國庫集中支付下財政資金管理分析

徐 揚 揚州市邗江區財政局

引言

國庫集中支付制度是國庫管理改革的重要組成部分。它基于統一的國庫賬戶體系，預算資金和納入預算管理的基金均通過財政在人行開設的國庫存款賬戶核算，各部門、各單位發生的支出由財政部門直接將資金匯入商品和勞動力供應商或個人的賬戶。國庫單一賬戶集中支付并沒有改變各預算單位的支出權限，其作用是從預算分配到撥款、資金使用、銀行清算初步建立了預算執行的監督管理機制。國庫集中支付改革啟動以來，改革不斷完善，從直接支付到提高直接支付的比例，再到授權支付推行公務之家試點改革，從紙質單據傳遞到實行電子支付。十多年的改革路上，各預算單位和財政部門從培訓使用到規范運作，落實公共財政管理政策，促進資金使用信息公開化和透明化，一定程度上保障財政資金安全運行。

一、國庫集中支付下財政資金管理的現狀

(一)單位預算資金的分配管理重視程度不夠

再好的中央國庫支付體系，在一些內在因素面前，也無法很好地實施，更談不上一個沒有漏洞的理想體系。研究發現，部分地區國庫資金違規使用現象十分普遍，使用國庫資金的單位會通過各種不規范手段，將國庫資金的使用轉移到自己身上。部分單位將國庫資金直接劃入法人單位自有賬戶。因此，無法監控和核實國庫資金的使用情況。此外，政府下發的預算資金更直接地轉化為企業單位自己的賬戶里，嚴重制約了政府國庫資金的流通。事實上，在單位預算資金的分配和管理上，還有很多事情沒有得到應有的重視。現行的基層財庫集中支付體系存在虛開發票、非法兌現等違法行為。另一方面，它也說明了我國的稅收和國庫支付，在基層落實該制度需要大量的工作。

(二)部門預算的編制和管理缺乏科學化、精細化

部門預算對國庫集中支付影響較大，是國庫集中支付的重要基礎。對于地方財政國庫集中支付制度的改革，部門的預算編制十分重要，并且其管理效果也與地方財政國庫集中支付有著密不可分的關系。在我國實際的部門預算編制中，發展情況基本上還處于最初時期，并且編制內容比較粗糙，基本上都沒有詳細到各個項目，編制預算的內容缺乏規范性，甚至其內容如果存在不合理之處，也難以得到有效實證。還有部門預算的執行力度不夠，在資金的使用方面很容易出現混用的情況。此外，部門沒有根據實際情況對資金進行合理預算，并未形成科學的資金預算計劃，缺乏長遠的發展目光，沒有意識到預算工作的重要性。在資金的使用方面，不僅缺乏科學的控制措施，并且預算缺乏科學性，因此，嚴重地影響了資金的使用，很有可能會導致資金的使用出現困難，加大了資金使用的難度，不利于國庫集中支付制度的正常運行。

(三)財政資金支付環節存在一定的風險

目前國庫集中支付系統主要有兩種支付方式，一種是直接支付，由預算單位線上提出支付申請，待支付中心審核通過后，將支付憑證發送至銀行通過國庫賬戶直接劃撥資金。但在這一過程中，由于往往預算單位與支付中心直接存在信息不對稱的問題，導致實際支付過程中面臨著諸多風險，因為支付業務量大，審核人員對于預算單位的具體資金流向實際上是無法把控的；另一種是授權支付，這種支付方式主要是代理銀行依據預算單位授權的額度直接支付，省去了中間的審核的過程，在沒有審核的條件下，對工作人員的職業素養提出了更高的要求。雖然兩種支付方式都是在事先報送支付計劃總額的前提下發生的，但在真正的支付環節是脫離監管的，也是很難監管到位的。

(四)財政部門資金管理的風險

財政部門集中管理的資金有大量非稅資金和財政專戶資金，不納入國庫單一賬戶統一核算，無法通過國庫集中收付對其進行監管，資金風險遠遠高于國庫單一賬戶內預算資金。非稅收入在財政集中收付改革初期并未納入改革范疇，隨著非稅收入資金逐年增加，原非稅收入管理辦法不再適應現行財政情況。目前非稅收入均在財政部門在商業銀行開立的財政專戶中核算，實行定期繳庫的政策，非稅收入入戶和上繳往往間隔相當長的時間，從商業銀行對非稅收入的收納熱情不難看出其中必有資金監管不完善之處，多戶頭存放現象在檢查中也確有發現，非稅收入長期脫離國庫單一賬戶的管理很有可能帶來資金挪用、貪污腐敗等風險。

(五)審批過程繁瑣導致資金利用率較低

國庫集中支付制度全面實施后，預算單位使用資金的程序首先是提交資金使用計劃，并按照有關規定報送主管部門審查。審查合格后，報財政集中部門審查，國庫部門審查。其次，由預算單位申請支付，支付中心進行初審、復核并向銀行下達指令。只有當一項支出業務完成后，資金才能真正支付給商品或服務的供應商。可見，在資金申請審核過程中，由于需要多級審批，每一筆資金支付都要經過重重關卡，繁瑣耗時，使得資金管理效率不高，甚至造成官僚主義。同時容易導致部門之間的矛盾，也出現了財務部門工作效率低下，導致一些預算部門質疑集中支付的效率。

(六)支付系統信息化無法有效運用

1.數據信息形成孤島效應，在工資支付環節，財政支付平臺不能與組織、人社部門形成數據鏈接導致工資信息不準確。現行的工資信息錄入程序是，預算單位根據審批情況將變動工資錄入系統提交財政審核，在人員調動、離退休、離職兼職、長期病假、死亡等應及時核銷、核減工資環節上財政無據可依，若單位未及時變更，有時會出現吃“空餉”現象。在工資代扣代繳環節，財政支付平臺不能與稅務、住房公積、養老金部門形成數據鏈接，操作費時費力，無章可循；各方面形成各自的孤島信息，無法優質便捷的為預算單位服務、為優化營商環境服務。在代理銀行支付環節，財政支付平臺不能與人民銀行、各代理銀行、預算單位形成數據信息鏈接，出現代理銀行之間業務處理系統的差異，影響支付效率，人民銀行作為監管行也無法適時監督。

2.數據信息未能有效利用。在日常的支付中每天的數據數以百萬條，現階段的信息化處理就是數據歸集。比如按支付方式分直接支付匯、授權支付匯總；按支付性質分為基本支出、項目支出匯總；按支付會計科目分公共預算支出、基金預算支出、其它支出匯總。或者按主體不同，市、區、縣、各業務科室歸集匯總各項支出。這樣不能對大量的數據運用大數據分析，支出數據不能分析形成數據模型，不能以大數據分析成果來幫助財政支出、績效評價、投資評審、債券融資、政府投融資做出參考決策。

二、國庫集中支付制度下加強資金管理的有效策略

(一)提高社會各界對財政國庫集中支付的認知、

與傳統國庫支付相比，國庫集中支付的優勢在于消除了基層單位的私人獨立賬戶。通過實施財政國庫集中支付，財政資金使用透明，資金流向可追溯。在很大程度上保證了我國財政資金的使用效率，同時也便于國家財政部門對基層單位資金的合理使用進行監督。財庫集中支付政策不僅方便了財政部門，也極大地方便了地方基層單位。通過實施財政集中支付政策，地方基層單位不僅財務自由權得到保障，而且資金充足，權力的運用極大地提高了地方基層單位的工作效率。對于一些基層單位對國庫集中支付制度的不理解，可以通過合理有效的培訓進行教育。從基層單位角度，推進財庫集中支付制度便利化，減少個別單位實施集中支付政策的顧慮。為使財政和國庫集中支付在基層順利進行，需要確保資金使用人對集中支付制度的認可。只有財政資金使用方積極配合政策，才能更好地落實國庫集中支付制度。

(二)建立完善的資金管理制度

國庫集中支付制度的實施，對提高財政資金預算使用效率和效果發揮了重要作用，也是改進我國財政資金管理的重要舉措。對此，為切實增強國庫集中支付制度的有效性，確保制度到位、提高財政資金使用效率和有效性，需要構建完善的財政資金管理體系。首先，要著力解決當前基金管理中存在的問題，深入分析問題產生的原因，結合基金管理的要求，采取有效措施加以解決，不斷完善直接支付和授權支付制度，明確支付范圍和內容，確保集中在國庫支付環境中的資金支付安全。其次，要不斷完善財政資金預算管理制度，積極推進國庫電子支付，完善銀行結算相關規定，規范國庫資金管理流程。最后，為保證制度的有效實施，還需要建立健全合理的考核評價機制和審計監督制度，切實做好監督考核工作制度的實施過程，以加強制度的執行。

(三)完善部門預算編制，不斷提高管理科學化水平

1.細化資金管理，加強資金的預算審批

在社會發展的新時代，要把預算單位資金使用管理放在工作的重要位置。一方面，資金的使用計劃、使用內容等都需要由相關部門嚴格核實。在進行撥款之前，要對用款計劃進行調查，對于沒有明確使用計劃、超過預算計劃的用款申請要一律駁回，要使用款金額在資金預算計劃之內，保證資金使用的合理性；另一方面，要保證資金的使用與申請的計劃高度一致，如果資金的使用在中途出現變化，要重新提出申請，在審核過關之后，才能繼續撥款。總之，資金的使用環節不容有一絲一毫的馬虎，要使資金能夠真正意義上的促發展，通過合理配置切實發揮資金有效性。新常態下，要進一步完善政府的采購環節，采購的預算要與部門的預算保持高度一致，加大對預算編制的改革力度。要使預算編制的內容盡可能地詳細，具體到每個項目的資金使用，包括財政支出的金額使用目的、金額使用方向、金額數等，并且還要在預算編制后由財政部門審批，上一級部門再次進行審批，堅決保證制度的具體落實。

2.加強預算編制的科學性以及精細性

現階段，要發揮地方財政國庫集中支付改革的有效性，必須充分發揮資金預算和管理的精細化、科學化。具體來說，在地方單位進行審核資金預算時，要重視國家相關的制度，并將其作為主要的審核依據和重要的審核標準，不僅能夠在很大程度上提高審核的全面性，并且能夠更好地規避資金方面出現的問題。在進行預算資金的使用時，還需要嚴格按照相關程序。要保證在資金審核的每一個環節都能夠做到科學性和精細性，從而保證預算編制的高效、順利開展，有效提高預算編制的運行效果。

(四)建立健全動態監管機制

財務部門需要不斷擴大監控范圍，全面實時監控預算單位所有資金，及時清理未結算的財務資金。行政事業單位需要建立健全責任追究制度，明確自身財務管理權限，增強業務部門資金動態監管能力，采用先進科學的管理方法，如建立完善的財政國庫集中支付電子化動態管理機制，將電子驗章、自動對賬、全過程跟蹤納入動態安全管理機制，加強事前監管，構建有效的資金管理體系等。國庫管理部門需要建立一個全面的基礎平臺，將預算單位的支付管理系統、銀行賬戶系統、動態監控系統、會計系統準確高效地連接起來，從而提高數據利用率，擴大數據共享范圍，真正實現預算管理、財務管理、會計管理的實時監控。

(五)強化支付考核管理

國庫集中支付是單位預算執行中非常重要的環節，其規范程度直接影響著整個預算年度的財務管理水平。為了保證支付工作質量，各單位必須要規范國庫集中支付操作，按照“公平、公正、公開”的原則對各級預算單位國庫集中支付業務進行細致嚴謹的績效考核，深入分析研究工作流程，結合部門預算實際情況，提高考核管理工作有效落實，切實提高國庫集中支付工作管理水平，夯實國庫資金管理和監督力度，不斷提升中央財政撥款資金的運行效率和使用效益。

(六)完善內部控制體系和提高內部控制意識并重，全面提高全員參與度

重點提高全體員工對內部控制的認識，加大宣傳國庫集中支付下內部控制的重要性和意義，最大程度地讓所有工作人員了解熟悉內部控制制度，并積極參與完善，為健全內部控制體系建設提供良好環境。同時，開展專業人員培訓，夯實建立完整的內部控制體系的基礎。一要明確各個具體業務和崗位的職責，建立完善的崗位責任制，形成相互制約機制。二要制定內部控制風險評估具體實施細則。單位應結合具體業務制定適合自身評價的內部控制風險評估指標和評估方法，并結合以往數據信息進行選擇使用，使單位內部控制人員能夠了解和掌握內部控制工作開展情況，從而對風險進行有效控制和防范。

(七)加強內外環境建設

控制活動的開展應覆蓋各類預算單位業務財務事項，并切實關注內部監督、信息溝通、風險評估等重要方面，保障與之相配的內控建設不留死角。只有這樣，才更能利于國庫集中支付建設的初衷體現，制衡腐敗現象，規避脫節、扯皮行為發生，進而針對各級單位的戰略發展目標，加強過程管控，維系良好氛圍。同時，基于國庫集中支付下的內控建設，更需關注國庫資金的整體流向，一旦發現問題，及時糾偏，才能賦予內控實效性。除此之外，為積累國庫集中支付下的內控工作經驗，還需嚴格遵守國庫集中支付各項章程，滿足各級預算單位的財政資金調配需求，將已執行預算與未執行計劃統籌于一體，通過全面的評估與分析，明晰國庫集中支付周期性的內控優勢與缺陷，才能持續改進內控結構，繼而循環往復、持續優化，形成閉合回路，驅動各級單位穩健發展。

(八)加強人才隊伍建設，不斷提高財務人員的專業素養

一是國庫支付中心員工不僅要有服務意識，還要有管控監督意識，要求相關人員做好服務工作，同時做好監督工作，使資金得到有效保障；二是全方位、多途徑對職工進行全方位的業務知識和技能培訓，充分發揮“人”的作用。分批次、分階段對內部職工進行培訓，讓他們接受新業務、新知識、新技能，熟悉新規章、新制度、新辦法，減少能力不足和關鍵崗位風險，提升財務人員專業素養；三是突出人性化教育，開展愛崗敬業、遵紀守法為主要內容的職業道德教育，加強全員內控意識培養，提高職工思想覺悟和責任擔當，減少“道德風險”。

三、結語

綜上所述，實施國庫集中支付制度對提高財政資金使用效率和效益具有重要意義。但目前，在實際的財政資金控制中，仍存在諸多不足，因此，需要不斷完善國庫集中支付制度，加強財務管理，提高管理人員資金管理水平，同時需要重視管理模式的改革創新，發揮信息化管理優勢，改善當前資金管理的現狀，切實提升國庫財政資金管理的水平。■