淺談基本建設項目審計

田美君

（中國地震應急搜救中心，北京 100049）

一、基本建設項目審計概念

基本建設項目審計是審計部門或委托的審計機構根據國家相關政策、法律法規，運用現代審計技術和單位的財務制度，對基本建設項目全過程的經濟活動及各項工作進行審查，判斷其是否合法合理和有效，是對基本建設項目管理的一種監督手段。隨著國家對基本建設項目審計重視程度的增加，審計方式也在逐漸改進，根據基本建設項目介入的不同階段分為事前審計、事中審計和事后審計，也就是對項目的前期審計、施工階段審計、竣工結算審計，是一種全方位、全過程的跟蹤審計。

二、基本建設項目審計意義

（一）對項目實施過程合法性進行監督，進一步規范建設項目管理，從根本上防止浪費和國有資本國有資產流失。

（二）維護建設單位及相關單位的合法權益，有效和如實反映建設工程造價，促進管理和廉政建設，提高投資效益。

（三）監督財政、財務收支的真實性合法性，規范財務管理行為。

（四）及時發現基本建設項目管理中存在的問題或漏洞，及時提醒并針對性的提出建議，促進建設單位及時整改，加強制度建設，堵塞管理漏洞，完善整個審計監督機制、加強內部監督和風險控制，防范或降低建設過程中各種風險。

三、基本建設項目審計的基本程序

（一）檢查投資決策審批程序

檢查基本建設項目開工前的各項審批文件，包括項目建議書、可行性研究報告、概算批復、環境影響評估報告，建設用地批準、建設規劃及施工許可、環保及消防許可。檢查各項手續是否齊全，是否合法；設計內容是否符合可研批復要求，設計參數是否經濟科學合理，建設規模和實際標準是否與可研報告相符合，有無超標準超規模情況；是否存在未批先建情況，或者邊勘察、邊設計、邊施工情況，重大設計變更是否報相關部門審批。

（二）檢查內控制度

檢查建設單位內部財務管理制度、政府采購、合同管理制度、“三重一大”審批制度及其他內控制度建設情況、執行情況。有無基本建設項目管理制度，基建項目管理制度中是否實行項目法人負責制、工程招投標制，工程合同制和工程監理制。

（三）檢查資金來源情況

按照批復文件檢查建設資金上級撥款部分是否按計劃及時到位，是否獨立核算，自籌資金部分是否按期按數到位，有無非法集資、亂收費、亂攤派及亂罰款現象。

（四）審計招投標情況

檢查項目建設的采購是否都按政府采購法中相關規定進行招投標采購，招投標要求是否合理合法，招標是否經過審批、是否在規定的網站發布招標公告、公告中的信息是否真實完整，公告時間是否符合要求，有無權利尋租、暗箱操作行為，審查投標單位是否存在串標圍標行為，采購的價格是否在批復的預算范圍內，招投標文件材料是否齊全。

（五）審計經濟合同管理情況

在單位的合同管理制度健全的情況下，檢查合同是否真實、有效，合同中的責、權、利中所明確的質量、工期、計價、付款方式、違約懲戒、保質保修及時效是否全面、是否合法合理合規。對照招投標文件，檢查是否與中標文件、簽訂的合同條款都相符。對基本建設項目的設計費、造價咨詢費、監理費合同的價格的合法合規合理性進行論證。施工單位是否認真履行合同條款，有無違法轉包、分包工程等情況。

（六）檢查項目建設進度執行情況

檢查是否按圖紙設計施工，工期是否按項目任務書批復的進度進行，有無因為意外原因或相關工作人員履職不力導致延遲交工的情況。

（七）檢查概預算及收支執行情況

檢查是否按預算執行，有無超出概預算范圍，有無擅自擴大投資規模和標準或虛列工程成本，有無轉移、擠占、挪用建設資金和損失浪費情況，財務收支是否真實合法合規，財務核算能否反應建設項目的實際成本情況；預付款是否按期，工程進度款項是否按形象工程的完工進度支付，竣工價款是否按程序結算。項目結束后結余資金是否外流或用于其他項目，是否收回國庫，交付使用的資產是否真實、完整。

四、基本建設項目中易發生的舞弊現象

（一）招投標的舞弊

招投標的舞弊體現在招投標文件編制、招標程序執行、評標過程中，包括以下幾種形式一是串標、圍標行為。一般為建設單位或招標代理中心所為或中標單位與建設單位串通。二是虛假招標行為。建設單位或招標代理中心已內定中標單位，但為了在程序上合理合法假裝履行招標程序，實際上是暗箱操作虛假招標。三是參與邀請投標的單位達不到規定標準的3家。四是先開工后履行招投標程序。五是應該進行招投標而未進行。六是中標人不具備相關資質。七是招標未公開。八是內部人或關系人中標。九是拆分工程，規避招標。這些舞弊行為不利于市場公平競爭，不利于選擇最優施工單位，不利于提高工程質量、降低工程成本，最終侵犯建設單位的利益。

（二）合同的舞弊

主要表現為：第一，“大包干”或“一攬子”工程合同，使工程造價不真實、工程質量無保證。第二，沒有按招標文件的要求對細節進行約定，對關鍵環節的技術要求未做詳細要求，有意少填或不填價格，給工程計價留下空間。第三，合同條款粗疏、模糊空間多，不夠科學和嚴謹，約束力不強，甚至出現合同內容與招標文件相沖突情況。第四，合同款項支付條款不合理，不按完工進度付款，超前支付工程款。第五，先施工后簽合同，逆程序操作。第六，合同未約定時限，導致施工延期。

（三）設計單位的舞弊

由于設計費是按工程造價的百分比收取，所以大部分設計單位在初步設計時只考慮自己的收益通過增加不必要的項目最大限度地提高工程造價，在項目實施過程中，需要發生項目變更時設計單位與施工單位有可能沆瀣一氣，甚至不經過審批擅自變更或增加工程內容，不利于工程造價的控制，造成資金損失浪費。

（四）工程質量的舞弊

建筑材料市場不規范，質量相同的材料因為產地或進貨渠道的不同而價格懸殊，或價格相同的材料實際上質量參差不齊，施工單位為降低成本，工程材料以次充好，偷工減料，尤其是隱蔽工程事后無法或很難核實施工的真實工程質量情況，施工單位更是弄虛作假，工程監理單位不按規定進行驗收或者只是“走形式”，導致降低工程質量，留下安全隱患。

（五）工程結算的舞弊

由于利益的驅動，施工單位為了獲得更多收入而弄虛作假，利用由于招標文件、施工合同的漏洞制造不嚴謹的現場簽證，采用多記工程量、高套定額等方式高估冒算，或者是未經論證就進行設計變更，使簽證結果表達不準確、不清楚，導致建設單位蒙受損失。特別是隱蔽工程，由于隱蔽工程造價高，建成后地面以下的工程量無法核實而增加工程價款，施工單位利用有些監理機構監理機制不健全、監督不到位的機會，或者是建設單位缺乏工程技術專業人員不能及時發現問題，有意虛增工程量或提高工程單位計價。有的監理單位超前開出還未完成任務的簽證單，使建設單位提前支付工程款，給建設單位帶來資金壓力和利息損失。

五、避免舞弊方式方法

基本建設項目的舞弊極大的危害工程質量、留下安全隱患，影響工程的使用壽命和經濟效益，從上面各種舞弊現象看來有建設單位自身問題，也有設計單位、監理單位、施工單位等問題，可以從以下幾個方面入手。

（一）加強制度建設，提高工程管理質量

出自建設單位自身問題的舞弊的根本原因是單位管理制度的漏洞或制度執行不力，相關崗位人員思想腐化或責任心不強，監督機制不健全。建設單位應建立健全單位相關內部管理制度，強化基本建設項目內部監管，堵塞管理漏洞。

1．實行項目法人負責制、建設工程監理制。項目法人負責制是實行建設工程監理的必要條件，工程監理制是實現法人負責制的基本保障。

2．實行工程招投標制、工程合同制。工程招投標制和合同制是規范基本建設項目管理的前提，同時強化建設單位內部政府采購制度與合同管理制度的執行，以保證工程質量與工程造價的控制。

3．建立基本建設財務管理制度。成立基本建設工程管理部門或小組，對基建小組成員與組長的職責進行分工，建立基建管理人員績效考核制度，把工作小組各成員工作情況納入績效考核。強調項目各成員要本著對單位負責的態度，自覺遵守有關法律法規和單位各項制度，對于違反基本建設規定、政府采購規定和財務規則的行為，依照有關規定追究責任，涉嫌犯罪的移送司法機關處理；財務部門按照預算和財務規定對項目支出原始憑證的完整性、規范性進行審核，審核無誤后依規按程序報批支付；項目設計、施工、監理等單位相互配合、相互協調，做好各方面工作。

（二）加強對中介機構的約束，提高舞弊成本

1．從源頭上把好中介機構選取關。按照政府采購管理辦法要求確定中介機構，需公開招標的，進行公開招標，需自行采購的，可從入圍中央國家機關的定點企業中抽取3家以上，再進行談判或評審，或者選擇信譽好，業務精，經驗豐富的中介機構。避免建設單位人員與中介機構有利益關系。

2．聘請無關聯的中介機構，形成相互制衡。一是聘請有專業資質的工程造價咨詢公司在前期對項目預算的編制，將招標價格進行科學合理控制。在結算環節，對結算工程量、價格進行審核把關。二是聘請監理公司，對施工單位使用的材料價格、數量、質量把關，對支付過程的工程量進行審核把關。發生較大差異時，及時查明原因。三是聘請審計機構對項目進行審計。形成相互監督、相互制約。

3．將失信的不良中介機構納入“黑名單”管理。如果發現中介機構存在舞弊現象，納入“黑名單”管理，幾年內不得參與單位的相關項目。

（三）強化全過程跟蹤審計意識

從目前實際情況看，各建設單位對基本建設項目的前期審計工作普遍重視程度不夠，而是重視事后審計，這樣就錯過了對項目初步設計，工程招投標、合同管理、工程質量及工程計價等過程審計監督的最佳時機，給舞弊創造了機會，因此，要在項目準備階段進行事前審計，在項目實施階段要進行事中審計，在項目完工階段進行事后審計，也就是全過程跟蹤審計。

在事前審計中，通過對設計單位進行監督可以避免不合理或多余的設計，規范工程招投標的不合理不合法行為、防范合同簽訂過程中的舞弊行為。

在事中審計中，審計人員隨時介入施工現場，掌握工程進度和變更等具體情況，隨時對工程材料的質量和工程計量進行監督，對隱蔽工程的真實性進行鑒證，減少以后不必要的糾紛，也保證了工程質量。

在事后審計中，項目竣工財務決算是正確核定項目資產價值、反映項目建設成果的文件，是辦理資產移交和產權登記的依據，竣工結算審計確定建設項目的成本，投資評價是對建設項目的真實性、合規性、合法性、效益型進行總結。

（四）整合審計資源，發揮內外部審計優勢，加強聯合審計

基本建設項目審計與建設單位、施工單位、設計單位、監理單位打交道，涉及法律、財務、采購、工程技術等專業知識，對專業知識和社會實踐經驗要求比較高，因此應根據審計項目規模的大小和項目實際情況，統籌一切可以利用的內部資源。合理安排審計人員，把本單位相關技術人員或專家納入審計小組，利用對熟悉單位內部環境優勢進行事前與事中審計，進行內部監督，此外可以聘請品質優良的工程造價咨詢公司介入造價控制，實現“造價水分全程擠”。發揮社會審計中介機構的專業性和獨立性優勢進行事后竣工結算審計，加強外部監督。通過內外部聯合審計監督，實現全過程跟蹤審計，實現監督的無縫銜接。

在聯合審計過程中，審計人員和社會審計中介機構要以內部控制審計為重點，既要與設計單位、施工單位、監理單位、建設工程管理小組密切配合，又要把握審計的獨立性原則，完善審計程序，保證審計質量。

（五）全面提升審計人員素質

基本建設涉及內容廣泛，易發生舞弊問題。“打鐵還需自身硬”，審計人員素質高低影響審計風險，要把審計風險降到最低，提高發現問題的能力，保障項目的安全，要多方面提升審計人員的素質。一是對審計人員加強政治思想教育，樹立廉潔從業的意識，嚴格遵守職業操守，強化風險意識、責任意識。二是多種渠道對審計人員進審計業務培訓，比如與其他單位交流、網絡培訓，參加審計項目，掌握審計新技術、新方法。三是支持審計人員對其他專業知識的學習，擴大知識結構，如學習建筑軟件、工程設計識圖、建筑材料、工程量計價等專業知識，提高專業能力，把好工程造價審計關，利用信息化、大數據、審計軟件提高審計質量和效率。