探索EOD模式導向下規劃咨詢前置策劃推動生態產品價值貨幣化轉換的思路

夏旖蘭（中國城市建設研究院，北京 100032）

1.基本概念

EOD（Ecology-Oriented Development）模式是以生態保護和環境治理為基礎，以特色產業運區營為支撐，以區城綜合開發為載體，采取產業鏈延伸、聯合經營、組合開發等方式，推動收益性差的生態環境治理項目與收益較好的關聯產業有效融合。文章重點闡述如何能真正意義實現以EOD模式通過“生態修復+產業開發”的有效路徑實現生態產品的有效貨幣價值。

2.EOD模式的基本背景內涵與發展趨勢

2.1 基本背景內涵

2019年1月生態環保部、全國工商聯聯合下發《關于支持服務民營企業綠色發展的意見》，探索生態環境導向的城市開發（EOD）模式和工業園區、小城鎮環境治理托管服務模式。2020年9月，國家發改委等4個部門聯合印發了《關于擴大戰略性新興產業投資培育壯大新增長點增長極的指導意見》指出“探索”開展環境綜合治理托管，生態環境導向的開發（EOD）模式等環境治理模式創新”，對于綠色環保項目的市場化開發提供了新的思路。2020年9月，環境部、發改委、國開行《關于推薦生態環境導向的開發模式試點項目的通知》向各地區征集EOD模式備選項目。2021年2月，中央全面深化改革委會議提出“探索政府主導、企業和社會各界參與，市場化運作，可持續的生態產品價值實現路徑”，要加快“推動生態產業化和產業生態化。同月，國務院印發《關于加快建立健全綠色低碳循環發展經濟體系的指導意見》要求“堅持市場導向”，在綠色發展中充分發揮“市場的導向性作用”和“各類市場交易機制的作用”。2021年4月，環境部、發改委、國開行《關于同意開展生態環境導向的開發（EOD）模式試點的通知》同意36個項目開展生態環境導向的開發（EOD）模式試點。2021年10月，環境部、發改委、國開行《關于推薦第二批生態環境導向的開發（EOD）模式試點項目的通知》，針對5項申報條件需同時滿足，每省申報數量原則上不超過3個。重點支持實施基礎好、投資規模適中、項目邊界清晰、反哺特征明顯、環境效益顯著試點。2021年11月國務院辦公廳《關于鼓勵和支持社會資本參與生態環境保護修復的意見》明確社會資本通過自主投資、與政府合作，公益參與等模式參與生態保護修復，明晰了參與程序，鼓勵社會資本重點參與自然生態系統保護，修復農田生態系統保護，修復城鎮生態系統保護，修復礦山生態保護，修復海洋生態保護修復，探索發展生態產業。2021年11月，財政部《重點生態保護修復治理資金管理辦法》用于山水林田湖草沙冰一體化保護和修復工程的獎補資金，采取項目法分配工程總投資10億～20億元，項目獎補5億元，20億～50億元獎補為10億元，50億元以上獎補為20億元，用于歷史遺留廢棄工礦土地整治的獎補資金，采取項目法或因素法分配[1]。

2.2 發展趨勢

（1）綠色項目融資急需探索出一套符合市場化資本運作的一套完整體系，因為生態背負著大多比例的“公益屬性”就必須要面對項目直接產生的經濟收益，無法覆蓋建設修復時的成本，現金流的不保障性和缺乏性問題突出。（2）如何將生態環境治理帶來的經濟價值在解決環保前期投入的資金問題后，通過市場機制進行有效的資源配置，能明確產權的先進行產權明確，例如，污染排放權，碳排放權通過交易來與市場高度進行最優的配置，從而建立起完善的環境治理的市場體系。在完善的體系下，EOD項目公司能提前鎖定環境效益帶來的社會效益增值，通過導入的市場化產業實現人口人流帶來的現象，線上及時以及空間價值的整體溢價增值，從而實現EOD模式引導下的可持續發展。（3）如何將生態產品價值轉換成經濟價值，習近平總書記指出：“要積極探索推廣綠水青山轉化為金山銀山的路徑，選擇具備條件的地區開展生態產品價值實現機制試點，探索政府主導企業和社會各界參與，市場化運作，可持續的生態產品價值實現路徑。”中共中央辦公廳，國務院辦公廳印發《關于建立健全生態產品價值實現機制的意見》指導我們如何實現將生態產品價值轉換成經濟價值，也就是“環境修復+開發建設”模式在EOD的主導形式下，探索生態產品價值實現路徑，促進我國生態資源資產與經濟協同發展，對于提升經濟發展水平和生態資產，實現人民群眾物質生活水平和生態產品的雙富裕具有重要意義，并使之成為環境修復項目落地的催化劑。常規在政府主導的環境保護修復項目，會因為政府財政資金困難落地難，環境修復項目釋放也非常緩慢，導致在高質量發展階段，經濟發展與環境污染情況的轉化效率非常低。要解決這一剛性矛盾，只有著力于探索突破常規來理解和體現公益性帶了的貨幣價值，在關注公益性情況下，通過公益條件下的生物生產也能納入勞動范疇，將環境修復下的生物生產合理地看作是除人類勞動以外可以產生價值的另外一種勞動形式。正如劉旭院士所說：“生態系統通過生態修復行為后能夠更好地通過光合作用開展第一性生產，并通過次級生產以及能量流動、物質循環和信息傳遞等生物生產過程為人類社會提供生態產品。”環境保護和修復逐漸讓這一公益性極強的社會責任通過生態產品價值的角色轉換，讓原來的生態產品只對應自然生態轉換成生態產品對應生態與人類之間的供給消費關系和人與人之間的供給消費關系，成功地促成用消費關系和EOD模式帶動的新常態下制造出來的能裝運生態產品價值專列，將全球生態環境安全這份擔在肩上慢速前行的擔子，裝上產品價值的“輪子”，連接上“輸電線路”使之成為行駛在快軌上的高速列車。而“產業開發”則是給高速列車進行輸電的“高壓走廊”，為了確保“高壓走廊”的正常運轉，我們需要對本體生態資源進行詳細的核算，應該以劃定縣域或是市域為單位建立生態系統資產核算體系框架，對全域生態系統生產總值進行核算，例如：空氣質量，地表水斷面水質總體環境質量、一切與環境關聯的自然條件。以此為基礎對生態產品價值能夠通過計算直接轉換成貨幣形式，對相應的勞動力產值也能貨幣化核算，圍繞EOD導向下開展的一系列的生態修復，保護的成果都能實現商品化的轉換，可以進行市場化的貨幣交易，可以說，形成的生態產品、生態商品不僅有商標，還能有相應計量單位的產品、貨品、商品的貨幣價值，印證了習總書記所說的“綠水青山就是金山銀山”這一重要理論[2]。

3.核心問題和困境

3.1 核心問題

（1）改善生態環境的同時，解決項目資金問題，不增加政府債務負擔，實現自平衡。（2）充分將綠色項目的經濟效益與環境效益相結合，將“綠水青山”與“金山銀山”統籌實現。

3.2 面臨困境

（1）缺錢，治理環境時對前期燒錢的活，如果不算空間的賬，不算政策的賬，絕對無法持平。（2）財政的矛盾，無論中央還是本級，剛性支出＞財政收入增長。（3）當地政府出臺相應政策的范圍小、主動性弱。（4）中央層面除環境部、財政部、發改發文以外，邊界條件并不明晰，資本進駐的優勢及優越感缺乏。（5）自然資源資產產權制度如何健全，如何將產權和經營權（運營權）在EOD模式中去解決生態環保事業面臨的主要問題。（6）如何建立健全資源有償使用和生態補償制度，如何去建立資源的評價模型，無形資產合法地轉換成有形資產。（7）責任機制要同步建立追責和績效機制的評價體系。（8）如何評價EOD項目領域標桿示范項目。

4.理論研究方向

4.1 需要思考的問題

（1）如何使EOD模式與高質量發展的指導意見高度契合。（2）什么樣的民營企業能參與EOD引領的綠色發展板塊產業。（3）EOD模式為引導的環境治理摸式的創新，除了要實現可持續發展以外，還要實現與市場的高度匹配。（4）研讀《關于鼓勵和支持社會資本參與生態保護修復的意見》。參透：A、自主投資，社會資本需要資格的預違否？B、與政府合作的項目是ABO模式、PPP模式、BOT模式等“探索發展”與市場的縫合期如果太長，如何吸引到社會資本的長效堅持，利益分配機制要前置明確退出機制同樣很關鍵，生態資源始終是公益性國家資產歸屬國有。（5）退出機制與獎勵機制并行，這樣的補償機制如何與市場評價機制和資本機制成體系性。（6）溢價值的導入和分配。

4.2 從EOD項目的規劃前端策劃組成到可研編制關鍵事項

4.2.1 市場化可行性項目的策劃和研究報告的編制

（1）前提：企業行為，市場化運作，不申請中央預算內，政策性貸款只用作銀行貸款、基金、證券、社會融資。（2）可研偏產業方向的導入，運營市場資本的關注度。（3）通過對激活經濟實現企業利潤和政府稅收去活化回報機制。（4）通過“誰修復，誰受益”的基本原則，積極推動去實現共贏的方向“自然資本增值”，最后再去考慮土地溢價”。（5）我們較注重先回空間價值，實物價值要到一定階段再回收。（6）圍繞生態景觀建設，環境修復，基礎設施配套建設產業配套、設施運營、服務方向開展工作。（7）探索領域為廢棄礦山，農業農村綜合開發，城鎮生態空間和供排水一體化，重點流域治理，重點環境，生態問題治理。（8）充分闡明資源變資本的極資源與資本的結合，如何利用生態價值這個橋梁打通轉化路徑上的瓶頸。（9)國有資產的形成邊界一定要清晰，這個無論在哪個階段都是要求由所在地縣級以上人民政府權屬及管理。（10）EOD堅持政府主導，市場運作，統一市場準入、規范市場秩序，建立公開透明的市場規則，社會資本進入前提條件是需要：公平公正公開投資環境，構建持續回報和合理退出機制，明確獲益渠道，激發社會資本產業參與的動力。（11）程序：設立生態項目；制定合理生態保護修復方案；公開競爭引入生態保護修復主體，通過競爭確定生態保護修復主體塈自然資源資產使用權人；規范開展生態保護修護產品市場化交易[3]。

4.2.2 對于EOD主導下可開展的重點生態系統保護修復領域

（1）自然生態系統保護修復（鼓勵開發碳匯項目）。（2）農田生態系統保護修復（開展全域土地綜合整治）。（3）城鎮生態系統保護修復（生態廊道，小流域，生態基礎設施以及城鎮三生空間的保護與開發利用）。（4）礦山生態保護修復（修復后的生態化利用）。（5）海洋生態保護修復（發展向海經濟適度資源化利用）。（6）探索發展生態產業（地理產品認證，海洋生態經濟等）。

4.3 產業鏈延伸的思考

（1）如何實現組團式開發方式，一個統籌，頂端鏈設置分配機制明晰，核算機制界線明晰。（2）如何連接板塊經營，組合式聯合經營，精英經營領域也要實現一個統籌，市場統籌，面向市場，面向消費體，收益好和收益差的實現捆綁式經營（運營）實現有機融合，更有效率地推動與市場無縫接軌。（3）產業鏈的貫通需要抓手，又是需要統籌，統籌去解決本身存在“對立”的問題，“發展”的問題實現“目標一致”。（4）與EOD關聯的項目，有生態環保部、自然資源部，農業部、住建部、水利部，工信部、網信辦，多部委需要統籌到共同實現的“EOD價值鏈”上放進EOD項目群里統一管理。（5）統籌設計，對于EOD來說，競爭的關鍵核心是設計能力統籌規劃設計和工程設計與投融資模式的設計。（6）實現路徑：首先要分析各板塊市場份額；產業運營的優質條件，載體的綜合優勢和統籌區域的能動力；公益性項目如何實現具有開發價值的經營性項目的轉變為社會資本和金融機構的進駐創造前置條件。上述的幾個統籌都能通過項目規劃專業引領來實現。

5.結語

生態產品價值作為一種外部經濟難以通過市場交易直接體現，但是在EOD模式項目包裝前端就通過規劃咨詢策劃包裝將EOD項目所有產生的生態產品都能擁有自己的名稱。相應成本計量核算后等值單價，然后具備作為一種上貨架的商品、貨品來進行貨幣交易，通過這種方式將生態系統提供的物質和服務產生產品變現，促進生態優勢轉化為經濟優勢就指日可待了。