河南省社區居家養老服務業高質量發展問題研究

胡亞光

（黃淮學院 經濟與管理學院， 河南 駐馬店 463000）

河南省是全國人口大省，也是老齡人口大省，老年人口基數大、增速快。根據2020 年開展的第七次全國人口普查數據顯示，河南省常住人口共9936.6 萬人，占全國人口的7.04%，位居全國第三。其中，60 歲及以上人口為1796.4 萬人，占河南省常住人口的18.08%；65 歲及以上人口為1340.2 萬人，占河南省常住人口的13.49%。與2010 年開展的第六次全國人口普查相比，60 歲及以上人口比重上升5.35 個百分點；65 歲及以上人口比重上升5.13 個百分點。為順應人口老齡化趨勢，破解養老難題，滿足絕大多數老年人享受社區居家養老服務的愿望，河南省各級黨委、政府及社會各界多年來一直致力于探索構建完備的社區居家養老服務體系，經過不斷的實踐探索，河南省社區居家養老服務業發展成效顯著。

一、河南省社區居家養老服務業的實踐探索和成效

(一)社區居家養老服務政策體系日趨完善

發展社區居家養老服務業需要政府的政策支持、引導和推動，這是發展社區居家養老服務的前提和基礎。自2016 年以來，為建立健全社區居家養老服務，河南省人民政府、相關廳委從強化政府在統籌規劃、政策制定、法制建設等方面的主導作用入手，相繼出臺了《河南省社區居家養老服務規范》、《“健康中原2030”規劃綱要》、《河南省“十三五”養老服務體系建設規劃》、《河南省推進健康養老產業轉型發展方案若干政策和產業布局規劃》、《關于大力推進城市老年人日間照料中心建設的通知》、《關于開發性金融支持健康養老產業轉型發展的通知》、《河南省老年人權益保障條例》、《關于進一步做好彩票公益金支持社區養老服務工作的通知》、《關于財政支持城鎮社區養老服務體系建設發展的實施意見》、《關于開展智慧養老服務平臺建設試點工作的通知》、《河南省養老護理員職業能力提升實施方案》、《關于加強養老服務體系建設的意見》、《河南省“十四五”養老服務體系和康養產業發展規劃》等一系列干貨多、含金量高的發展社區居家養老服務的法規條例、規劃綱要、標準規范以及具體的實施方案和意見，在用地保障、設施配建、金融財稅、人才保障等方面為發展社區居家養老服務提供政策支持和制度保障。

(二)社區居家養老服務設施建設穩步推進

發展社區居家養老服務業需要建設功能完善的社區居家養老服務設施，為開展社區居家養老服務提供必要依托。河南省委全面深化改革委員會辦公室將加強社區養老服務設施建設作為省委全面深化改革重點事項，河南省民政廳連續多年將社區養老服務設施建設列入年度重點工作內容，并在全國率先將配建養老服務設施作為老舊小區改造重點內容。2018 年河南省新建500 個社區老年人日間照料中心，2019 年新建1039 個，2020 年新建1011 個。2021 年河南計劃新建1000 個社區老年人日間照料中心，截至2021 年10 月底全省新建(含在建)1147個，超額完成建設任務。建設農村幸福院打造村級互助養老服務平臺，截至目前，河南全省已建設農村幸福院8000 多個，廣泛開展農村互助養老服務。從2018 年起，河南省在全國率先實施了鄉鎮敬老院改造提升和安全、清潔、溫暖、文化、醫療康復“五大工程”，為全省敬老院配備消防安全、廚房清潔、洗浴、冷暖空調、護理床等設施設備14 類2 萬余件。

(三)社區居家養老服務智能化水平不斷提升

發展社區居家養老服務業需要建設各類智慧養老應用網絡平臺以實現覆蓋面更廣、更高效、更專業的社區居家養老服務。河南省不斷強化數字賦能，逐步打造省、市、縣三級互通的智慧養老服務網絡，推動科技養老落地見效。目前，河南建設了養老服務設施供需發布信息平臺，全力打造智慧養老服務地圖，實現了查詢養老服務設施全省一張圖。開展了17 個省級智慧養老服務平臺建設試點，支持試點地區探索多種形式的“互聯網+”養老服務模式和智能養老技術應用，逐步建設省級與各地聯通的智慧養老服務網絡。全省建成74 個居家養老服務信息平臺，入網服務老人403 萬。獲批國家級智慧健康養老應用試點示范單位29 家，其中示范基地5 家、示范街道(鄉鎮)19 家，示范企業5 家。

(四)社區居家養老服務模式不斷改革創新

發展社區居家養老服務業需要堅持改革為要，創新為上。自2016 年以來，河南省按照黨中央、國務院相關決策部署，在全省持續深化社區居家養老服務改革創新工作，鼓勵各地大膽嘗試，積極探索，鄭州市、許昌市、洛陽市、鶴壁市、商丘市、焦作市、信陽市等7 個城市先后被民政部、財政部遴選為全國居家和社區養老服務改革試點地區。鄭州市構建“居家社區機構+醫養康養+智慧養老”服務模式，實施居家社區養老“百千萬”溫暖工程和機構養老“百家十品”提升工程，推進養老服務高質量發展。許昌市探索打造以社區為依托，以科技信息平臺為紐帶，有機融合“機構托養、日間照料、居家上門”三種養老服務形式的“許昌模式”[5]。洛陽市以社區養老服務中心為基礎，構建五級養老服務體系，打造全市統一的“樂養居”社區養老服務品牌。鶴壁市將社區居家養老服務與全國首批城市一刻鐘便民生活圈試點打造有機結合，全面構建“15 分鐘社區居家養老服務圈”，為全市老人提供更加方便可及的“近家”和“進家”服務。商丘市對社區日間照料中心采取統一社區居家養老服務設施建設標準、實行社區老人日間照料一冊六簿檔案資料規范化管理、建立管理服務標準化長效機制、定期組織開展文藝演出和健康教育活動四項措施，提升社區居家養老服務規范化水平。焦作武陟縣以“政府+慈善+村級+個人”四級聯動的“村級慈善幸福院”建設模式，成功入選全國養老服務業發展典型案例。信陽市對農村居家養老進行大膽探索,逐步形成了“黨建+養老”“互聯網+養老”的農村養老“戴畈模式”。除改革試點外，駐馬店市西平縣中心敬老院公建民營模式被央視新聞聯播頭題報道，并入選全國公辦養老機構改革優秀案例。周口市太康縣探索出對特困人員實行集中供養、居村聯養、社會托養、親情贍養、鄰里助養的“五養模式”，得到國家有關部委的認可和主流媒體的宣傳報道。南陽市探索出對重度殘疾人、重癥慢性病人、特困供養對象、失能半失能人員、孤兒、孤寡老人“六類人員”分類實行村級幸福大院集中托管、鄉鎮敬養機構集中供養、社會福利機構集中托養、衛生機構集中治療康復的“四集中”模式入選全國農村養老服務工作典型案例。

(五)社區居家養老服務財政支持力度不斷加大

發展社區居家養老服務業需要充分發揮公共財政對社區居家養老服務投入的主渠道作用。2019 年12 月，河南省出臺《關于財政支持城鎮社區養老服務體系建設發展的實施意見》，提出6 大類24 項財政支持政策，省級補助資金預計3 年內達到33 億元。2016-2020 年河南省級財政已多渠道籌措資金34.27 億元用于各地社區養老服務設施建設和政府購買養老服務，其中：彩票公益金安排14.05 億元，土地出讓收入安排6 億元，從老舊小區改造資金中單列養老服務設施建設資金14.22 億元。自2016 年至2020 年，河南7 個全國居家和社區養老服務改革試點地區累計已爭取到中央補助資金1.2 億元。河南省投入4132 萬元開展了17 個省級智慧養老服務平臺建設試點。河南省在2018 年至2020 年的鄉鎮敬老院提升改造工程中，3 年中僅省本級福利彩票公益金就撥付3.5億元，各地政府也不斷加大資金投入，僅2018 年，全省地方政府就投入鄉鎮敬老院改造資金13 億多元。從2016年以來，河南省財政共安排6.45 億元專項彩票公益金用于政府購買養老服務，推動全省政府購買養老服務工作的開展。

(六)社區居家養老服務供給主體呈現出多元化趨勢

發展社區居家養老服務業需要多元主體參與服務供給才能提升服務效率和質量。為不斷豐富養老服務供給主體，河南省從2019 年開始取消養老機構設立許可，社區內的養老機構全部實行備案制，通過河南政務服務網實現“一網通辦”。河南在全國較早實行了營利性和非營利性養老服務機構享受同等財政補貼政策，直接破除了困擾養老服務業多年的營利、非營利的“雙軌制”問題，掃除了養老企業對接資本市場的障礙。鼓勵支持本土養老機構如愛馨、安泰、金秋、晚晴等向社區延伸養老服務，向社區老人共享專業資源，其中安泰養老在省內開設了11家地市公司，建設運營30 多家社區型養老機構，托管運營200 多個社區日間照料中心，創建了安泰之家、老來護兩個養老服務品牌。吸引德資雷納范、日資長者匯、寸草春暉、中民惠康、首慈等國內外知名養老服務品牌進入河南社區養老市場。

二、河南省社區居家養老服務業發展面臨的困境

雖然河南省發展社區居家養老服務業成效明顯，但由于社區居家養老服務業是微利項目，再加上河南人口老齡化程度的不斷加深而基本養老服務體系尚未健全；區域、城鄉社區居家養老服務發展不平衡不充分；涉老部門合力協作的體制機制不夠完善；市場主體作用發揮不充分；基層養老服務人員總量不足和結構性矛盾突出，專業護理和健康管理人才隊伍不強等多方面的原因，河南高質量發展社區居家養老服務業仍然任重道遠。

(一)社區居家養老服務政策不實、不全、落地不夠

政策“不實”主要表現為現行一些以“通知”、“意見”等形式發布的支持社區居家養老服務的政策文件只具有指導性，缺少政策實施的對策、措施和路徑，操作性不強，約束性不夠。政策“不全”主要表現為政策供給不全面，比如河南支持社區居家養老服務政策注重強化家庭養老的基礎作用，對家庭責任和要求強調較多，而對提供居家養老服務的家庭的支持性政策措施較少。政策“落地不夠”主要表現為按職責分工負責的涉老部門沒有形成部門合力，使得已有支持性政策難以真正落實到位，造成政策棚架，影響政府公信力。

(二)社區居家養老服務設施規劃不周、供給不足、功能不全、使用不充分

雖然河南省社區居家養老服務設施建設正在穩步推進，但對社區養老服務設施建設和布局統籌力度不夠，缺乏分區分級合理設置養老服務設施的中長期規劃。雖然河南省在全國率先將配建養老服務設施作為老舊小區改造重點內容，但在居民老齡化突出、老年人口占比大的城鎮老舊小區，適老化設施仍存在相對欠缺并且分布小而散的問題。雖然相關職能部門聯合對河南全省社區養老服務設施規劃配建情況進行了全面檢查，但部分開發商分散建設、不按照設計規劃建造、不交付養老設施等阻礙養老服務發展的現象仍然存在。雖然近年來河南省社區養老服務設施建設總量不斷提升，但仍然供給不足，截至2021 年6 月底，社區和街道養老設施覆蓋率分別僅為52.9%和36.2%，為失能和半失能人員服務的縣級特困供養機構覆蓋率尚不足三分之二。社區養老服務設施功能有待完善，有些社區日間照料中心只是單純的文體活動點，與老年人期望提供的社區居家養老服務還有差距。社區養老服務設施建設與管理使用脫離，通過各種渠道進行資金投入建成的社區養老服務設施，因為無人進行有效管理，出現了設施長期閑置，損壞后無人維修，甚至建成后便被廢棄等問題。

(三)社區居家養老服務的社會化程度不高、市場運營不活

雖然發展社區居家養老服務政府起主導作用，但無論是從人力資源還是資金供給來講，政府所能提供的養老服務是有限的，滿足社區居家老人個性化、多樣化、品質化、特殊化和專業化養老服務需求需要社會力量的踴躍參與。而目前河南省社會力量參與社區居家養老服務的主體作用發揮不充分，雖然政府采取購買服務、建設和運營補貼、稅費優惠等扶持政策激勵社會組織和市場組織參與社區居家養老服務，但由于政府購買養老服務的政策不穩定，兩項補貼標準不高且在補貼兌現上存在一定的滯后，企業缺乏盈利點支撐，參與社區養老的熱情尚未充分激發，規模化、連鎖化、品牌化的社區養老服務服務格局尚未形成。目前，河南省雖有愛馨、安泰、金秋、晚晴、寸草春暉、中民惠康、首慈等少數知名養老企業進入社區養老市場，但全省200 張床位以上的養老企業多數尚未參與社區養老。

三、河南省高質量發展社區居家養老服務業的對策建議

(一)加強組織領導，凝聚各方合力，進一步完善涉老部門合力協作的體制機制

養老服務業的發展涉及二、三十個職能部門，系統性、協同性比較強，單靠某一個部門唱“獨角戲”是很難實現高質量發展的，要建立健全黨委統一領導、政府依法行政、部門密切配合、群團組織參與、上下左右協同聯動的工作機制。各級政府和職能部門要堅持系統觀念，明確職權，界定責任。政府作為資金的提供者、政策的制定者、體系的構建者和關系的協調者，在財政支持、老齡政策、部門分工協作等方面的責任要清晰，民政、發改、財政、老齡、教育、公安、消防、衛生計生、國土、住房城鄉建設、人力資源社會保障、商務、稅務、金融、質檢、工商、食品藥品監管等各職能部門的責任既要具體,同時更要兼容，各部門各司其職、各盡其責，跨部門協同配合，形成工作合力。

(二)強化政策落實，豐富政策內容，增加政策供給，提高社區居家養老服務業政策支持的效率和效益

第一，要強化政策落實，梳理已經出臺但未能有效實施的各級各類養老服務政策，找出主要阻滯點，列出政策、任務和責任清單，明確政策落實的時間表、任務書、路線圖，將養老政策的實施情況與職能部門的績效考核相聯系，實現政策制定“最先一公里”和政策執行落實“最后一公里”的有機結合。第二，要豐富政策內容，結合河南省情，在用足、用活、用好已有支持性政策的基礎上，圍繞社區居家養老的用地保障、用房配建移交、綜合監管、稅費優惠、政府購買服務、財政支持、金融支持、人才保障、醫養結合等領域，研究出臺一批富有河南特色的能夠適應本省“十四五”養老服務體系建設的新的務實管用的具體政策及配套措施。第三，要增加政策供給，支持家庭養老，完善家庭能力建設與可持續發展的支持政策；持續指導并適時總結開封市長期護理保險試點經驗做法，穩妥推進長期護理服務體系建設，構建適應河南經濟發展水平和老齡化發展趨勢的可持續的長期護理保險制度政策框架；探索建立家庭病床醫保支持政策；探索開展失能老年人家庭照護者喘息服務政策等等。

(三)構建社區養老服務設施規劃、配建、移交、管理和使用的長效機制，確保社區養老服務設施建好、管好、用好

第一，要持續深入基層在河南全省有效開展社區養老服務設施清查整改活動，摸清家底，按照“統籌規劃、均衡布局、分級設置”的原則，研究制定具有全域性、科學性和前瞻性的社區養老服務設施配建布局中長期發展規劃，進一步解決建多少、建在哪的問題。第二，要強化區域養老服務資源統籌管理，指導各市制定出適合本區域實際的區域養老服務設施空間布局規劃，根據區域老年人空間分布情況，統籌整合設施場地，有效利用政府和社會閑置資源。第三，在重建設的同時，也要重監管，強化剛性約束，對社區養老服務設施未建設、不符合配置標準和要求、設施長期閑置失修不利用的，責令限期整改，對拒不整改的依法依規進行處置，堅決杜絕有人建、無人管、不利用的現象和資源浪費。第四，要優化拓展社區養老服務設施功能，增加服務多樣性，增強服務可及性，確保建成的社區養老服務設施不僅“好看”，更要“好用”、“好住”。支持社區養老服務設施配備康復輔助器具，逐步建立康復輔助器具社區服務體系。開展社區機構化模式，加快推進小規模、多功能、專業化的社區嵌入式養老機構的建設，推進社區日間照料中心向綜合型養老服務中心發展，將鄉鎮敬老院打造成鄉鎮區域養老服務中心，就近為老年人提供專業化服務。努力提高基層醫養結合能力，推動社區衛生服務機構與日間照料中心融合發展，支持鄉鎮衛生院與敬老院、農村幸福院合作發展，支持建設一批社區(鄉鎮)醫養結合服務中心，將醫療衛生服務延伸到社區養老服務設施和居家老年人。

(四)集聚社會資源，撬動市場潛力，推動形成政府主導、社會力量廣泛參與、市場化運作的社區居家養老服務業發展格局

第一，要積極發揮政府投資引導作用，按照“渠道不亂、用途不變、合力支持、各記其功、考核方便”的要求，統籌各類可用于社區居家養老服務的財政資金，形成資金合力。第二，要不斷創新投資模式、補貼模式、運營模式，吸引更多的社會資本、撬動更廣泛的社會資源參與社區居家養老服務。按照既盡力而為，又量力而行，積極穩妥可持續的要求，建立由省、市、縣三級分擔的長效穩定的政府購買養老服務投入機制和社區養老設施建設和運營兩項補貼機制，擴大政府購買養老服務范圍，提高兩項補貼標準，降低服務主體運營成本，減輕運營負擔，激發市場活力和民間資本潛力。完善貸款貼息政策，積極利用財政貼息激勵有效信貸投入，鼓勵引導社會資本進入社區居家養老服務市場。改革社區居家養老服務運營機制，引導家政服務企業、物業企業拓展服務領域，規模化承接、連鎖化運營社區養老服務設施。鼓勵帶動性強的龍頭養老企業和大批富有創新活力的中小養老企業跨地區深入社區設立服務站點，連鎖運營，提高社區居家養老服務由社會力量運營的比例，推動形成以社會力量為主體的社區居家養老服務多元供給格局。第三，積極培育適老化產品研發，擴大適合老年人衣、食、住、行、醫以及精神文化等日常需要的優質產品和服務供給，促進養老消費，引導消費市場升級。

(五)創新養老服務人力資源建設機制，完善人才保障體系，使養老服務人員能夠培養出來、引進過來、使用起來、留得下來

第一，完善養老服務人才培養體系。指導和激勵有醫療、護理、家政等專業背景的普通高校和職業院校開設與養老服務相關的專業和課程, 適時修訂完善人才培養方案和課程建設標準，推進產教融合和實習實訓基地建設，深化“教師、教材、教法”綜合改革，建立“醫”“養”“護”“管”相結合的人才培養模式。第二，完善養老服務從業人員職業技能培訓機制。依托“人人持證、技能河南”建設，逐步建立省、市、縣、機構四級養老服務培訓體系，加大培訓主體建設，創新培訓形式和內容，加大培訓資金支持和監管力度，有效增加培訓供給，提升培訓質量和層次。第三，完善養老服務從業人員職級晉升和激勵保障機制。規范養老護理員職業技能等級認定制度，打通養老護理員職級晉升通道，穩步提高養老服務從業人員崗位津貼，按照政策規定落實社會保險補貼、培訓補貼、職業技能鑒定補貼、工齡補貼、子女就學、住房保障等福利待遇，定期組織開展養老護理員職業技能競賽活動及表彰活動，創新競賽形式和內容，對獲獎選手授予榮譽稱號，并按規定晉升相應職業技能等級，讓他們的勞動創造和社會價值在全社會得到尊重。第四，加強為老服務的社會工作者和志愿者隊伍建設，壯大養老服務人才隊伍。加快發展以老年人為重點服務對象的社會工作服務機構，實施老年社會工作服務項目，深入開展“社會工作+志愿服務”“慈善力量+社會工作”等活動，弘揚社工精神，匯聚社工力量，提升社工技能。積極推動為老志愿服務組織的培育、管理和規范運行，建立和完善促進為老志愿服務的相關政策和激勵措施，探索建立為老志愿者公益服務儲蓄制度，以“學生社區志愿服務計學分”、“志愿服務時間銀行”等形式推行實施常態化、專業化為老志愿服務。