對單位整體支出績效目標編制的思考
——以A院團為例

雷琴

（中央民族樂團，北京 100101）

2018年9月，《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》（以下簡稱《意見》）正式發布，要求“構建全方位預算績效管理格局，將部門單位預算收支全面納入績效管理，實施部門和單位預算績效管理”。近年來，預算績效管理實施對象不斷擴大，從項目績效管理向部門（單位）整體支出績效管理拓展。財政部關于貫徹落實《意見》的通知中指出“預算編制環節突出績效導向，加快設立部門和單位整體績效目標”。

筆者所在的A院團是文化和旅游部直屬二類公益事業單位，是保留事業性質的國有文藝院團，院團所有資金納入部門預算，實行單位預算績效管理。按財政部要求單位“二上”部門預算需編制單位整體支出績效目標，幾年下來，積累了一些經驗，但在設定目標的過程中依然存在一些問題和困擾。本文結合工作實踐，對單位整體支出績效目標編制進行思考，發現并分析在單位整體支出績效目標編制中存在的幾點問題，并就如何改進提出建議和措施。

一、單位整體支出績效目標

單位整體支出績效目標，是指單位按照確定的職責、利用全部預算資金在一定時期內預期達到的總體產出和效果。單位整體支出績效目標是單位預算績效管理的基礎和起點，直接影響著后續的績效運行監控管理，與績效評價管理的質量和效率、單位績效管理工作的質量有著很大的關系，并對預算支出決策的科學性產生影響。通過對圍繞單位職責設定的目標進行跟蹤監控、績效評價并將績效信息公開，可以全面反映單位工作效能的全貌，有利于增強單位盡職履職的意識，提升單位提供公共產品、公共服務的質量和水平。

單位所設立的整體支出績效目標應依據充分，與國家法律法規、國民經濟和社會發展總體規劃保持一致，與單位“三定”方案確定的職責和單位中長期實施規劃保持一致，與單位年度工作任務、計劃保持一致。依據單位整體支出績效目標所設定的績效指標應高度關聯、重點突出、量化易評，與單位年度任務數或計劃數相對應，與單位預算資金相匹配，可以反映單位整體支出績效目標的情況。編制單位整體支出績效目標時按照確定單位績效總目標、細化績效指標和設置指標值三個步驟，逐步分解設置績效目標和指標。

二、單位整體支出績效目標編制中存在的問題

2015年財政部印發的《中央部門預算績效目標管理辦法》中績效目標設定對如何設定單位整體績效目標進行了詳細的規定和解釋，但在這項工作實際落地時卻存在諸多的問題。筆者所在的A院團作為二級預算單位根據上級主管部門和財政部的要求每年部門預算單獨報送單位整體支出績效目標，編制中在單位績效目標、績效指標、指標值設置等方面存在著不同的問題。

（一）目標內容描述不準確

在設定單位整體支出績效目標時目標內容往往會描述不準確，主要有以下兩種情況：一是將單位“三定”方案中的單位主要職責直接作為單位年度總體目標，未對職能進行梳理、分解，并結合當年的重點工作進行總結性描述，年度的主要工作任務不夠明確，在年度內履職所要達到的總體產出和效果未能預計。比如A院團的單位職責中的“錄制民族音樂藝術音像作品”“使用與提供舞臺燈光、美術、音響”不適合作為單位整體績效的目標。二是單位整體支出績效目標設定層次不高，凝練度不夠。往往是把年度工作計劃或重點工作直接用來作為績效目標，績效目標設定為產出導向的具體工作任務，而產出可能對經濟、社會、環境等帶來的影響以及服務對象的滿意程度未做預期和描述。

（二）績效指標不夠系統化，選取的指標關聯度不夠

績效指標包括一級指標、二級指標和三級指標，其中三級指標由單位根據職責職能和重點工作任務自行設定。績效總目標細分為多個小目標后，每個小目標所對應的績效指標應能完整地體現該目標的產出和效果。目前單位預算績效管理尚處于起步階段，相應的單位整體支出績效目標尚未建立科學地系統化的體系。在設定整體支出績效目標時，一級指標如效益指標或產出指標有可能對應地是不同的小目標，績效目標缺乏系統性，在邏輯上也難以成為一個完整的體系，績效評價時很難評判整個單位的績效管理水平。以筆者所在的A院團為例，很重要的一個績效目標是“創作優秀的音樂劇目”，產出指標中設定“創作劇目的數量”，效益指標中卻沒有能夠體現創作劇目所帶來的經濟效益或社會效益。

另外，單位整體支出績效指標與項目支出績效指標的關系較為混亂。按照財政部要求，項目支出的申報必須編制績效指標，一般單位有多個項目支出，因此當設定單位整體支出績效指標時往往會直接照搬項目支出績效指標，簡單加總不做分析研究。比如院團除了基本支出，還有多個項目支出，“劇節目創作補助資金”項目“公益性演出補貼”項目，“基礎條件改善補助資金項目”等，每個項目都有自己的項目績效指標，直接將項目績效指標堆砌為單位整體支出績效指標，單位整體支出績效指標過于具體和分散，目標失去了原有的重要性和綜合性，不能真實地反映單位整體的績效情況。

（三）指標值設置不科學，指標量化不足

部門（單位）整體支出績效評價共性指標體系框架中對績效指標明確性中要求績效指標應與本年度任務書或計劃數相對應，與年度部門預算資金相匹配。但實際工作中指標值設置經常與年度任務書或計劃數不相對應或預算資金不相匹配。主觀方面，單位考慮到之后的績效運行監控和績效評價，往往將目標值設定偏低，設置為較為容易完成的指標，而不是在考慮可實現性的基礎上，盡量從嚴、從高設定。客觀方面，預算績效標準體系尚不健全，尤其是分行業、分領域、分層次的標準體系還未建立或者尚不成熟，績效指標值設置缺乏依據。比如A院團所處的演出行業，預算績效標準尚不健全。

指標量化不足，未從工作完成的數量、進度、幅度、效率等方面進行細化量化，而是選用簡單的定性描述，如“較好”“一般”“優良”等。如滿意度指標中的“觀眾滿意度”“職工滿意度”用“比較滿意”“滿意”定性指標進行描述，而是用量化的百分比來設置。效益指標特別是社會效益指標、生態效益指標、可持續影響指標的指標量化不足問題尤為突出，除經濟效益指標容易量化外，社會效益指標也存在難以量化的問題，如“弘揚和傳承民族文化”“對提升公眾藝術欣賞水平的促進作用”“推動文化行業人才隊伍建設”等指標。

（四）缺乏專業的績效管理人才

績效目標的編制是一項極其重要的工作，績效管理是一項專門性、系統性工程，內容豐富龐雜，需要有專門的機構和人員付出一定的時間、精力去研究和探索。但在實際工作中，績效管理工作往往不受重視，沒有設立專門的績效管理機構，有的單位由財務部門負責，有的單位由預算部門、內審部門或行政管理部門牽頭負責，情況不一，同時負責績效管理工作的人員缺乏專業的知識背景，也沒有進行專業的培訓。以A院團為例，整體支出績效目標由團財務部負責編制，之后的運行監控和績效評價由辦公室的內審牽頭負責，負責該項工作的人員均未進行專業的培訓。

三、編制單位整體支出績效目標的建議

（一）建立單位整體支出績效指標體系

單位整體支出績效指標體系，是從績效管理的角度出發，針對單位所有預算資金設計的，能夠體現單位長期發展目標的一套量化可評的指標框架。整體支出績效指標體系一般包括績效目標、績效指標、指標說明和計算公式、數據來源、基準值、歷史值和指標預期實現值。

單位該怎樣建立整體支出績效指標體系？以A院團為例：首先，對A院團的職責職能進行梳理，確定A院團履行的各項具體職責職能，然后結合A院團中長期總體事業發展規劃，再確定A院團整體支出績效目標，一般可以根據A院團“三定”方案中的職責職能分解為多個目標，也就是單位長期發展目標。如“創作優秀的民族音樂劇目”“培養民族音樂創作表演人才”。其次，梳理分解各層面的整體支出績效目標，根據分解后的目標，設計績效指標。績效指標要重點突出，選取關鍵性指標；高度關聯，與所衡量的目標有很強的相關性，要有系統性，指標能充分、系統地衡量指標；要考慮數據獲得的成本，然后再考慮數據來源的基礎上，確定績效指標；最后，確定基準數據和目標值。可以把近幾年來的平均值，平均趨勢，演出行業標準，類似院團的先進水平，經驗標準作為基準數據，再以基準數據為目標，結合當年預算支出，確定至某一時點的每一指標的預期指標。

整體支出績效指標體系的建設是一項專業性和綜合性極強的工作，可以采取上級主管部門牽頭，第三方中介機構介入，單位參與的方式共同建立部門和單位的整體支出績效指標體系。A院團隸屬于的文化和旅游部在財政部出臺《指引》之前就已委托第三方機構開展了文化和旅游部的項目支出核心績效指標設置研究，并應用于2021年預算績效目標的編制。同時A院團也根據文化和旅游部印發的指標庫設置本單位的項目指標庫，在編制項目支出績效目標時起到了很好的作用。筆者認為此方法同樣適用于整體支出績效指標體系，建議推廣。

（二）合理設置指標值

指標值設置應遵循量化易評的原則，避免選用難以確定具體指標值，標準不明確或缺乏約束力的指標。指標值盡量通過科學合理的方式量化，如“觀眾滿意度”可以用觀眾滿意度比率代替“滿意”“比較滿意”的定性描述，根據實際情況采取匿名隨機抽樣問卷調查、網上投票、抽取觀眾代表進行測評等方式測算觀眾滿意度比率。

對于的確難以量化的指標，可采用定性指標，但應具有可衡量性，進行分級分檔描述，通過描述縱向與歷史年度相比，橫向與相關部門相比，與目標計劃相比，形成“好，一般，差”的級別和檔次。

針對預算績效標準體系不健全的問題，行業主管部門應牽頭構建分行業、分領域、分層次的標準體系，與基本公共服務標準，部門預算項目支出標準等銜接匹配，作為單位設置績效指標的依據，做到細化量化，可比可測，動態調整，共建共享。

（三）加強制度建設，推進預決算公開

2021年8月財政部《中央部門項目支出核心績效目標和指標設置及取值指引（試行）》（財預〔2021〕101號，以下簡稱《指引》），明確了指標設置思路，突出了指標設置原則，規范了績效指標類型和設置要求，細化了績效指標的具體編制方法。部門（單位）整體支出績效目標作為績效目標的一個重要組成部分，筆者建議財政部門加強頂層設計和制度建設，能夠制定和出臺類似于《指引》的綱領性文件，對于基層單位的實際工作有非常重要的指導意義。

建立單位預算績效年度報告制度，推進預算績效信息預決算公開，以公開促發展，擴大公眾參與，接收社會監督，引起單位領導的重視，是改進和加強單位整體支出績效目標編制工作的重要手段。浙江省海寧市財政局在2017年度預決算公開工作中嘗試在公開預算資金安排，對設置部門（單位）整體支出績效目標的要求詳細說明產出目時，標和效益目標的績效情況，反響良好。2021年A院團在財政部、文化和旅游部的部署下向社會主動公開了2021年的部門預算和2020年部門決算，相信在不遠的將來，院團整體支出績效目標也將向社會公開，接收公眾的監督。

（四）健全機構人員，強化素質培訓

隨著預算績效管理的重要性逐漸顯現，該項工作越來越受重視，原有舊的機構設置已經不能適應現階段績效管理的工作需求，需要由更有效率的機構和精干的人才隊伍去實施這項工作。針對這種情況，筆者建議可單獨設置預算績效管理的組織機構，完善機構職能，充實工作人員。對于暫不具備條件單獨設立預算績效管理機構的，要明確工作職責，并在相應的職能部門增加專職工作人員。

同時建議財政部門和上級主管部門加大預算績效管理方面的培訓和指導力度，健全培訓機制，創新培訓方式，采取多種培訓方式，逐步增強基層單位預算績效管理工作人員的業務素質。

四、結束語

《指引》中提出項目績效指標中具有負外部性的支出項目，還應選取負作用成本指標。單位績效相較于項目績效社會影響更敏感，負面影響更深遠，建議單位整體支出績效指標的成本指標設立負面成本指標，并作為績效評價時的“一票否決”指標，具體指標包括“違反黨的政治規矩和政治紀律”“違反國家相關法律法規”“經營過程中出現重大安全事故”“因嚴重失信行為被有關部門列入黑名單”“在評價中有意謊報、造假、瞞報的情況”。

以上筆者結合工作實踐對單位整體支出績效目標編制中存在的諸如總體目標，績效指標、指標值、機構和人才匱乏方面問題進行了分析，并從頂層設計、制度建設、建立健全指標體系，合理設置指標值、預算績效信息公開，加強機構和人才隊伍建設等幾個方面提出了改進的建議和措施。另外，加強績效目標的管理，加大整體支出績效目標的審核力度，第三方中介機構的參與，預算績效管理的信息化建設，績效評價中強化績效目標完成情況的結果運用都能一定程度上推動整體支出績效目標編制的工作。