評價流于形式，公路事業單位應當在政策導向下建立完善的績效考評機制，充分調動各方力量，形成部門自評、上級部門綜合評價與社會評價高度融合的績效評價體系。以社會評價為例，公路事業單位需要履行財政信息披露制度，定期在公共平臺上公開一定時期內綜合財政資金支出情況與專項資金使用情況，接受社會民眾和媒體的舉報、采訪等，收集社會各界的聲音，督促部門開展支出績效整改。此外，財政支出項目績效評價還應當與獎懲機制聯動，即結合項目績效評價結果對等級優良、支出效果明顯的項目予以資金保證，且在后續財政計劃中優先安排；當然，對于評價結果較差的項目也要向項目責任人予以處罰措施，及時調整預算執行計劃，并做好梳理與總結工作。同時，績效評價結果還可以作為下一年度財政專項資金配置和項目評選的依據，以此來調動各預算部門積極實現財政資金“支出有預算、使用有計劃、效果有跟蹤”，全面提高預算單位的支出績效成果。

（四）做好項目資料采集與分析工作

為了保證后續項目績效評價能夠得到完整的、準確的信息資料的支持，公路事業單位的績效評價小組還需要將資料數據采集、整合工作落實到崗位層面，要求相關人員對項目初步概算、工程批復文件、施工現場前后對比圖片、竣工決算報告、觀測站通車數據等進行全部匯總。此外，對于一些預算相對充足的公路事業單位來說，還可以基于信息技術建立項目績效評價網絡系統，設置評價數據庫，由數據庫收集項目投入、支出、影響、效益等信息，利用大數據開展數據橫向對比與縱向分析工作，支持財政項目支出績效評價工作的順利展開。

（五）規范撰寫自評報告

自評報告一般按照當地財政部門下發的提綱要求撰寫，且要滿足數據準確、層次分明、內容完整等規定，全面反映單位財政專項的績效目標、管理情況、資金使用情況與績效評價結果等。同時，自我評價報告要以項目為主，確定評價重點。例如：公路事業單位的自我評價應當重點關注個性指標，即公路養護費用降低率、交通安全事故發生頻率、交通運輸流量增加率等，與績效評價項目聯動，更真實地反映項目的績效水平。

（六）強調績效評價參與人員的綜合素質

很多公路事業單位作為基層單位，其管理模式更新速度慢，尤其在績效評價體系建設方面，配備專業化、高素質的人才已經成了提高財政支出項目績效評價質量的關鍵舉措。為此，公路事業單位應當積極拓寬人員培養渠道。例如：組織單位人員積極參加上級主管部門舉辦的績效評價專題活動，從思想認知方面提高參與人員對績效評價的認識程度；或者，由單位外聘專家舉辦培訓活動，要求公路養護部門、安全施工部門等成員參與其中，掌握績效評價的方法、流程和應用等。

三、公路事業單位財政項目支出績效評價—以XX市公路管理局為例

XX市公路管理局是我國華東地區某省份的公路事業單位，成立于1993年，隸屬于市交通局和省公路局，屬于自收自支事業單位，主要承擔重要縣道的道路施工養護、橋梁規劃、路政管理、通行費用征收等。目前，在XX市公路管理局管轄區內的主要公路干線與縣道共計631.661公里。XX市公路管理局在2018年接到交通廳財務處和省公路管理局的通知，對普通干線公路大中修項目開展績效評價工作。

（一）財政支出項目績效評價的實施流程

在準備階段，XX市公路管理局事先與該省的公交通和省公路局進行了溝通，確定了本次績效評價的目標、對象與要求，針對專項成立了績效評價工作小組，并提前制定了績效評價實施方案。同時，安排參與人員集中學習本次績效評價方案，搜集和整合相關文件資料，并學習政策文件精神。

在實施階段，依據省交通廳與省公路局的安排部署，XX市公路管理局在施工現場依據績評價方案開展支出項目評價工作，通過逐項排查、材料搜集、現場評價底稿編撰等，及時發現施工現場存在的問題。

在報告階段，對此次現場審計的信息資料進行梳理與整合，經過內部稽核編寫績效評價報告，反饋到上級部門，并接受上級部門的意見。

（二）財政支出項目績效評價的內容與重點

（1）項目立項情況。在審核工程項目時，審核內容包括：公路養護需求分析報告、施工設計圖紙批復情況、資金到位情況。在這一過程中要重點關注項目檢測與鑒定是否滿足文件規定、項目審批流程是否合規、項目支出是否納入年度計劃、是否存在虛列支出、套取資金等違法現象。

（2）項目“四制”執行情況。審核內容與重點為：項目法人責任制是否落實；項目在設計階段、施工階段、監理階段等是否落實公開招標制度；項目招投標所需的資料檔案是否完整保存；項目是否落實了工程監理制；項目是否與中標單位簽訂了規范的合同證明等。

（3）工程項目管理情況。對項目施工階段的審核主要涉及項目施工日期、工程結算情況、現場管理情況、工程交付與驗收情況、質量檢測結果、項目決算情況等。重點內容包括：工程項目是否落實了開工報告制度；施工過程中是否對工程進展階段進行了定期檢查；項目竣工以后是否及時向相關部門申請驗收，驗收程序是否符合規定；工程建設資料是否已經完成了整理、歸檔和保存等。

（4）工程項目的財務管理情況。財務管理涉及會計核算結果、項目資金落實進度、項目資金使用情況和補助資金處理情況等。在審計過程中要重點把握：工程項目是否設置了單獨的賬簿；是否對專項資金實行了專項核算；核算結果是否與工程實際成本支出情況一致；項目資金是否按照規定足額撥付；資金支付環節是否履行了審批手續；專項資金是否履行了專款專用制度；是否存在超范圍列支問題；是否存在人為滯留工程資金問題等。

（三）財政支出項目績效評價結果

基于《XX省交通運輸行業預算項目績效評價指標體系》，對XX市公路管理局國省干線公路大中修工程項目進行了專項績效評價，并匯總了綜合評分，綜合評定為68.50分。在評價過程中發現：在投入方面，沒有對公路養護需求進行事前分析，且部分項目未經過專家評定；在管理方面，項目招投標流程執行不到位，個別項目變更沒有獲得批復，且部分項目會計核算存在違規問題；在產出方面，項目財政資金執行情況與初步預算批復不一致。由此，XX市公路管理局經過一系列改革和調整，并及時總結經驗，編撰形成財政支出項目績效評價報告，應用到后續制度完善與財務管理工作當中，有效提高了財政資金的使用效益。

結語

綜上所述，近年來，國家非常重視財政支出管理。公路事業單位作為我國基礎設施建設項目的主導部門，應當強化支出責任，以提高財政資金使用效益、緩解財政資金壓力為主要目標，逐步完善績效評價體系，更好地履行和凸顯服務職能。