政策性銀行財務內部控制有效性的對策探討

邱琳香

（中國農業發展銀行三明市分行，福建 三明 365000）

從理論建設上來看，通過對政策性銀行財務內部控制相關內容的分析，能夠在現有理論的條件下，總結經驗，夯實政策性銀行財務內部控制的基礎，構筑理論框架，使得理論趨向于體系化，利于銀行日常操作引用。從實務內容上來看，市場經濟管理下，成功的財務內部控制帶來的優勢不言而喻，企業、政府甚至全社會，都在不斷強調財務內控的重要性。政策性銀行的財務內控分析，可從實務中總結出經驗，發現其中問題，并督促解決，更好地發揮政策性銀行的服務價值，創造更大的經濟效益。

一、政策性銀行與財務內部控制基本概念

所謂政策性銀行，即為政府創立擔保，以貫徹國家產業政策和區域發展政策為目的、具有特殊融資原則、不以盈利為目的的金融機構，而這種銀行出現的契機是因為：第一，誘導和牽制商業性資金的流向，政策性銀行利用自身的性質能夠給商業性銀行列明國家經濟發展的中心，帶動商業機構參與國家建設；第二，政策性銀行部分政策，如低息貸款等，能夠幫助部分項目彌補投資利潤低的不足，帶動其建設，進而吸引商業性資金的加入；第三，完善了資本市場上的融資空白，即為一些社會發展需要，但是商業性金融機構又不愿支持的項目提供資金，例如基礎設施建設等。所謂財務內部控制，就是借助控制論的基本原理和方法，對現行的財務活動展開科學的規范、約束、評價等系列方法程序的總稱，為了達到預定的財務活動目標。財務內部控制具有如下特點：第一，財務內部控制是控制理論在財務活動中的具體表現，而并非狹義上的政策、制度等，只有充分認識到這一點，才能夠充分發揮財務內部控制的實際作用；第二，財務內部控制具有目的性，是責任主體按照既定目標展開的經營管理，本身是一種管理工具、控制手段；第三，財務內部控制并非階段性工作，而是持續性行為，且與責任主體的經營活動深度交織。

二、政策性銀行實行財務內部控制的重要意義

第一，實現穩健發展。金融體制改革工作逐漸探入深水區，客觀上來看，其對政策性銀行也提出了相應要求，即健全銀行的財務內控體系，自主提升管理水平，這樣才能進一步適應資本市場，保證金融資產的流動性，實現政策性銀行的保本微利的經營目標。

第二，保障金融安全。從經濟市場的聯系上來看，金融資產間的關聯性強，互相都在進行轉化，因此金融業的經濟規模形成也更為簡潔，但如果財務內控未發揮調節作用，很有可能誘發金融風險，甚至威脅到整個金融鏈上的安全。要想控制風險因素，保障金融安全，政策性銀行就必須從自身做起，加大內控建設力度，增強抗風險能力。

第三，提升經營效率。政策性銀行加強財務內部控制管理滿足了國家戰略發展的要求，通過管理機制的完善，能夠促進各經營活動間的融合效率，延伸財務內部控制管理范圍，構建系統化、全面化的監督控制體系。

三、政策性銀行現行財務內部控制不足之處

（一）財務內控環境不理想

政策性銀行雖多年來一直致力于提升財務內部控制水平，也取得了較為不錯的成績，但是現行的內控環境與財務內控要求還存在一定距離。其一，政策性銀行內控文化薄弱，“重業務發展，輕內控管理”現象普遍存在，未將內控意識融入企業文化中，歸納到領導層的工作任務中，諸多工作人員未從主觀上形成財務內控認知，在日常工作中無法體現財務內控要領，可能預埋潛在風險；其二，現有財務人員能力問題。財務部門是財務內控的主要執行部門，其財務人員的個人素養直接決定了財務內控質量。就目前來看，政策性銀行專業財會人員居多，但涉及管理學、經濟學等多學科的人才較少，無法滿足財務內控的要求，且培訓缺乏有效性和針對性，培訓內容未向財務內部控制偏移，更多的是作為日常管理活動展開，無法起到促進職員成長的作用；其三，人員激勵制度缺失。財務內控畢竟作為外來物，在現有職員工作內容飽和的狀態下，如果未從外界提供激勵、獎懲制度，很難激發職員的自我管理意識，降低了其工作積極性，也就直接降低了財務內控的有效性。

（二）財務風險管理不到位

風險管理是政策性銀行一直以來都十分重視的內容，財務內部控制的引進，也附帶了相應的風險因素。第一，針對財務內控的風險管控范圍不全，尚未形成系統性、全面性的風險體系，盡管制定了相應的管理制度，財會細則也有所完善，但都基于財政部、人民銀行等制度上演變而來，未與自身的具體業務活動結合，可操作性尚待考察；第二，風險管控動態性不明顯，從時間維度上來看，政策性銀行對風險管控的評價多以年度或半年度為單位，無法反映出風險管控的時效性，動態監管不及時、動態資料不及時。從指標維度上來看，政策性銀行多以階段性成果為評價指標，如償債能力、財務效益等，以過去的成果為主，無法彰顯風險評估預測未來的能力。

（三）關鍵控制活動待加強

政策性銀行財務內部控制活動主要通過預算行為表現，同時這也是規范運營的一種管理手段，通過政策性銀行對預算管理的應用，發現其主要存在如下問題：預算編制工作不到位，“重經營，輕預算”不僅存在于企業，也存在于政策性銀行。銀行在進行預算編制時未結合業務情況和環境因素進行科學合理的預測，導致預算編制與實際情況脫軌，也就直接引起后續執行不到位問題，且預算執行過程中缺乏嚴格的監督管控，預算執行隨意，降低了預算管理的控制作用；預算分析考評不到位，政策性銀行的預算考評多以相關人員的貢獻能力為目標，使預算管理工作成了確定薪酬績效的內容之一，沒有與銀行的經營管理、戰略目標等進行結合，預算管理未發揮真正價值。

（四）信息溝通渠道不暢通

高效的信息溝通能夠提高數據傳輸的時效性，便于銀行各層級全面了解銀行概況，但從銀行現狀來看，其信息溝通渠道尚不通暢。一方面，政策性銀行內部各部門工作內容不同，長期都是各司其職、各自為政，久而久之便形成了溝通壁壘。但財務內控需要銀行各部門的配合，部門之間的溝通壁壘和工作矛盾無法達到全面配合這一要求；另一方面，數據傳輸問題。由于沒有內控信息交流平臺，各分支機構和部門間不能及時實現信息共享，信息利用不強，此外由于部門工作內容不同，其啟用的信息系統也各有不同，如業務處理系統、資金管理系統、行政管理系統等，彼此間數據口徑不一、數據標準不同，且系統間接口未打開，無法做到數據實時有效傳遞，人工干預調整行為居多，無法為財務內控提供準確的基礎數據信息。

（五）內控監督作用未發揮

內控制度過度強調內控目標的實現和控制，而忽略了制度執行的監督和評價，從目前來看，政策性銀行的內部會計監督作用尚未完全發揮。首先，內部審計的獨立性無法保證。政策性銀行的內部審計與財務部門聯系頗深，受部門間人情關系的影響，很有可能在審計過程中避重就輕，且審計人員兼任現象明顯，在既充當運動員又充當裁判員的過程中，審計的客觀性難以保證。其次，內部審計的專業性不強。新時期下，審計工作范圍不能僅限于財務領域，還應包括制度是否嚴格執行、業務流程是否科學、員工職責是否正常履行等，這都對內審人員的專業素質和職業能力提出了更高的要求。但現階段政策性銀行內審隊伍素質參差不齊，對事后的監督遠多于事前的防范，對銀行內部存在的問題，往往側重于檢查，缺乏有力的決策和引導，降低了對財務內部控制有效性的監督檢查。

四、政策性銀行財務內部控制優化對策探討

（一）優化財務內部控制環境

良好的財務內部控制環境能夠讓政策性銀行內部職員在日常工作中自發遵守財務內控的相關要求，積極配合展開工作，結合政策性銀行的實際情況，培育良好的內控管理文化。其一，要強化決策層內控意識，發揮示范引領作用，杜絕行政干預；其二，要加強執行層內控意識的培育。財務內控最終還是要落實到具體的人才身上，所以專業財務隊伍的建設，對財務內控效果起到決定性作用。對內部人員，需創新培訓方式和培訓內容，針對性的設計培訓計劃，降低財務人員的流動頻率。對外招聘，需嚴格把關招聘關口，明確財務內控要求下的財務人才類型與標準，構建財務人員儲備庫，培養一批與政策性銀行深度契合的財會人才。其三，建立健全責任制度、激勵考核制度。明晰財務部門的職責邊界，梳理明確清晰的決策規則和審批程序；同時，結合財務內控要求，將財務內控的執行效果與薪酬績效等掛鉤，從嚴治理，發揮其正向激勵作用，同時對盡職情況進行調查，加大問責力度，保證責任制度的嚴肅性。

（二）健全全面風險評估體系

為了更好地進行風險管控，政策性銀行應建立健全其全面風險評估體系，首先，強調風險評估的系統性、全面性。對已識別的風險，按照風險發生的概率對其進行分類，結合風險的影響程度啟用不同的防控措施，從多方面進行評估，全面識別潛在風險。而對尚未識別出來的風險，銀行應在全面識別的基礎上，結合自身的風險承受能力和業務流程，構建風險防控細則，包括風險點的確定、風險預警機制、風險應急預案等，不斷提高銀行的風險識別能力。其次，打造精細化科學動態的風險評估體系。一要從評價時間上細化，從年度或半年度評定細化到月度、季度評定，如果外界環境發生了變化，如政策變革、企業改制等，則需要進行更高頻率的評估；二要從評價指標上優化，擴充其風險評估指標庫，增加對未來風險預測能力的占比，突出財務內控對未來管控的作用。三要完善風險預警體系，以風險管理為導向，前移風控關口。財會部門不能將眼光局限于財務活動，而應放眼經營管理全過程，對各類風險的控制滲透于各部門、各業務、各品種，貫穿于事前監測、事中管理和事后處置全過程，提升內部控制的有效性。

（三）強化關鍵控制活動建設

針對其關鍵控制活動的優化，依舊從預算管理上入手。第一，成立獨立預算管理委員會，將預算工作與財務工作做明顯區分，全面負責預算管理內容，強調預算管理的獨立性，并在年初召開預算會議，確定財務費用和經營計劃；第二，強調預算編制的整體性，保證預算編制的程序性，嚴格按照“兩上兩下”的編制程序進行，形成全方位的財務預算執行責任體系，不斷提高預算編制的指導作用，同時在預算編制中上預留一定彈性調整空間；第三，加大預算執行監督力度，嚴格意義上來講，預算執行過程中不予調整，但或會遇到重大事項不得不進行調整，必須明確預算調整程序，嚴格授權審批，同時進行差異登記，為下次預算積累經驗；第四，優化預算分析考核，除了將預算考核結果應用到職員薪酬績效確定中以外，還可將此與銀行經營管控、戰略發展目標確定進行融合，通過量化數據的表現形式，確定政策性銀行未來經營側重點，使之更好地發揮金融市場調節作用，也能夠進一步彰顯財務內控的使用價值。

（四）改善內部信息溝通渠道

有效的信息溝通能夠為財務內部控制提供堅實的數據基礎，銀行必須重視溝通渠道的形成。一方面，加強部門間線下橫向交流，通過開展團建活動、定期崗位輪、建立“財務內控聯席會議制度”等方式增強部門間的職員的溝通聯系，打破部門溝通壁壘，加速信息交互，各部門協同合作促進財務內控工作順利開展；另一方面，強調部門系統間的線上溝通，打開系統接口，統一數據標準與口徑，實現數據信息無差別傳送，進而實現數據共享，避免人為干預，實現數據傳輸的自動化、效率化。

（五）發揮會計監督職能作用

獨立客觀的會計監督能夠進一步強調財務內控的權威性。首先，要保證內部審計的獨立性，成立獨立的審計部門，對日常工作進行監督，開展專項審計，避免行政干預和人為影響；其次，要擴大審計范圍，將其從財務內容延展到銀行的全方面，同時注重突出審計重點，制定差異化的檢查計劃，如內部會計監督時，要側重關注其經濟責任審計和風險審計；風險會計審計時，要注重薄弱環節的重點審計。最后，要優化人員結構，加強審計人員的專業能力建設，提升審計人員實戰能力，確保會計監督的效果。

五、結束語

綜上所述，政策性銀行財務內部控制，不僅是其強調內部資金安全的重要內容，也是金融市場對其提出的客觀要求。新形勢下，政策性銀行要明確職能定位，正視自身存在的不足，從內控環境、風險評估、控制活動以及信息溝通、內部監督等方面進行持續優化改進，厚植內控文化，才能最大程度降低經營管理風險，保障銀行持續、穩健、高質量發展。