高校預算績效評價機制優化對策研究

張芳芳

（鄭州大學財務處，河南 鄭州 450001）

隨著我國高等教育的發展，資金約束成為很多高校面臨的現實問題。為優化高校財政資金的使用效率，從各層面調動部門參與學校建設和治理的積極性，加強以績效評價為核心的財務預算績效管理成為必然的選擇。2012年12月，財政部教育部印發《高等學校財務制度》（財教[2012]488號），指出高等院校在發展過程中要逐步建立有關院校合理支出的有效評價體系。對于如何開展預算績效評價，各個高校已經進行了初步探索并逐漸形成了預算績效評價體系。2018年9月國務院印發《關于全面實施預算績效管理的意見》（中發[2018]34號），提出“加快建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系”的新要求。全面實施預算績效管理，不但賦予績效評價更深的內涵，而且對績效評價的有效開展提出了更高要求。在此背景下，根據高校全面預算績效管理的新要求，需要重新分析高校現有的預算績效評價體系，分析現有預算評價機制存在的問題，提出高校預算績效評價機制的優化對策，實現預算管理與績效管理一體化。

一、預算績效評價對高校發展的重要意義

據教育部公布的數據顯示，目前，我國共有高校3012所，在讀學生4430萬人，高等教育毛入學率57.8%。面對如此龐大的教育基數，為了更好地實現高校育人科研一體化發展，各類投入資金都在全面增長。為使高校可以更合理高效利用資金，做好高校的預算績效評價有著非常重要的意義。

（一）有利于提升資金的配置效率和使用效益

隨著我國高等教育產業化的發展和高校財政預算改革的推進，高校投入資金稀缺性特征日益明顯，資金對高校發展的約束也越發顯著，這就要求高校能夠在事先考慮多種影響資金投入產出效益因素的同時，合理地將資金分配到各個學院，避免盲目性和低效性，提高高校的資金使用效率，以適應高校快速發展的需要，最大限度地開源節流，全面強化財務管理。我國高校傳統的預算管理是自上而下的預算分配方式，先由高效財務部門編制，然后根據各個學院情況進行分配。在資金約束約束的情況下，各個學院都會努力爭取更多資金，不但容易在學校內部激發不必要的矛盾，而且也會因為對各學院情況了解不深入導致分配不均衡，不利于提升資金的配置效率和使用效益。現有學者如孫穎穎等（2014）認為資源配置效率與預算績效的評價有著密切的聯系；焦麗鵑（2020）等認為預算績效評價不僅是預算管理的核心，也可以顯著提升資金的分配效率；Zierdt（2009）認為稀缺資源的利用效益與預算績效評價有著密切的聯系。因此，完善預算績效評價機制不僅會對高校預算管理形成正反饋，而且還能促進高校資金配置效率和使用效益的提升。

（二）能夠有效預防高校財務風險

積極引進知名高校建立分校，繼續擴大高校招生規模是我國高等教育近年來的發展趨勢，擴大招生規模勢必帶來資金需求擴大，使高校面臨資金支持約束。當資金撥款不足以應付財務支出，資金支持不到位，部分學校或許適度負債以應對短期資金的不足，但如果面臨突發意外的外部市場變化，這容易使高校陷入財務風險。預算績效評價的功能之一便是對預算資金的使用去向和用途進行必要的監控，及時發現高校不合理的資金使用問題，掌握其使用動態和各種具體細節使其能夠在預算的各個環節按照學院提交的資金使用用途安排資金。可見，預算績效評價能夠在一定程度上衡量高校的財務狀況和風險承受能力，在出現資金短缺時為借款數額提供參考，使得借貸資金的數量不至于影響高校的正常教學活動，在出現突發大額資金需求時能夠合理地調配資金或者作為向政府財政部門提供預算資金不夠時申請額外批復資金的依據。因此，預算績效評價能夠很好地對高校財務風險起到控制預防作用。

（三）減少高校預算管理的盲目性和隨意性

我國高校雖在經歷了對“基數法”“零基法”改革后，實現了對內外資金預算的統一管理，但并未從根本上解決當前其在資金使用有效性等方面的問題，預算管理體制改革并不完善。而預算績效評價作為預算管理的重要內涵，對完善預算管理在資金使用方面起著舉足輕重的作用。目前，大多數高校在編制預算時，缺乏對以往的資金投入進行一個合理的績效評價，導致高校在整體布局和二級學院之間資金分配的不協調，進而無法分清哪些項目急需資金以及需求缺口規模，不利于學校對資金整體的分配。高校預算績效評價則可以通過價值化的目標體系，根據科學合理的程序和方法對校內的預算執行和整體完成情況進行評價，可以減少高校預算管理的盲目性和隨意性。

（四）有利于調動高校各部門積極性

傳統意義上的預算管理，是先由高效財務部門編制，而各個學院都會努力爭取更多經費。這種自上而下的預算經費分配方式不僅容易在學校內部激起不必要的矛盾，而且對于資金的分配也會因為預算部門不夠了解各學院情況或沒有實際追蹤導致不盡合理。如果各學院的相關部門可以提供預算資金使用方向和上個年度的績效評價情況，并根據自己的實際需求向高校財政部門申請資金，資金的不合理分配導致的資源浪費就可以在很大程度上得到解決。這不僅能一定程度上統一規定資金分配的標準，增加管理強度，又能將預算和績效評價充分聯系起來，明確每筆資金的使用目的，達到提高資金使用效率的效果。同時，反向促使了財務相關人員充分重視預算編制和績效評價的重要性，在工作中以更加負責和積極的態度進行預算編制和績效評價。

二、高校預算績效評價機制存在的問題

近年來，國家對高校財務預算績效管理愈來愈加重視，教育、財務等部門在高等教育領域的資金管理也逐步趨向規范化，傳統的預算管理也逐步向預算績效管理轉型。但是，就目前來說，我國高校財務預算績效評價機制仍存在一定的問題。

（一）預算績效評價指標體系不健全，體系建設滯后

在相關政策文件的指導下，經過幾年的摸索和實際預算績效管理操作，以高校為主體的事業單位對預算績效評級體系都已經形成了初步的構建，但限于高校自身財務預算內部的狹隘性，這些指標往往設置比較單一、過于簡單、涵蓋范圍小，缺乏必要的科學支撐認定。一方面，部分高校在指標體系選取上緊緊圍繞著財政部或者地方財政部門所給出的共性指標簡單套用，而沒有根據自身高校發展現狀進行取舍。另一方面，在執行預算的過程中，對衡量各項績效評價指標的權重和標準，只是用簡單的數字等財務指標來表示，沒有充分依據業務的實際情況進行系統性的績效評價，指標的可衡量性較低。此外，認知偏差也導致部分高校財務預算績效評價指片面，體系建設滯后。現階段，高校的資金來源主要還是限于財政撥款、地方政府的教育稅費、社會捐款、教育基金等。資金來源的復雜化決定了在構建指標時要考慮的因素就比較多既要考慮高校層面也要考慮社會層面。產出成果不能單單以數字衡量，還涉及人才培養質量、學生專業技能提升等非量化指標。然而，多數高校所選的指標多局限于優勢指標或易于統計數據的指標，不能客觀地反映財務預算績效，也不能凸顯高校的辦學特色，體系建設仍然滯后。

（二）預算績效評價體系的可操作性不高

預算績效評價在經過將近20年的發展歷程后，其重要意義也為各方所認可。但是，現有指標體系構建往往受到高校相關責任主體主觀意識的影響，所構建的預算績效評價指標體系從表面上看是合理、科學、全面的，但是可操作性不強，例如，預算績效評價的本質內涵就是對預算管理進行一個合理的補充，但是，高校可能為了自身的一個良好形象在選取指標方面可能過于苛刻或者說過于脫離實際，如果數據收集的復雜性過于煩瑣，在進行預算績效評價時就比較難實施，并且指標數據收集的一個統計口徑之間可能缺乏一個必要的聯動性和互補性。此外，任何預算評價最終都要落實到人的執行上，如果預算執行主體由于自身原因在執行時因信息誤差而偏離了預算編制主體的真正意圖，都會影響績效評價體系的實際操作。

（三）預算績效評價制度有待完善

一是預算績效評價制度缺失或者不完善。績效評價制度是高校進行預算績效評價的基礎，制度的不完善可能導致高校的資金使用、財政狀況是否良好不能從績效評價中反映出來，使得預算績效評價指標體系因缺乏權威的衡量標準降低了可執行性，進一步挫傷各責任主體的積極性。二是預算績效評價獎懲機制不完善。一方面，部分高校預算績效評價結果與預算安排和政策調整的掛鉤制度執行還需進一步強化，雖然財政資金預算安排逐年加大向績效評價結果傾斜，但落實評價結果掛鉤制度還不到位，對優化財政資源配置的作用尚未充分發揮。另一方面，績效評價激勵與約束有關規定還需進一步具體明確，追責問效力度有待進一步加強。

三、高校預算績效評價機制的優化對策

高校作為教育行業的特殊群體有著其自身的辦學屬性，在優化績效評價機制時不僅要考慮到資源的利用效率，也要服務于國家和社會的需求，要不斷進行動態調整優化以適應當今時代的發展，促進高校健康可持續發展。

（一）及時更新和完善預算績效評價指標體系

對于財務預算績效評價指標不健全、體系建設滯后等問題，高校要及時更新和完善預算績效評價指標體系。高校應打破傳統的指標構建觀念，以財政預算指標為指導，結合高校自身實際，對預算績效評價指標體系方面進行優化。高校財務部門作為資金的主要配置者，應當對指標建設全面負責，重視財務部門相關人員的創新思維的一個培養，使其能夠成為指標體系建設的合格責任主體。高校的發展在不同時期具體不同的發展目標。不同發展時期對資金的需求使用也不同，這就要求預算績效選取能客觀地反映財務預算績效，凸顯高校的辦學特色，對于不符合高校發展的指標體系要敢于剔除及時進行更新和完善，以適應和應對不同時期出現的不同情況。此外，為了能夠更新和完善預算績效評價指標體系，高校還可以引進平衡積分卡來實現長期與短期目標、定量與定性指標的有機結合，充分發揮績效評價在高校預算管理中的積極作用。

（二）提高預算績效評價指標體系的可操作性與評價的實際需求結合

高校應當要結合本校預算績效評價的實際需求，提高預算績效評價指標體系的可操作性，避免所設立的指標體系形同虛設，在構建預算績效評價指標過程中增強其可操作性。為了避免相應的指標過于嚴苛，在預算管理過程中，高校可以對以往的預算是否達成目標、達成目標的狀況如何進行具體分析，也可以比較預算和實際的差異，進而在構建預算績效評價指標體系時進行有針對性的調整，加強其可操作性。預算績效評價體系要本著客觀性、指導性、可比性、可操作性的原則制定，將相關指標分解成若干可量化指標，無論是定量指標還是定性指標都要保證評定的可操作性。此外，高校可以設置一些小的或者是階段性的預算管理目標，然后利用已構建出來的預算績效評價指標體系來判斷分析這個目標是否達成。這樣就可以適當地檢驗出這一算績效評價指標體系是否可行，是否具有實際的可操作性，同時也可以根據實際需求，在具體的操作中不斷進行對應調整，使這個預算績效評價指標體系更加科學、更加完善。

（三）完善預算績效評價制度建設

一是制定和完善預算績效評價制度。只有相關預算績效評價制度建立并不斷完善，預算績效評價結果才能有據可循，才能有效充分地應用開來，高校資金的使用效益、財政管理狀況也才能得到切實保障。具體制度設計中需要加強預算編制流程管理，做好項目庫建設。二是建立完善有效的有關預算績效評價的監督機制。要以績效評價為導向，能夠體現事前、事中、事后監督的有效結合，實現預算的全過程動態管理，確保和監督績效評價機制的合理化和制度化。三是要在如實反映預算績效管理效果的基礎上做到績效評價結果獎懲分明。預算績效評價的結果能從不同的角度反映各高校預算管理取得的成績和存在的問題，通過必要的獎懲措施并針對預算執行結果存在的問題進行改進，為高校下一年度預算管理打下良好的基礎。