“十四五”期間徐州市養老服務高質量發展對策研究

王 爽 ，王洪斌 ，蔡 心

（1.江蘇師范大學 馬克思主義學院， 江蘇 徐州 221116；2.中國社會科學院大學 馬克思主義學院， 北京 102488）

“十四五”期間，我國老齡社會將進入中度老齡化階段，60 歲以上老人占總人口比重將達到30%。進入老齡化社會以來經過20 年的發展，中國養老服務體系逐漸完備，在“十四五”期間將進入高質量發展階段。徐州市是江蘇省排名第二的人口大市，養老服務業發展迅速，特色鮮明，同時也面臨著諸多制約高質量發展的問題和困難。“十四五”期間是推進養老服務的均衡充分發展的關鍵時期，按照中央關于實施積極應對人口老齡化國家戰略的部署，徐州市在已有基礎上大力創新，按照國家統一部署，持續加大投入，力爭在十四五期間養老服務業質量實現區域內的全方位提升，努力實現老齡化社會治理體系和老齡社會治理能力現代化。

一、徐州市老齡化社會發展現狀

(一)徐州市人口老齡化現狀

徐州市所在的江蘇就是我國人口老齡化程度最高的省份之一。到2020 年11 月1 日零時，江蘇常住人口為8474 萬人，60 歲及以上人口為1850 萬人，占21.84%，其中65 歲及以上人口為1372 萬人，占16.20%。較全國的18.70%高出3.14 個百分點。作為江蘇省人口排第二的大市(江蘇人口第一的是蘇州市，南京市排第三)，908 萬常住人口中60 歲以上老年人占比19.51%。這一比例與全國老齡化程度相近，預計到2030 年能達到30%。從健康狀況看，徐州市老年人中口中失能、半失能老人約占19%，從家庭結構看，空巢或獨居老人家庭占比高達50%。徐州市老齡化趨勢呈現出老年人口基數大、增長快、農村老人比重高、高齡老人比例大、空巢化嚴重、特困供養對象老人多等特點。養老服務需求的滿足關乎全面建成小康社會的重要一環。

(二)徐州市養老服務業發展的政策供給

“十三五”以來，江蘇省政府按照國家統一部署和相關政策結合江蘇省的實際積極推動政策發布，陸續制定并實施了《江蘇省“十三五”老齡事業發展規劃》、《江蘇省“十三五”養老服務業發展規劃》等臺8 項老年服務相關政策文件，涉及全面放開養老服務市場、發展老年人照顧服務、深入推進醫養結合、推動養老服務高質量發展等多個領域。省民政廳會同相關部門出臺20 多項具體措施，形成符合江蘇養老服務發展實際的政策性框架, 破除發展制度障礙，提出6 個方面22 條“含金量”十足的舉措引導全省養老服務向高質量發展推進。尤其是針對農村地區老年人養老服務發展不足的問題，重點部署農村養老服務設施專項提升工程，為期3 年。

(三)徐州養老服務社會化發展情況

徐州市各級黨委政府高度重視養老服務高質量發展，面對日益突出的養老問題，強化政策引導，加大資金投入力度，大力發展養老服務業。截至目前，全市共建成各類養老服務機構253 家，擁有各類養老床位72586 張，每千名老年人43.12 張(按常住人口測算)。全市幾乎三成養老機構約189 家可以提供向居家和社區養老延伸的上門服務。徐州市圍繞人民生活高質量發展的主題，乘勢而上、創新作為，厚植“多元”理念，做足“融合”文章，探索出居家社區養老服務改革的“徐州模式”。

自我造血、可持續發展的養老服務中心的運營模式主要體現在圍繞老人服務需求打造菜單式服務供給模式。以徐州市社康居家養老民富園服務中心為例，社康中心運營了7 個居家和社區養老服務項目。每個居家養老服務中心，提供五大服務工程，進行助老養老。這五項服務工程，也是在調研老年人的需求基礎上確定的。

在2017 年底，徐州市列入第二批中央財政支持開展居家和社區養老服務改革試點地區。試點周期為3 年。而邳州市和云龍區列入江蘇省第一批居家和社區養老服務創新示范縣(市)區。2020 年9 月，全國居家和社區養老服務改革試點工作驗收中，徐州市居家養老服務中心“自我造血”模式受到高度贊揚，徐州市在全國28 個改革試點城市考核結果優秀的8 個城市中位居第三。

二、徐州市養老服務面臨的問題和困境

徐州市養老服務事業近年來取得長足發展，尤其是“十三五”期間，大量政策文件出臺，社會投入明顯增加，基本建立起結構完整的養老服務體系。但由于長時間人口結構的變遷、城市化進程快速推進等因素等導致的農村空巢老人增多、城鄉公共服務差異等問題依然影響養老服務的高質量發展，主要體現在以下方面。

(一)老齡化、城市化、現代化進程疊加導致家庭照護壓力過大

中國的老齡化是伴隨著急速的城市化運動而來的，城市化意味著人口遷移，生活方式轉型。過去農村、農業文明下的養老方式也隨著城市生活方式的轉變而改變。家庭結構逐漸小型化，社會生活社區化。大量的新進城市化人口給城市公共服務帶來了巨大壓力，隨子女進城的老年人缺少接受城市公共服務資源的機會。同時，城市化過程也是年輕女性參加勞動市場的過程，城市女性普遍參加工作成為城市化的重要內容，再加上養老服務社會化發展的滯后，養老壓力分擔機制尚不成熟。因此，新時代家庭結構的變化和家庭功能的變遷，使得家庭無力承載失能半失能失智老人的長期照護需求。儒家的孝道準則深深植根于中國的代際關系中。對于中國老年人的家庭護理幾千年來一直處于中心地位，孝道就是中國的醫療保險、社會保障和長期護理服務，這些都編織成一個中國的孝道法人家庭價值理念。然而，人口變化和社會經濟變化正在侵蝕這一傳統，令人擔心家庭可能無法繼續作為老年人護理的唯一支柱。

(二)社會養老服務有效供給不足，服務質量不高

大量的老年人口對衛生系統和長期照護系統構成了嚴重的挑戰。中國的挑戰特別嚴峻，人口變化很快，獨生子女家庭政策加劇了這一趨勢。中國正在經歷深刻的社會經濟變化，中國家庭作為傳統的養老保障的基石，隨著老年人數量的激增而潛在的照顧者數量的減少而日益緊張。以前，老年人照料機構很少，僅限于國營機構，專門為無子女的老年人、孤兒、精神病患者和無家庭的殘疾成年人服務。如今，為應對人口老齡化的挑戰，政府鼓勵市場提供養老服務，以滿足在家養老的需求。大量的市場供給的出現卻面臨供需不匹配的困境。在對養老床位需求較大、供給相對較少的數量不平衡基礎上，現實中卻存在床位閑置現象，這種不對稱現象凸顯供需結構失衡問題。徐州市在城鎮郊區開發的一些服務水平較高的養老機構，由于收費較高、交通距離等原因，導致入住率并不高，嚴重影響市場投資的積極性。

(三)市場投入不足，缺乏有效經營模式

近些年，隨著大量政策出臺鼓勵社會資本進入養老服務市場，徐州市涌現出大量社會理論開辦的養老服務機構。目前來看，社會資本參與養老機構的投資主要集中在養老機構，對居家和社區養老服務的參與度水平較低，并沒有形成了居家、機構和家庭養老模式之間均衡發展的格局。在一定程度上導致了城鄉之間，機構與居家、社區養老服務之間發展的不充分、不均衡的現狀。而這種現狀的原因就是社會資本與現有政策的磨合還不成熟，社會力量參與養老服務的模式還在探索中，沒有形成有效的經營模式，所能提供的服務質量也有待進一步提升。

(四)專業照護人員嚴重不足，服務質量不高

在全國范圍內，估計有4000 萬60 歲以上的老人因失能或者半失能面臨處理日常生活方面的困難，其中近三分之一的人依賴他人援助。對于高齡老年人來說，長期護理需要和相關費用特別高，預計會迅速增加，傳統的由家庭提供非正式照護的養老方式面臨可持續壓力。由于老齡化社會發展速度很快，加上養老服務行業的特點，照護服務的從業人員缺口巨大。目前，缺乏一支合格、專業的長期護理工作隊伍是我國亟待解決的問題。大多數直接護理人員沒有得到充分的培訓，工資也很低。即使是最樂觀的估計也表明，提供老年護理服務的所有直接護理人員中接受過任何專業培訓的不到三分之一。

(五)養老服務發展不均衡，農村養老服務發展滯后

從徐州市養老服務均等化發展方面，城市老年人可獲得的養老服務資源供給明顯優于鄉村。目前，徐州市城市社區的居家養老供給基本實現全覆蓋，而鄉村無論是機構養老還是居家養老的服務供給都還遠遠不能滿足實際需求。在服務內容上，鄉村養老的服務項目也比較單一，公辦養老中心的服務質量普遍偏低，服務人員業務能力低，人員匱乏。只能提供簡單的生活照料。而城市養老在國家省市級政策引導下，服務項目正趨向多元化發展，從生活、醫療康復到精神慰藉等服務逐步完善豐富。

三、徐州市實現養老服務高質量發展的對策

(一)進一步完善制度體系，為高質量發展提供政策支持

進入老齡化社會面臨的最直接的壓力是急劇增長的照護需求。隨著年齡增長，老人身體機能的退化，導致醫療照護和生活照料甚至精神慰藉的服務需求劇增，老齡化社會意味著老年人的需求對養老服務體系，尤其是對長期照護服務體系帶來的挑戰。相對于廣義的養老服務來說，養老服務體系中最核心的內容應當是滿足失能和失智老人的長期照護需求。進入老齡化社會面臨的最直接的壓力是急劇增長的照護需求。隨著年齡增長，老人身體機能的退化，導致醫療照護和生活照料甚至精神慰藉的服務需求劇增，老齡化社會意味著老年人的需求對養老服務體系，尤其是對長期照護服務體系帶來的挑戰。相對于廣義的養老服務來說，養老服務體系中最核心的內容應當是滿足失能和失智老人的長期照護需求。

“十四五”期間徐州要在國家統一部署基礎上根據徐州養老服務體系發展的實際情況盡快完善制度設計，構建醫療保險、養老保險、長期照護保險為三支柱的長期照護服務體系。從長遠著眼，應該盡快完善長期照護保險試點的制度建設以緩解經濟財政壓力；構建多元結構的照護服務供給體系，重點關注重度失能和失智老人的服務需求，以緩解服務供需不均橫的困境；補充以實行基于家計調查的補缺型社會救濟制度，盡力而為，量力而行，打造托底型適度普惠的養老保障制度體系。盡量避免出現福利國家因過高福利待遇帶來的沉重的財政負擔導致經濟發展受到影響的困境，未雨綢繆，提升老年服務質量能力和治理體系，構建可持續發展的長期照護服務體系。

(二)加快市場主體培育，完善多元供給體系

在社區居家養老是大多數老年人的首選。江蘇省在國家和省級居家社區養老服務改革試點中，要求新建小區必須按照標準配建養老服務專用房；已建成住宅區要調劑解決，保證養老服務用房。以徐州市云龍區為例，云龍區在養老服務體系建設中打造“1＋8＋N”模式，即以1個區級養老健康產業園為核心、配套建設8 個街道級養老基地、輻射N 個社區級養老網點。云龍區已經走出一條可行的居家和社區養老服務項目建設和運營的新路子，即：通過政府在社區為養老機構免費提供服務用房，并出臺獎補政策激勵引導市場力量或社會組織按標準建設并運營各具特色的優質養老項目。社康中心其可持續發展的模式與其適應市場、貼近老人服務需求而具有的堅實根基和強大生命力是密不可分的，而社康在居家養老服務項目運營過程中，可以保持自我造血功能，發揮出應有的作用，也是得以吸引社會力量參與的重要原因。同時，通過社會力量發展“智慧養老”模式，提供全天候為老服務，打造“15 分鐘養老服務圈”，為網絡覆蓋的老年人提供在線下單，提供多對一助餐、助急、助浴等上門服務。

(三)激發市場積極性，加快人才隊伍建設

高質量養老服務離不開高素質的專業人才隊伍。鑒于目前從業人員年齡結構偏高和學歷層次偏低的現狀，因此首先要從業人員的入職培訓入手提高職業基礎素質。要在既有存量上下功夫，對在崗養老服務人員進行系統培訓。其次由于機構間人員流動較大的現狀要求政府提供基礎業務培訓與機構內部提升培訓相結合，鼓勵養老服務機構與徐州市相關醫療機構以及在徐高校開展業務培訓合作，對養老服務人員開展職業培訓教育，構建起制度化的人才培養機制，減輕機構培訓負擔，從行業層面整體提升養老服務人員的服務質量和業務能力。

(四)強化監督機制，確保養老服務實現高質量發展

養老服務的關鍵是讓老年人滿意，讓家人放心。家庭結構的變化和養老功能的弱化需要養老服務走高質量發展的道理，全面提升老年人生活品質。徐州市積極響應江蘇省關于開展全面提高養老院服務質量專項行動部署，從排除養老機構安全隱患抓起，開展安全隱患“清零”專項行動。尤其是疫情爆發后，專項行動為確保徐州市養老機構疫情“零感染”提供了重要保障，確保了機構內生活的老年人安全。此外，徐州市還加強監管，出臺了養老服務市場失信聯合懲戒對象名單管理辦法，全面實行“雙隨機、一公開”制度，動員全社會對養老服務事中事后進行監督。

(五)積極營造愛老敬老社會氛圍，提升家庭的基礎照護功能

隨著時代的變遷，傳統的孝道的概念正在演變，這反映在老年人和年輕人對生活安排的獨立性和自主性的態度的轉變，以及對老年人的機構照顧的日益寬容和接納。由于傳統孝文化的影響，一般家庭又盡量避免將老人送到養老接受照護。因此，無論家庭養老還是機構養老，或者是國家大力倡導的社區居家養老，都需要打破界限，以老人實際照護需求和家庭意愿為依據，將服務前移，提供入戶服務，緩解家庭照護壓力，綜合開展人性化的服務供給模式，以長期照護保險制度為保障，實現專業服務進社區、進家庭的綜合投遞服務模式，滿足老年人的照護需求。

人們想要老年人盡可能長時間住在自己家里的偏好似乎是普遍的，傳統的家庭價值觀在孝道文化傳統中得到了高度重視。目前的政策和資源配置傾向于機構護理，更多設施的需求也許是有道理的，但應該小心避免在長期護理體系構建過程中出現制度偏見，應該努力建立一個平衡的、多元的服務體系，以滿足老年人對照護需求的多樣化特點，盡可能回應老年人的偏好。同時，要積極培育健康、科學、可持續的人口觀念，倡導孝老敬老、積極生育的社會氛圍，引導健康老齡化、積極老齡化的社會文化。

(六)重點推進農村養老服務質量提升，努力實現城鄉服務均等化

目前養老服務的重點在農村，農村老人在城市化背景下空巢現象明顯增多，農村養老服務需求劇增，養老服務供給嚴重不足，實現高質量發展的訴求也最為迫切。全面建成小康社會目標的實現也要求在農村養老服務質量提升方面加大扶持力度，彌補城鄉差異，確保農村老人的生活質量有保障。具體來看，徐州市政府應該加大農村地區的投資用于建設福利院等相關養老服務設施，同時通過擴大政府購買養老服務規模向特殊老年人提供日常生活照料、醫療康復護理、緊急援助等養老服務，體現政府責任，起到的是托底、兜底作用，體現共享發展理念。

“十四五”期間，徐州市應結合徐州實際發展情況，積極推動社會力量參與養老事業，激發市場活力，繁榮銀色經濟，豐富高質量、可持續發展的徐州模式。另外，“十四五”期間要加大農村地區投入，實現城鄉公共服務均等化方面實現實質性進展。確保城鄉老年居民都能享受美好老年生活。