事業單位內部控制存在的問題及對策研究

付軻

（中國疾病預防控制中心，北京 102206）

為進一步提高行政事業單位內部管理水平，全面推進行政事業單位加強內部控制建設，財政部分別于2017年、2015年、2012年發布了《行政事業單位內部控制報告管理制度（試行）》《財政部關于全面推進行政事業單位內部控制建設的指導意見》和《行政事業單位內部控制規范（試行）》等相關文件。

根據文件要求行政事業單位內部控制建設近些年取得了顯著成效，逐步建立健全了內部控制體系和工作機制。但同時在建設過程中也發現了一些問題。本文意在內部控制建設過程中發現的一些突出問題，提出解決問題的對策，來構建出更加健全的內部控制體系，進而更好的防范和管控經濟活動的中風險。

一、事業單位加強內部控制的重要性

（一）內部控制有助于加強事業單位經濟活動決策、執行、監督管理

內部控制為進一步完善經濟活動決策程序、執行過程、監督評價提供了科學依據。在經濟活動決策方面，各單位建立了“三重一大”制度，凡屬于“三重一大”的事項嚴格執行，重大事項必須經集體討論決定，由領導班子集體做出決定。這一做法在內部控制建設過程中進一步得到強化。在經濟活動執行方面，各單位內部按照制度要求制定各項活動運行流程圖，做到按制度辦事、按程序辦事。并按要求逐步進行內部控制信息系統建設，通過使用信息化手段固化了經濟活動業務流程，自動記錄和跟蹤業務流程的運行狀態，不僅能有效提高辦公效率，而且減少了人為因素對管理制度執行的影響，增強了內部控制的有效性。在經濟活動監督方面，通過內部控制監督環節，審計、紀檢監察部門發揮事前和事中監督的職責，對決策程序、執行過程的合規性進行監督檢查，確保各項業務活動和事項按規定的流程進行并保證了不相容職務的相互分離。

（二）內部控制有助于保證事業單位各項業務活動在規范的流程中運行

內部控制建設的過程也是本單位各項業務活動建立規范流程、遵循規范流程的過程。根據事業單位業務活動涉及面較多、社會影響較廣、資金量較大等特點勢必要求單位的各項經濟業務活動必須在規范的流程中運行，只有這樣才能經得起巡視、經得起審計、經得起檢查。因此，內部控制建設在較深的層次和領域把控了關鍵點和風險點，尤其在關鍵的預算業務、收支業務、政府采購業務、資產管理、基本建設項目管理、合同管理等活動開展中，能夠嚴格按照內部控制規定的流程和要求進行，有效避免了違法違規現象的發生。

二、事業單位內部控制存在的問題

（一）內部控制意識淡薄

根據規范要求，行政事業單位已建立了內控領導小組和風險評估小組，并完成了相應的工作機制建設。但是內控建設流于表象，單位負責人對內控建設沒有足夠重視，認為內控建設就是單獨依靠財務人員就可以做好；特別是對于專業性強的單位來說，專業人員比例大，平時的工作精力基本在自己的專項業務上，他們對內部控制的知識及其體系了解較少，具體執行時的動力更多的是來自于外部的推動，并沒有真正從本質上認識到重要性，甚至有個別人認為，這種外部約束機制煩瑣，會影響工作進度，建設中難免出現抵觸情緒。

（二）事業單位內部控制監督環節不健全

事業單位建立和實施內部控制已日趨成熟和完善，但內控監督環節不健全。在實際工作中部分單位尚未對內部監督檢查的方法、范圍和頻率做出明確的規定，內部審計部門或崗位定期檢查督促廉政風險防控工作力度不夠，尚未建立監督考評制度。

（三）預算編制質量不高，預算執行率低

事業單位未建立預算編制、審批、執行、決算與評價等預算內部管理制度，單位內部存在信息不對稱，上下級之間缺乏有效溝通。具體實操中，一是預算編制質量不高：預算編制人員不熟悉預算管理相關法律和政策規定，并且對單位未來的發展規劃和下一年度重點工作不夠了解，編制預算只是對上一年數據的加加減減。二是預算執行率低，每月達不到財政要求的預算執行進度，形成前期不抓緊后期突擊花的支出現象，這種情況長期存在使得支出不當風險加大，甚至會出現資金浪費現象。

（四）事業單位內部控制信息化建設程度不高

1.各事業單位信息系統覆蓋程度參差不齊

內部控制信息系統建設，是當今時代發展的必然要求，極少部分事業單位已經建立內部控制大數據平臺，大多數事業單位內部控制建設信息化建設還處于初級階段，甚至還有一小部分事業單位內部控制信息化建設還沒有起步。

2.內部控制信息系統未能全部實現互通互聯

事業單位大多已經普遍使用財務核算系統、資產管理系統、內部審計管理系統等，隨著信息時代的發展，協同辦公系統也在這些年已經普遍實行，但這些系統由相應的管理部門實施歸口管理，并未能實現互通互聯。

三、完善事業單位內部控制的對策

（一）要統一思想，提高認識

首先，內部控制建設是“一把手”工程，如果“一把手”不重視，內部控制的局限性就會凸顯，就會走過場，成為擺設。正因為如此，內部控制規范明確了單位負責人對內部控制的建立健全和有效實施的責任，這一點，對于推行事業單位內部控制建設工作起到了至關重要的作用。在內部控制建設組織結構中，作為組長的"一把手"應真正起到“一把手”的作用，而不是形式上重視，實質上不重視、走過場。否則，一旦執行不力內部控制的建設就容易變成應付監管的形式。

其次，通過單位領導班子專題民主生活會和各黨支部專題組織生活會形式，加強理論和政策學習，切實提高思想認識，強化經濟活動責任意識和規矩意識，加強作風建設和紀律建設，提升遵守廉潔自律準則的思想自覺和行動自覺。

最后，必須重視對內部控制工作的宣傳貫徹。為使業務人員深入理解內部控制的本質，加強宣傳貫徹具有重要意義，講透精神，讓每位領導干部以及各位業務工作人員理解和支持，并自覺遵守和執行，對單位內部控制的建設以及有效實施將起到舉足輕重的作用。

（二）建立有效的內控監督檢查長效機制

事業單位要明確內控監督檢查方法、范圍和頻率，進一步完善監管措施，構建監管體系，形成長效管理機制。

1.制定經濟活動內部控制情況自查表，明確內控監督檢查內容

依據內部控制相關政策和文件要求，匯集財務、資產、政采、審計等方面的專家認真梳理“單位層面經濟活動內部控制情況自查事項”和“業務層面經濟活動內部控制情況自查事項”設計制定符合本單位情況的經濟活動管理自查表。并根據制定的本單位經濟活動內部控制自查表，對內控督導檢查的工作任務和工作內容提出了具體要求，細化分解任務，要求各單位和部門按方案要求認真梳理自查事項，明確聯絡人、時間表，確保動態監測自查事項的進展情況。

2.全面梳理工作隱患和短板，進行自查自糾

各部門按照規定內容開展自查，立查立改。自查內容包括工作機制的建立情況、制度的建立和完善情況、制度的執行情況，檢查范圍涵蓋但不限于以下內容：預算管理、資產管理、采購管理、合同管理、建設工程及修繕項目管理、科研項目管理、經費收支核算管理和以前年度審計發現問題的整改。各部門及時發現問題，對于能夠立查立改的問題要立即整改，對于不能立即完成整改的問題要制定整改計劃，落實具體責任人。各部門在自查階段結束后，形成報告，上報領導層。

3.采取多種形式督導檢查，切實落實整改情況

內控督導檢查小組匯集資金管理、采購管理、資產管理、科研項目及成果管理、工程項目管理、審計紀檢各方面專家，采取會議和現場檢查的方式對各部門所有經濟活動進行督導檢查，并將檢查結果在單位內部公示。具體對督導檢查中發現的問題，建立臺賬、限期整改；舉一反三，防止屢查屢犯；整章建制，加強內控，加大監管，通過采取有效措施和辦法，不斷完善內控工作管理制度體系、體制和機制，建立完善長效管理機制。

（三）加強預算管理內部控制建設

1.推進預算編制，實施事業單位內部各部門一體化管理

將預算編制工作布置到資金使用的各業務部門，制定統一的預算編制工作方案、編制規程、編報要求、編制范圍、預算審核、預算編制系統等，使預算編制工作自上而下同部署、同推進、同落實。

2.梳理“保障重點”，編制大事要事保障清單

聚焦單位中心工作和部門主責主業，通過上下通氣會、調研等形式，各部門梳理本部門重大政策（項目）、資金投入測算和績效目標，通過項目庫簡表的方式，明確優先順序，保障大事要事能夠落地實施。

3.突出“規范管理”，細化預算編制工作要求

預算堅持"大收大支"的原則，單位各項收入和支出全部納入預算管理。制定相關部門預算執行管理實施辦法等文件，建立健全了預算編制、審批、執行、通報、調整、決算和評價等預算內部管理制度。財務部門對各部門編制的預算進行合規性等實施前置審核，提高單位預算編制科學性、規范性。加強項目儲備，編制三年滾動項目庫，各單位實施項目入庫管理。

4.加快預算執行，堅持兩手抓，一手督促預算執行、一手做好支付審核

單位日常堅持預算執行進度的通報制度，督促各部門執行預算，并與預算執行部門形成溝通協調機制，定期向領導匯報預算執行情況。同時，財務部門及時認真進行費用的報賬審核工作，在預算相符性、票據合規性、依據充分性、簽批完整性、資金到賬情況等多方面進行審核，努力做到：既保證預算的快速執行，又保證費用支付的正確性。在凈結余資金使用方面，嚴格按財政部的要求，堅持先報批再使用的原則，工作中，對不理解此項管理要求的同志進行耐心解釋，杜絕了違規使用凈結余資金行為的發生。在預算評價方面，嚴格按照《財政支出績效評價管理暫行辦法》等規定，進行預算績效管理。

（四）開發和維護內部控制信息系統建設，充分發揮橋梁作用

事業單位要不斷開發和維護內部控制信息系統，充分運用現代科學技術手段為內部控制建設服務，達到減少或消除人為操縱因素的效果，保護信息安全。

1.建設協同辦公系統，使內部控制信息實現互通互聯

建設一個技術領先、立足長遠、安全可靠、靈活配置、可督查督辦、高效辦公、符合當前業務發展需要的協同辦公平臺，更大程度發揮信息技術優勢，實現內部控制信息互通互聯。單位在處理收發文、請示、出差申請、請假申請、領導工作安排等日常事務的工作都通過該系統完成。并且在統一的協同辦公信息平臺上通過系統開發設立專業模塊，具體包括預算管理模塊、收支業務模塊、政府采購模塊、資產管理模塊、建設項目管理模塊和合同管理模塊等方面，既要保證相應的專業模塊有專門的部門負責管理，又要做到這些模塊之間互通互聯，信息共享。

2.開發預算管理信息化系統專業模塊實現預算管理信息化管理模式

建立適合本單位的預算管理工作的信息化系統，使各預算管理工作環節清晰明確，操作人員能夠明確自己要進行的工作以及下一步的流程，各部門所報送資料均能追溯到源頭，避免了預算管理的人為干預的影響，同時通過信息系統來落實內部控制制度。更加強化預算管理，分析和優化單位項目預算管理流程，實現預算編制、預算審核、預算執行、績效評價一條龍的信息化管理模式。

3.建立內部審計系統，提高監管效率

建立內部審計系統用于單位經濟責任審計及預算執行審計問題等各項審計工作的整改落實管理工作。可以借助該系統督促各單位對審計發現的問題及時進行整改，提升了內部管理的工作效率。

四、結束語

多年以來，事業單位一直進行內部控制建設的腳步從未停歇，取得了顯著的成績，已基本構建了內部控制建設體系，但同時也存在不足的方面。對此，我們始終要根據事業單位的經濟活動內容，要不斷完善適應本單位實際情況的內部控制建設體系。通過在內部控制建設組織實施過程中總結遇到的各種問題，我們發現內部控制建設突出問題表現在內控意識淡薄、監管機制不嚴格、預算編制質量不高、信息系統不健全等方面。針對這些突出問題，進一步探究好的解決方法，比如創建良好的內控環境提高人們對內部控制建設的重視程度、明確內控監督檢查方法等構建完整的內控監督檢查體系，加強預算管理從而提高內部控制管理水平，開發和維護內部控制信息系統用現代科學技術手段保護信息安全等。通過這些補短板找不足的方式最終保證本單位的經濟活動合法合規、資產安全和使用有效、財務信息真實完整，有效防范舞弊和預防腐敗，提高公共服務的效率和效果的目的。