地方政府融資平臺債務風險的成因分析、問題及應對措施

蹇波燕

（株洲市云龍發展投資控股集團有限公司，湖南 株洲 412000）

改革開放以來，隨著經濟發展的飛速變化，地方政府面臨對區域經濟治理的需求變化與應對挑戰。不同發展時期，政府與融資平臺公司的角色，也在發生著相應的變化，隨著行業細分日趨下沉，多地政府也相應成立專業化融資平臺公司，旨在區域經濟中各重點行業領域，積極發揮國有企業對產業鏈的引領和帶動作用。當前“政府兜底，平臺公司依賴于政府信用”的模式，產生了地方政府隱形債務和融資平臺公司高負債杠桿的“副作用”，已不符合國家在當今的內外政治經濟環境下，提出的“穩字當頭、穩中求進”的方針政策，以及國有企業深化改革的戰略需求。因此，重新厘清地方政府融資平臺債務風險，妥善降低相應潛在風險，成為值得思考的重要問題。

一、地方政府融資平臺發展背景

（一）地方政府融資平臺的由來

地方政府融資平臺公司指由地方政府及其部門和機構等通過財政撥款或注入土地、股權等資產設立，承擔政府投資項目融資功能，并擁有獨立法人資格的經濟實體。地方政府融資平臺公司的發展模式是平臺公司的核心職能是融資，根本不以盈利為目的；它最大客戶是當地政府，不能盈利；融資主要用于項目建設、招商引資、產業孵化、發放工資、費用支出，無法盈利。融資需要平臺公司盈利，利潤主要來源于政府補貼、項目包裝、關聯交易。

地方政府融資平臺是地方投融資體制下的產物，從二十世紀八十年代開始，城市的基礎設施建設，由公共預算支出（財政直接出資）轉變為由地方政府出資加上信貸，地方政府出資是由它的財政收入包括稅費收入做支撐。到九十年代，隨著加大改革開放和發展市場經濟背景下，我們在城市基建中引入建設項目法人制，項目法人從投資籌資到運營都參與在里面，這個是融資平臺的一個雛形。隨著分稅制改革到來，這個模式就加以推廣。因為改革后，中央財政收入占比從近22%，大幅提升到50%，然而支出責任卻下放給了地方政府。以往預算法規定，地方政府沒有舉債權，同時也無法有赤字。在這種情況下，地方政府融資平臺在地方政府投融資建設中就扮演了重要角色。

（二）地方政府債務與融資平臺演化的四個階段

從分稅制改革到如今地方政府的債務演變，我們認為可以分為四個階段。

1．從分稅制改革以后到2008年金融危機前。也就是融資平臺是地方在財政收支矛盾下所催生出的政府的“融資代理人”，這個時期對我國經濟發展起到了重要作用，承擔投融資功能推動城鎮化建設。

2．金融危機之后，到“四萬億”政策刺激期間。融資平臺也出現了爆發式增長，其融資功能被極大放大。08、09兩年，成立的融資平臺公司就占到以往所有年份成立公司數量的三分之一。此時，地方政府平臺更多以銀行貸款為主，債務水平由2008年的1.7萬億（主要是貸款余額）到2010年底的4.4萬億左右。

3．2011年到2014年。融資平臺依托政府的信用背書通過影子銀行信托、理財等途徑快速發展。

4．2014年后。新《預算法》開啟了地方政府規范化的過程，但融資平臺的債務依舊持續擴張，根本原因在于資金缺口問題：這個階段政府有穩增長的壓力，同時又面臨資金缺口，所以地方政府依舊要依靠平臺，同時還有新的融資工具，如：PPP及產業引導基金等。債務規模依舊在持續擴張。

近幾年，政府債務管理的特點是“開前門”和“堵后門”?！伴_前門”主要是賦予面向全國的省級政府都可以有自己的舉債權，可以發行地方政府債?！岸潞箝T”明確了政府的債務不能通過企業來舉借。

地方政府融資也呈現出了去平臺化的趨勢。對于存量債務以2013、2014年的審計結果來做存量債務的債務置換，把過去企事業單位非債券形式的債務，以地方政府債券的形式來置換。對于增量的債務，國家明確規定15年以后融資平臺發行債券不會被納入置換債務里，意味著地方政府只能通過發債的形式來新增債務。

然而，地方政府其實際需要的建設資金缺口較大，僅通過“開前門”這個舉措是難以實現，地方政府依舊利用融資平臺利用產業引導基金、PPP等渠道進行融資。

二、地方政府融資平臺債務風險的成因分析

地方政府融資平臺的負債問題，實質是地方政府的負債問題。當前，地方政府融資平臺公司大多采用借新還舊的模式自我維持，資產不斷擴大，但資產負債率持續升高，隱性債務風險巨大。此外，資產的價值與各類項目運營狀況關系緊密，若項目運營狀況不佳，資產作為地方政府融資平臺關鍵要素的利用率不高，對自身的保值增值，以及帶動產業鏈延展等效應就更是無從談起，導致地方隱性債務問題也就更加突出。

三、地方政府融資平臺債務風險分析

（一）因地方政府“兜底”平臺公司債務，項目評估缺乏嚴謹性

銀行放貸是當前地方政府融資平臺主要的融資手段，因為有政府信用背書，所以銀行在對其放貸時往往對項目審核不夠嚴謹。也因為政府信用背書，平臺公司在進行項目篩選和可行性研究時，對投資回報率、投資回收周期等考量不夠慎重，很多項目建成之后營收遠不到預期，不良資產率攀升。政府方面，地方政府把一些公益性項目下放給平臺公司進行項目的投融資、建設以及后期運營管理，而公益項目的屬性決定了該類資產的營收率低甚至沒有，而維護費用卻非常高，平臺公司承擔巨大的投入和支出工作，卻沒有取得相應的對價支付，這也使企業方面不堪重負。公益性資產無營收且額外增加維護成本，又由于營收吃緊，易使得平臺公司在做經營性決策時畏手畏腳，決策出現偏差，兩種因素疊加，使平臺公司進一步陷入借新還舊的惡循環，債務雪球越滾越大。政府與平臺公司的資本運作緊密捆綁，一時難以界定各自權責所屬，從中增加了許多隱形風險和成本。

（二）平臺公司發債，緊密捆綁政府財政

平臺債是地方政府融資平臺公司發行的一種債券，表面是公司債，實際上還是政府債，三大債市監管機構在對平臺公司進行發債評級時，除了對平臺公司凈資產進行評估外，還有一項重要的指標是地方政府一般性公共財政收入，可見平臺公司與政府的融資綁定非常緊密。而地方財政收入原本有著各方面的用途和安排，平臺公司的地方債出現問題，需要政府擔保支付，那勢必搶占其他的社會公共服務資源，產生不良影響。

（三）高債務杠桿加大平臺公司資金壓力，導致戰略決策易出現短視

地方政府融資平臺公司是在國民經濟快速發展，區域基礎建設需求不斷上升的背景下應運而生的，是地方政府實現地方發展的承載平臺，天生擔負著區域經濟發展、民生福祉、社會穩定的職責。地方平臺公司的高杠桿率，時刻是平臺公司面臨的重大壓力，很容易讓公司在面對項目測評時，陷入決策短視，容易當項目的短期效益和長期發展相沖突時，做出與長期利益相違背的決策。不利于平臺公司業務的健康運行，從而進一步影響地方的政治經濟社會文化各方面的健康可持續發展。

（四）零和游戲不利于地方經濟增量，人才流失阻礙平臺公司市場化進程

過高的債務杠桿導致巨大的還款壓力，如果在業務板塊營收吃緊的情況下，現金流支撐乏力，那么只能依靠政府注入資產以延續企業的生存，但此舉對地方，對政府，對平臺公司，均是一場沒有任何持續性和成長性可言的零和游戲。有些平臺公司甚至通過全員降薪的方式來進行成本控制，薪資水平低于市場必然導致人才的流失，人才的流失更加不利于平臺公司的良性發展。隨著國有企業改革進入深水期，進一步與市場經濟接軌，引入戰略投資者，完成國有企業的混合所有制改革已成為國家戰略，但若平臺公司人才流失，那么在與非公經濟主體進行混改時，容易產生很多本可以避免的交易成本，耗用更多的資源，最終可能還無法達成混改期望的結果，甚至造成國有資產的流失的風險。

（五）地方債存在一定的償還風險，償還風險或影響政府公信力

地方債（地方政府發行的債券/平臺公司發行的平臺債）具有很強的信用度，但如果債務杠桿過高，且地方債的償還與項目收益綁定，則存在很大的償還風險，因為影響一個項目收益的變量很多，世界格局的變化、政策變化、黑天鵝事件等等都會影響到具體項目的收益，很多地方政府或者平臺公司實際中已經有大量負債，如果繼續舉債，一旦無法按時償還，會導致地方政府的信任危機，引發公眾的不滿情緒，激起社會矛盾，影響區域內的安定團結。

四、規避地方政府融資平臺債務風險對策建議

2021年7月，《銀行保險機構進一步做好地方政府隱性債務風險防范化解工作的指導意見》（銀保監發〔2021〕15號，以下簡稱“15號文”）發布，地方政府融資平臺公司融資政策進一步收緊，原因則來自上文中已經提到的平臺公司顯性債務和地方政府隱性債務高企現象叢生的規范性文件。主要內容包括：打消政府兜底幻覺，嚴禁新增或虛假化解地方政府隱性債務，存量債務要持續化解。此舉分離了地方政府與平臺公司債務深度綁定的關系，地方平臺公司的融資功能減弱，企業屬性進一步上升，與最近的中央經濟工作會議強調的“穩”字相契合，抽掉平臺公司對政府的依賴慣性，也為深化國企改革增加了一臺“助推器”。

（一）重新劃分地方政府與平臺公司的權責關系

地方政府融資平臺公司債務較高的重要原因是平臺公司除了承擔了很多經營性項目之外，還承擔了政府大量的公益性建設和支出，政府信用背書使得平臺公司較容易舉債投入項目，項目過剩造成了資源的重復消耗，又使得政府隱性債務不堪重負。破局的關鍵在于劃清政企投融資權責：公益性項目，由政府財政承擔和維護，而平臺公司，只承擔經營性項目的建設和運營。政府負責民生和公益，平臺公司負責有現金流的經營性商業項目，分工明確，才能降低新增債務風險，同時可以促進平臺公司聚焦業務板塊，認真做好集團公司內部戰略規劃與自身“造血”的業務體系建設。

（二）地方政府和平臺公司應當轉換思維，重新定義各自角色

政府應把自身定位于基礎設施的建設者和民生保障者，而不是一味下放權力和責任到地方政府融資平臺公司，讓其代替自身進行公共產品的提供；從前的平臺公司是政府進行投融資的平臺，但隨著社會發展和制度的變遷，平臺公司應該對自身有新的定位，把自身定位于承載地區經濟發展和文化旅游產業鏈帶動和延展責任的大型企業，平臺公司投資與融資的商業項目應當滿足收支平衡，逐漸脫離靠政府“輸血”的依賴，努力轉型，發展成為自身能夠“造血”的市場化程度高的企業，關鍵在于構建自身的核心業務與配套業務，整合資源以真正形成自身有持續生命力的市場化商業模式。只有明確了各自新的社會角色和公共責任，才能在面對具體項目的權責時，能高效分工，避免兩者角色上混為一談，權責不清。

（三）重心落位于盤活存量資產，審慎啟動新的投融資項目

實際工作中發現，平臺公司在以往通常充當政府“馬甲”的角色，承擔了政府指令下的大量基礎設施和民生工程的建設，代修代建，是很多平臺公司主要的收入來源，修好以后的工程作為資產，劃撥入平臺公司，成為新的融資基礎，但是基建總有結束的那一刻，此模式以發展的眼光來看，不能持久地成為地方政府與平臺公司依存的“平衡器”，一個城市的發展，除了在一定時間內，資本驅動大量基建，硬件升級改造外，對于文旅資產的良性運營，才是拉動地方經濟，保值資產價值的關鍵環節。從2008年國家啟動4萬億計劃大量投資基建以來，基礎設施建設已經趨于過剩，對于存量資產的整合利用，是減少地方政府隱性債務，把平臺公司的生存模式引導至相對健康的發展軌道的重要舉措，15號文對新建資產政策收緊，倒逼地方政府和平臺公司重新對存量資產進行資源整合，剝離不良資產，從盤活存量資產和重新調整存量資產要素配置兩方面入手，降低地方債務風險。

（四）加快信貸資產證券化試點，分散平臺信貸風險

通過資產證券化，可以使平臺信貸資產具有流動性，使銀行能提前回收平臺貸款本息，同時也能將平臺貸款風險轉移到資本市場，再通過資本市場的投資組合優化，化解和分散平臺的信貸風險。

通過資產證券化，可以降低銀行的加權風險資產，減少監管資本的消耗和再融資需求。商業銀行因受資本充足率約束，平臺公司的貸款增加就需要銀行以再融資的方式來補充資本。通過資產證券化，就可以轉化平臺公司的信貸風險為無風險權重的現金，以此可以降低銀行的加權風險資產總額，提高其核心資本充足率。通過平臺資產證券化，可以幫助銀行騰出融資空間來支持實體經濟、中小微企業發展?？梢哉f，平臺貸款資產證券化建立起信貸市場和資本市場之間的橋梁，改善了銀行資產的流動性，降低了銀行的信貸風險。

完善相關法規制度和配套政策，促進信貸資產證券化。首先，信貸資產證券化有關的法律法規，如稅收制度和會計準則等要盡快完善。其次，為做好資產證券化，需要健全基礎資產的評估準則和信貸資產的評信辦法。要打造權威、獨立的信貸資產證券信用評級機構，做好平臺公司信貸資產證券的合理定價。最后，要大力促進更多的合格投資機構和個人進入市場，促進證券化資產的流動性，擴大證券化資產的市場容量。

五、結束語

面對新的經濟發展形勢和政策環境，地方政府融資平臺正面臨著極大的挑戰，因此要通過重新劃分地方政府與平臺公司的權責關系、審慎啟動新的投融資項目、加快信貸資產證券化試點等方式來切實降低債務風險，促使其進行不斷地改進和優化，從而加速度過轉型期，為進一步為我國經濟繁榮做出新的貢獻。