新《政府會計制度》對事業單位內部控制的影響及應對策略研究

崔凌僖

（國家發展和改革委員會一帶一路建設促進中心，北京 100037）

作為我國法人組織的重要組成部分，事業單位是我國公共服務的主要提供者之一，大多數事業單位的資金來源以財政撥款為主。長期以來，事業單位主要遵循收付實現制原則進行會計核算工作，但隨著事業單位市場化程度的逐步提升，各級政府對事業單位財政資金的使用情況和利用效率更加重視。與此同時，公眾對社會公共服務也更加關注，需要事業單位公開提供的會計信息質量逐步提高。在此背景下，舊《政府會計制度》已難以適應新形勢的需求，亟待修改完善。

在此背景下，為了進一步規范事業單位財務工作，滿足權責發生制政府財務報告制度改革的需求，2017年財政部開啟了政府會計制度改革，印發了《政府會計制度——事業單位會計科目和報表》，自2019年1月1日起全面施行。新《政府會計制度》對事業單位內部控制提出了新的要求，旨在進一步強化事業單位財務管理能力、提升會計信息質量、優化內部管理效能。因此，事業單位需要積極做出調整，不斷加強內控管理，提升內部管理水平，從而確保新《政府會計制度》的順利實施。

一、新《政府會計制度》對事業單位內部控制的影響

（一）完善會計核算方法，提升會計信息質量

一方面，新《政府會計制度》提出“雙分錄”的會計核算方法，將會計核算范圍擴大，要求事業單位同時進行財務會計核算和預算會計核算。“雙分錄”有效結合了財務會計和預算會計的雙重功能，可以同時反映事業單位的財務狀況以及預算執行情況，實現了財務會計和預算會計的有效銜接和適度分離。“雙分錄”的核算方法可以清晰反映事業單位預算編制和執行的整個過程，從而有效梳理其中的問題和不足，強化預算控制，提高內部控制效率效果。另一方面，新《政府會計制度》提出“雙報告”的政府財務報告體系，要求事業單位同時編制財務會計報表和預算會計報表。“雙報告”健全了事業單位的報表體系，同時也優化了報表結構。這些改革措施可以及時為事業單位內部控制的實施提供完整可靠的財務數據，也可以通過報表之間的鉤稽關系，更加直觀地幫助事業單位及時發現在業務活動中的風險和漏洞，為事業單位內部控制的有效推行奠定了良好的基礎。

（二）統一會計核算口徑，加強會計信息可比性

2019年之前，我國事業單位根據類型和職能選擇不同的會計核算模式，如醫院財務制度、學校財務制度等。各類事業單位的會計核算沒有統一的標準和口徑，不利于數據匯總，降低了會計信息質量，為相關部門提供數據的參考價值也大打折扣，不利于對財政資金使用的監控與管理。而新《政府會計制度》實施后，各級各類事業單位包括醫院、高校統一根據新《政府會計制度》的會計科目和報表相關要求開展會計核算工作。各類事業單位遵循統一的核算標準和核算方法進行會計處理，顛覆了以往政府會計領域制度龐雜、體系混亂、內容交叉、口徑參差的情形，明確了標準、完善了流程、統一框架、健全了制度，有效提升了會計信息的可靠性，實現了各政府單位會計信息可比的目標。

（三）優化資產配置，提高資產管理效能

在政府會計制度改革前，事業單位對于折舊攤銷沒有規范的操作，容易出現單位的資產虛增、資產閑置、賬實不符、賬賬不符等問題，無法讓單位了解真實的資產情況，也就難以對資產進行優化配置。而新《政府會計制度》新增了固定資產折舊和無形資產攤銷兩個科目，規定事業單位將固定資產折舊和無形資產攤銷費用根據用途計入當期費用或者相關資產成本。基于此，事業單位可以有效規范資產管理工作，真實客觀地反映國有資產價值，兼顧預算管理和財務管理的雙重需要，實時、全面地反映本單位資產配置、資產運行中的各種情況，增強資產管理的操作性、規范性，促進事業單位優化資產配置。

二、新《政府會計制度》背景下事業單位內部控制存在的問題

（一）未建立完善的內部控制制度體系

完善的內部控制制度體系是事業單位有效運行的重要基礎。新《政府會計制度》的執行也需要完善的內控制度體系作為支撐。但是目前許多事業單位的內部控制體系形式化問題嚴重，并不能有效發揮作用。例如有些事業單位內部控制制度嚴重脫離實際，缺乏可操作性，這就導致事業運行無章可循，內控制度浮于表面，起不到約束作用；有些事業單位管理凌駕于控制之上，內部控制制度沒有權威性，出現“一支筆”“一言堂”現象，“三重一大”事項不能通過集體決策，容易出現決策失誤；有些事業單位內部控制制度不科學，內部控制流程不合理，單位分工不明確，缺乏統一的執行標準，職工工作效率低下，嚴重阻礙了事業發展和職工素質的提高。

（二）未形成全面的內部控制意識

首先，事業單位許多領導對內部控制建設不夠重視，認為內部控制就是財務的工作，缺乏全局性。再加上有些單位對于財務管理工作本身重視程度就不高，只關注業務工作的發展，導致單位整體內部控制缺失。其次，一些事業單位的財務人員，在長期的傳統會計核算模式中已經養成一套工作習慣，對于新《政府會計制度》提出的新要求持有消極態度，對于學習新知識缺乏積極主動性，有推脫和畏難情緒，被動接受新思路、新挑戰。最后，有些事業單位已經認識到內部控制重要性，逐步建立了內控制度體系，但是并沒有在單位整體層面進行有效宣貫，沒有將內部控制制度層層落實，不能使全體職工都具有內控意識，影響了內控制度的執行效果。

（三）未搭建高效的信息化交流平臺

信息化交流平臺可以有效提升新《政府會計制度》的執行效果，為單位內部控制提供強大的技術支撐。信息化交流平臺不但可以實現單位內部高效的信息共享，還可以發揮監控、留痕的作用，有效保障各項業務流程的及時性和準確性。但目前許多事業單位信息化建設工作嚴重滯后。一方面，一些單位領導思想陳舊，不能接受新事務、新技術，對于信息化建設不夠重視，導致信息化建設投入經費有限，技術人員引進和培養力度不足，設備系統更新換代緩慢，系統平臺陳舊落后，無法發揮應有作用。另一方面，雖然有些事業單位根據業務需求建立了信息化系統，但是往往缺乏全局性考慮，各業務部門間分別建立獨立系統，不同系統之間交流性和開放性差，缺乏兼容性，無法達到口徑一致、互聯互通，信息交流時效性差，不能實現高效的信息共享。

（四）未建設有效的內部控制監督機制

內部控制的監督機制是保障內部控制執行效果的重要一環。新《政府會計制度》也對內部控制監督機制進行了重點強調。但是目前大多數事業單位的內部控制建設剛剛起步，尚處于貫徹落實的初級階段，還沒有建立完善的內部控制監督機制。主要表現在：首先，許多事業單位沒有設置專門的內審崗位或部門，內部審計監督職責由財務人員兼任，職責分工含混不清，不相容崗位沒有得到有效的分離，缺乏獨立性的內控監督制度往往成為一紙空文，致使內部控制的監督約束機制失靈。其次，雖然有少數事業單位專門設立了獨立的內審崗位，但受到人力、物力、財力等各方面的制約，往往人員配備少、專業能力弱、職能范圍窄，不能全面監管單位的所有經濟業務活動，從而導致事業單位對于自身內部控制的效果缺乏全面的掌握和了解。再次，對于被監管對象來說，由于受到內部控制制度的約束，往往對內控監管機制具有抵觸心理和排斥情緒，不能積極配合內控監督工作的開展，從而使內部控制監管工作受阻。最后，事業單位缺乏有效的外部監督。一方面，財政、審計、紀檢監察等部門的外部檢查多是針對合法性、合規性的臨時性任務檢查，缺少對內部控制的實質性監督；另一方面，社會中介機構等第三方外部監督機構也只能對特定的委托事項發表意見，監督功能單一。

（五）未制定健全的內控考核評價制度

新《政府會計制度》對企業內部控制評價機制提出了新的要求，但是很多事業單位在此方面工作并不到位，內控評價工作沒有形成系統體系。其原因主要有以下幾個方面：第一，內部控制考核評價在有些事業單位沒有得到足夠重視，不能把內部控制執行情況和部門以及個人的績效聯系起來，從而使得單位缺乏提升內部控制執行質量的積極性；第二，有些事業單位雖然認識到了考核評價機制的重要性，但是受限于對內部控制考核評價機制的科學認知，缺乏相關的專業技能，不能制定健全有效的考核評價指標，無法客觀評價單位內部控制執行的優劣程度，使內控考核評價機制成了空中樓閣，無法貫徹落實，不能發揮應有的監督和激勵作用；第三，部分事業單位的內部評價機制過于呆板，沒有結合本單位業務流程的特點來制定，以致與單位實際狀況相背離，嚴重影響了考核評價機制的可操作性，也增大了內部控制執行的難度。

三、新《政府會計制度》背景下事業單位內部控制的改進建議

（一）健全事業單位內控制度，完善內部控制體系

首先，事業單位要堅持與時俱進，同時充分結合單位實際情況和事業發展的需要，制定出重實際、易操作、常更新的內部控制制度，切忌盲目照搬照抄，保障單位全員工作的效率效果。其次，以制度為準繩實行剛性約束，提升內部控制的實際執行力，不搞形式化制度建設。嚴格落實和完善決策管理機制，對于重大事項嚴格執行集體決策或聯簽制度，把權力關進制度的籠子里。最后，科學合理地進行內控制度修訂，優化細化業務流程，落實崗位責任制，明確崗位職責，保障分工明確，健全輪崗制度與回避制度，形成權責清晰、獎懲分明的內部控制制度體系。

（二）強化全員內部控制意識，營造積極內部控制環境

切實提升事業單位內部控制主體責任意識，摒棄內部控制是財務工作的思維偏見，增強領導層尤其是主要負責人的風險防范意識，成立內部控制領導小組和工作小組，將內部控制工作作為“一把手”工程來抓。讓制度建設不僅要“上墻”，更要“入腦入心”。大力開展內部控制宣貫行動，自上而下樹立全員內部控制意識，促進全體職工對內部控制的認識與理解，意識到建立內部控制制度的重要性與緊迫性，引導職工積極配合并自覺參與內部控制的建設。營造“全員參與、上下聯動、齊心協力”的內部控制濃厚氛圍。

（三）加強信息化建設，搭建一體化交流平臺

事業單位應以新《政府會計制度》為核心，積極響應新制度要求，加大資金投入，結合本單位實際情況和發展需求，梳理優化單位內部控制管理內容和流程，及時對信息化系統平臺進行更新和完善，滿足“雙基礎”“雙報告”“雙功能”的核算要求。另外，大力提高信息化系統平臺兼容性，加強各系統間的互聯互通，將內部控制所涉及的各個環節盡可能統一到單位系統平臺中，學習運用新數據處理技術，強化系統數據處理、分析整合能力，實現信息在單位內部高效共享，統一單位內部標準和規范文件，提高單位運行效率。邀請專業技術人員，組織全員參加信息化系統平臺操作培訓，使員工（包括單位領導）熟練掌握操作方法并快速適應新的工作形式，促進信息化操作平臺的應用落實。

（四）完善內控監督制度，形成內外結合的監督體系

有效的監督機制是內部控制制度執行落實的有力支撐，事業單位應該將內部審計和外部監督有機地結合起來，將會計監督機制的作用最大限度地發揮出來。一方面，具有條件的事業單位應設立獨立的內部審計部門，努力提高內審部門的地位，選拔具有專業勝任能力的內部審計人員，運用適當的內部審計方法，對單位內部控制制度的建立、執行情況進行檢查監督并發表獨立意見，有效識別事業運行過程中的風險點，及時發現、糾正并制止內部控制中存在的問題及違規行為，確保內部控制責任的有效落實。對于單位人員數量少而沒有條件設立內部審計部門的事業單位，應該定期開展專項內部審計、規避運營風險。建立匿名舉報制度，保護匿名舉報員工的權益，鼓勵全員參與，充分發揮相互監督的力量，提高內部監督制度的落實質量。另一方面，事業單位應將外部監督作為內部控制監督體系的一項重要內容，形成內部審計工作的有益補充，充分利用財政、稅務、審計、紀檢監察等外部相關部門的監督作用，引入社會中介機構參與的外部審計，形成內外部監督合力，促進單位自身內部控制管理不斷改革和完善。

（五）注重工作效果評價，深化內部控制考核機制

內部控制評價考核機制能夠幫助事業單位判斷內部控制體系設計是否合理，檢驗其實際運行效果，為內部控制制度的有效運行和進一步改善提供內驅力。事業單位應改變以往重合規、輕績效的工作思路，結合監督審計情況，將內部控制執行情況的考核情況納入年終考核體系，將績效評價結果運用到干部職級晉升、評先樹優和獎懲罰劣中。定期對單位內部控制進行考評，以多種形式開展全員調研工作，充分了解各層級意見。激發部門及員工的主觀能動性，發揮績效管理的導向作用，促進事業單位健康發展。結合經濟發展等外部因素以及單位自身業務活動特點，不斷對考核機制進行完善和改進，使其更加具有合理性、適應性和可操作性，以此加強內部控制薄弱環節，促進事業單位內控整體質量不斷提高。

四、結束語

新《政府會計制度》的出臺和推行是事業單位完善自身內部控制制度的重要契機，事業單位應將促進新《政府會計制度》與本單位內部控制制度之間的有機融合作為當前的重點，結合新《政府會計制度》的要求，從內控體系、內控意識、內控信息化、內控監督和內控評價幾個方面認真研究梳理本單位內部控制存在的問題，將單位內部控制制度建設將提升到新的水平和高度，從根本上推動事業單位健康可持續發展。