新時代背景下東北地區縣域城鎮化高質量發展研究

楊守德，吳 娟

（哈爾濱商業大學 經濟學院，黑龍江 哈爾濱 150028）

一、引言

從第七次全國人口普查結果來看，我國城鎮化率為63.89%，我國城鎮化發展總體達到了較高水平。東北地區城鎮化總體水平較高，但東北縣域城鎮化水平較低，存在著第三產業發展緩慢、縣域經濟發展滯后以及受到計劃體制的長期影響等問題。推進縣域城鎮化發展不僅可以提高縣域就業率，還對實現城鄉經濟社會一體化發展產生積極的作用。因此，在新時代背景下來探討東北地區縣域城鎮化的發展變得尤為重要。

二、東北地區城鎮化現狀

(一)東北地區城鎮化水平逐步提高

從我國第七次人口普查結果來看，遼寧省、吉林省和黑龍江省城鎮人口占比分別為72.14%、62.64%和65.61%；與第六次全國人口普查結果比較，城鎮率水平分別上升了10.04個百分點、9.28個百分點和9.95個百分點。東北三省總體城鎮化程度高于全國城鎮化平均水平，一方面東北地區在土地、教育、就業、醫療等領域進行相關配套制度改革，從而推進了東北城鎮化發展。另一方面東北不斷加速城鎮化進程，加快了產業發展，促進就業，拉動消費總量提升，以及推進了第二、三產業的發展。

(二)城市群建設獲得明顯的成效

“十三五”期間，我國東北地區加快城市群建設以帶動地區經濟持續發展，并且取得了明顯的成效。經過數十年的發展，東北地區城市群建設逐步實現由小城市獨立發展向城市群發展的轉變。其中，遼寧省中南部城市群已經建設成為全國城鎮人口聚集程度最高的地區之一，該城市群不僅包括了沈陽、大連等特大城市還包括超過150個的中小城鎮。哈長城市群建設也為東北經濟發展提供了新的動力，加快東北地區經濟一體化發展，城市集聚水平明顯提高。城市群的成功建設從根本上推動了我國東北城鎮化進程。

(三)城鎮基礎設施建設獲得顯著成就

從我國政府實行東北振興戰略以來，東北城市的基礎設施建設逐漸趨于完善。近年來，東北基礎設施規模逐漸擴大、功能日趨完善、水平極大提升。不但改善了東北地區城市基礎設施情況，而且加強了東北城市之間及城市群之間的聯系。例如，“十二五”時期，黑龍江省在交通基礎設施建設方面取得較大成果，其中，黑龍江省用于鐵路建設投資總額為763億元，達到了“十一五”時期的2.8倍。城鎮基礎設施建設成就顯著，也為東北地區城鎮化水平進一步提高提供了支持。

(四)破除城鎮化障礙取得成效

近年來，東北地區通過不斷創新來突破城鎮化發展過程中的障礙。具體而言，在戶籍政策方面，從2021年9月28日起，東北三省將正式開通戶口遷移“跨省通辦”服務，為東北三省居民遷移戶口提供了方便。在城鎮建設投融資方面，許多國家政策性銀行積極同各級縣市展開合作，為許多重大基礎設施項目提供貸款，縣域內民生問題得到改善，加快了東北城鎮化進程。破除城鎮化障礙為我國東北城鎮化持續健康發展提供重要支撐。

三、東北地區縣域城鎮化發展中存在的問題

(一)人口集聚和土地供給不足之間的矛盾

雖然大城市的平均收入更高，但住房與生活成本也較高。隨著兒童升學難、上學費用高等問題越來越突出，越來越多流動人口選擇返鄉，縣城成為他們的首選地。隨著流動人口大量集聚在縣城中，縣城居住人口數量急速增長。縣城發展快速擴張，人口和產業等要素向縣域集中趨勢明顯，但土地供應有限，土地建設指標多用于中心城市建設用途，很少被分配到縣城。隨著人口大量聚集在縣城內，土地供給不足矛盾尤為突出，嚴重妨礙了東北地區縣域城鎮化的發展。

(二)縣城對人才吸引力不足

與城市相比，縣城對人才的吸納能力是較弱的。一方面是因為縣城對人才的吸引力不足，在外地城市接受過高等教育的人員大部分選擇留在就讀城市發展或者更大的城市，很少部分選擇回到縣城工作；農村勞動力中人才也大多會選擇進入能夠提供更多就業機會的大中城市。另一方面勞動密集型企業的生產效率在技術革新后大幅度提升，縣域能夠提供的崗位數量下降，對人才的需求也大幅下降。因此，縣域對于人才的容納能力是十分有限的，這也造成了人才大量流失，不利于東北地區縣域城鎮化的持續發展。

(三)縣域公共服務設施供給不足

縣域人口數量相對較多，因此，對于公共服務設施的需求也相對較多。公共服務設施是依據行政等級和區域人口規模進行分配的，縣城有比較優質的公共服務，會吸引更多人口集聚在縣城。但現有的縣城設施規模不能滿足大量流入人口的需求，以至于一些地區出現了縣城公共服務設施不足的情況。如2020年新冠疫情爆發過程中，縣城優質醫療資源嚴重短缺，在控制疫情、疏散疫情風險以及為農村地區提供醫療服務支持等方面的作用十分有限。縣域公共服務設施供給不足問題越來越突出，嚴重阻礙了東北地區縣域城鎮化的持續發展。

(四)城鄉產業結構存在問題

東北的很多縣域城鎮都將農業作為第一產業，忽視了當地科技、文化以及工業等產業的發展。因此，很多縣域存在崗位類別非常單一、崗位數量也明顯不足的問題。這也導致了越來越多的人開始尋找外出就業的機會，受到思想觀念以及文化程度的影響，大部分人所選擇的工作范圍也只局限于周邊城市，這對于縣域城鎮化進程沒有根本上的推動作用。這種單一產業結構很難支撐縣域城鎮化的進一步發展，很多材料需要從外地購買，難以實現自給自足，對外依賴性較強，這也導致產業發展更加單一化，不利于縣域城鎮化的發展。

四、促進東北地區縣域城鎮化高質量發展的對策建議

(一)因地制宜加強縣域資源建設

縣域建設不能盲目脫離現實，應該因地制宜，對縣域建設進行合理有效的規劃。一方面積極推進縣域土地資源利用，要注意節約集約利用，尤其是要利用好工業園區建設，共同推進工業化與城鎮化。工業園區的成功建設可以促進縣域農村勞動力從農村轉移到縣城，極大加快了東北城鎮化進程。另一方面提高縣域資源的利用效率，對資源進行合理利用，有利于資源的持續使用，為東北地區縣域城鎮化的可持續發展提供了支撐。

(二)推動人才引進與技術培養

技術人員的技術質量以及人才的引進有利于促進城鎮經濟的發展，從根本上提高城鎮的經濟。相關政府管理部門應該根據當地實際產業的發展情況有針對性引進人才，進而對產業變革以及相關行業發展提供技術支持。雖然縣域對人才的吸引力不夠大，但可以爭取本地戶籍的人才返回家鄉。東北縣級政府可以通過實行“一人回原籍，全家安排工作”的政策，吸引本地戶口人才。一方面本地戶籍人才可以在工作之余就近照顧父母，另一方面“全家安排工作”有較大的吸引力。另外相關政府部門應邀請專業的培訓人員對當地的工作人員進行系統的培訓，使當地工作人員更加專業，從而為我國新型縣域城鎮化的發展提供支持。

(三)優化城鄉公共服務設施布局

不同的自然地理格局條件下，公共服務和基礎設施建設應該依據地形地貌和人口密度等情況，選擇均衡、分散、集聚等城鄉基礎設施布局模式。平原地區在考慮交通、人口、經濟發展水平以及人口密度低等情況下，如東北平原，重點考慮公共服務設施向縣城和重點城鎮集聚。東北地區人口密度較低，可以將公共服務設施重點投放在縣城或者人口集聚度較高的城鎮，有利于實現公共服務最大化。全面優化東北地區城鄉公共服務設施布局，從而促進東北縣域城鎮化的進一步發展。

(四)促進產業的多樣化發展

相關政府管理部門首先根據城鎮發展現狀及產業結構制定發展方案，適當降低當地農業產業在城鎮發展中的地位，鼓勵并支持其他產業的發展，這對于城鎮經濟總體穩定持續發展有著重要意義。隨著東北振興戰略的實行，東北地區逐漸重視并支持第二、三產業的發展，從而形成較為穩定的產業布局，有力推動了東北地區縣域城鎮化的發展。另外，當地政府要充分發揮好當地農業產業優勢，促進周邊產業綜合發展。還可以針對當地農業產業發展狀況，引進技術支持，從而提高東北地區農業生產效率，并且對其他產業的經濟發展也有一定的積極影響。