事業單位實施新政府會計制度研究

孫彥霞

（陜西省漢中市城市污水處理費收繳管理辦公室，陜西 漢中 723000）

新政府會計制度頒布和實施，適當吸收了我國企業會計準則改革的成功經驗。其改革的重大意義和開拓創新，對事業單位會計核算工作帶來全新的改變，為事業單位內部建設帶來變化和契機。適度借鑒國際公共部門會計準則的最新成果，標志著政府會計制度與世界趨同。滿足了社會公眾對政府財政信息全面性、公開性的了解，促進政府部門規范自己的行為，提高執政能力，加快社會經濟建設現代化進程。

一、政府會計發展進程及重要意義

（一）新政府會計制度的制定背景

隨著市場經濟的飛速發展，舊的預算會計標準體系已經不適應社會主義市場經濟發展需要。公共財政制度改革也在不斷深化，事業單位會計核算也面臨著前所未有的問題和挑戰。

2013年11月黨的十八屆三中全會提出“建立權責發生制的政府綜合財務報告制度”的重要戰略部署。2015年執行新《預算法》明確要求建立權責發生制為基礎的政府綜合財務報告制度，并提出將政府綜合財務報告主要指標作為考核地方政府績效的依據。同年制定出臺《政府會計基本準則》。在經過廣泛調研、反復論證，直到2017年10月，新政府會計制度正式頒布，要求行政事業單位自2019年1月1日起開始全面施行。

（二）新政府會計制度的重大變化與創新

1.新制度通過改革創新，將現行單一會計核算模式引入“適度分離并相互銜接”雙會計核算模式。具體通過“雙功能”，解決了同一會計核算體系中，既有財務會計核算，又有預算會計核算；通過“雙基礎”以權責發生制為基礎體現財務會計執行情況，以收付實現制為基礎體現預算會計執行情況；引入“雙報告”，財務會計核算結果形成財務報告，預算會計核算結果形成決算報告。

2.新制度歸并統一了現行事業單位會計制度及各行業事業單位（科學、地質、高校、中小學校、醫院、測繪、林業、彩票、國有建設單位等）以及行政單位會計制度。

3.整合了基建會計核算。單位對于基本建設投資的會計核算統一進行會計核算，不在單獨建賬。

4.加強了權責發生制財務會計核算功能。

5.為準確反映政府“家底”信息，擴大了政府資產負債的核算范圍。

6.通過調整預算會計科目，優化會計工作內容，完善了預算會計功能。

7.完善了財務報表和預算會計報表體系和結構。

（三）新政府會計制度的意義

隨著經濟發展的需要，我國會計準則改革正在穩步推進與完善。2007年1月1人正式實施的企業會計準則，標志著我國會計準則與國際會計準則實現了趨同。針對時代的變革和行政事業單位的發展，2019年1月1日全面實施的新政府會計制度標志著與世界趨同。新制度通過反復研究與探索，制定出了更加科學的會計核算模式，優化了事業單位的會計工作質量，全面、準確地反映了事業成果，進一步提升單位的財務管理水平和決策能力，促進事業單位健康可持續發展。

二、事業單位實行新政府會計制度存在的問題

（一）新制度財務人員的轉型意識，能力培養缺乏

新政府會計制度的頒布實施，讓許多事業單位在執行過程中，原來沒發現的問題就突顯了出來。首先，財務人員工作力不從心，倍感壓力，新舊制度銜接時無從下手，賬務處理不及時，不規范。原因是，一直以來，事業單位財務人員由于在體制類，缺乏競爭意識；有些單位經濟業務不太多，沒有配備專職的財務人員，可能還是辦公室人員雙肩挑；還有些單位干財務的都是年紀大的老員工，平日賬務處理沒多大問題，但是在網絡平臺處理業務，還真是存在很大的困難。這些問題確實是對原來多年從事單一重復的收付實現制預算會計核算工作的財務人員來說是游刃有余，但對于新政府會計制度要求下，既要懂行政事業單位預算會計，還要有一些管理會計、成本會計、基建財務會計知識的財務人員，同時還要通過使用財政云網絡信息平臺來處理后期會計核算工作，毋庸置疑給事業單位財務人員帶來了新的困難和挑戰。另外，大部分事業單位的領導層一般都以抓經濟建設和綜合管理為工作重心，而政府對行政事業單位的履職目標考核也往往是以經濟發展指標為考核重點，很少涉及財務指標，所以許多事業單位的領導多年來存在對財務工作的認知偏見，認為單位財務部門就是個清閑的地方，一年就管那么一點資金，給大家每月發發工資，報個賬，有多少事情可干！導致事業單位財務人員的處境也很尷尬。加上有些單位受編制和崗位設置的影響，也限制了單位財務人員的發展空間。然而新政府會計制度對財務人員的工作要求一下子拔高了很多，造成了許多單位財務工作處于“青黃不接”的境地。

（二）新制度會計核算模式發生變化，財務報表編制復雜

新制度下事業單位會計核算由原來單一的預算會計核算模式，變成了預算會計和財務會計并行核算模式。預算會計形成預算報表，財務會計形成財務報表，兩者共同反映政府預算執行信息和財務信息。政府會計的雙功能、雙基礎、雙分錄，雙報告體現適度分離又相互銜接；在同一會計核算體系下，經濟業務在政府會計一個賬套中，另外財務會計中的累計盈余和預算會計的累計結余，通過差異調整來進行調整，體現預算會計與財務會計的相互銜接。

首先，新舊制度銜接時問題多，工作阻力大。從會計記賬方面，新制度財務會計在各方面逐漸與企業會計趨同，全面完善了會計科目體系和科目使用說明，確立了“3+5”要素會計核算模式，增加了財務會計5要素（資產、負債、凈資產、收入、費用）的核算內容，預算會計3要素（預算收入、預算支出、預算結余）的內容。同時對單位控制使用的固定資產和控制管理的具有公共服務功能的資產（公共基礎設施、政府儲備物資、文化文物資產、保障性住房等資產）進行計提折舊。確認預計負債、待攤費用和預提費用，引入壞賬準備等減值概念，這些現行科目體系的改變，雖然使核算內容更詳細，確認計量更準確，但同時對會計核算工作的專業性和精準性提出了更高的要求，會計科目的增多，增加了核算的難度，引入“平行記賬”就給許多事業單位財務工作帶來困難和挑戰 ，如果在處理經濟業務時判斷不準確，對“雙分錄”處理不恰當，就使經濟業務變得復雜和混亂。

其次，財務報表編制難度增大。新制度引進了財務報表體系，其中以財務會計生成財務報表，預算會計生成預算報表，兩份報表從不同層面反映經濟業務，財務報表是次年編制政府財務報告的基礎；預算報表是預算單位年終編制決算報表的基礎。由于兩個報表的核算基礎和范圍不同，兩份報表年終結余會產生差異，財務報表生成的本年盈余，預算報表生成預算結余，兩者之間的差異需要通過本年盈余和預算結余的差異調整，并在附注中進行歸并和分析，做出有關披露。報表編制工作與原來相比，變得更復雜，工作難度也增加了不少。對于有下屬單位的主管部門，在每年編制政府部門綜合財務報告時，先要合并抵消內部交易事項后，再編制合并財務報告，也是一項艱巨的任務。

（三）新制度下資產范圍擴大，盤清政府“家底”困難

新制度擴大政府資產核算范圍，是基于當前財政管理需要的充分考慮。對于資產內容重新界定，強調資產是單位控制的資源，但控制的資源包涵兩層含義，一種是通過單位占有、使用控制、或能獲取未來經濟利益的資產。另外一種是通過經手管理控制能給社會公眾帶來的“服務潛力”的資產也納入會計核算范圍。主要指社會公共資源，如：公共基礎設施、政府儲備物資、文物文化資產、保障性住房和受托代理資產。準則規定對這類資產按照不同屬性可靠計量，有歷史成本，重置成本、現值、公允價值和名義金額等計量方法。雖然準則規定，一般按歷史成本計量，但是對于帶來“服務潛能”需要名義金額計量的資產該怎樣界定，目前還沒有標準。

新制度要求事業單位使用管理的資產進行固定資產計提折舊和無形資產攤銷，壞賬準備的計提。這一創舉，一是為了摸清政府“家底”，二是盤活政府存量資產，提高資產使用效率和效益，使政府資源配置更加科學合理。眾所周知，在新制度頒布實施之前，行政事業單位的資產是不進行計提折舊和攤銷的，因此，由于歷史的各種因素造成許多單位資產管理不規范，制度不健全。許多單位在資產購置時隨意性大，存在重購置輕管理的思想。后期管理跟不上，資產沒有入庫明細賬，使用人不履行登記手續，長期不進行資產盤庫、清理，報廢工作，賬面資產越來越大，實際情況可能許多資產已經不能使用或已過報廢期，造成資產賬面數與資產實際使用情況不符，使新制度在執行時面臨諸多困難。

三、事業單位在實施新政府會計制度面臨問題及應對措施

（一）轉變思想，提高認知，多渠道提高財務人員業務水平

新制度明確了事業單位財務的工作范圍，增加了具體工作內容，事業單位財務人員專業水平的提升也迫在眉睫，為了和單位發展速度相匹配，財務人員要及時革新自己的思維方式和改進工作模式，以全新的方式迎接與新制度的接軌工作，做到與時俱進，開拓進取，積極提升自我，充分發揮自身綜合管理能力的作用。首先要擯棄原來傳統的固有思維，工作不僅只限于日常報賬、記賬、會計核算工作。新形勢下，結合市場變化，放大視野，站在市場變化和行業發展的高度，新制度改革是市場經濟全球化趨勢；站在崗位需求的角度，對新制度的來臨，通過自主自覺性學習，深刻理解新制度的頂層設計和基本方向，認真研習新制度的變化內容，明確新制度改革創新的重大意義。另外財務部門率先行動，在單位加大宣傳力度，增強單位管理層對新制度全面性和系統性的認知，改變固有思想，明確新制度的改革并非某些部門或個人行為，而是經濟發展的需要。管理層要確保新制度貫徹執行，是需要多個部門的參與配合，各部門緊密聯系建立良好的溝通機制，新制度才能有效落地，高效推進。同時要認識到財務人員的業務水平直接影響單位的財務工作。針對單位財務薄弱的情況，一要加強財務人員的培訓，激發其不斷學習的積極性；二要促進各個單位之間經常性交流學習，集思廣益，取長補短；三要積極引進具備專業知識的高素質人才，給單位財務注入新鮮血液。

（二）提高會計核算水平，完善報表體系

新制度對預算會計科目及其核算內容進行了調整和優化，提高了可靠性和全面性，同樣也帶來了一些核算難題。為推進新制度，前期需要安排專業人員或機構幫助解決事業單位新舊銜接建賬問題。平行記賬時，結合本單位工作中的實際情況和業務特點區分會計類別及要求，對預算會計體系采用收付實現制，對財務會計體系采用權責發生制。財務人員需要熟練掌握兩種系統的區別，才能高效準確的處理經濟業務。準則規定，將依法納入部門預算管理的現金收支業務，在財務會計和預算會計同時進行賬務處理，這對處理經濟業務在進行“平行記賬”時是一個重要的判斷標準。

新制度完善了報表體系和結構，事業單位準確處理經濟業務會計核算后，生成財務會計報表和預算會計報表，做好兩份報表數據核對、分析。通過財務報表內容，編制現金流量表，以便了解單位現金流量情況，為領導層下一步工作計劃做好安排。預算會計報表為年底編制單位決算報表打好基礎。財務報表本年盈余和預算報表本年預算結余會產生差異，需要通過本年盈余和預算結余的差異調整，在報表附注中做出解釋說明。編制政府部門的財務報告，先核對單位的會計賬簿數據，確保數據準確、真實、完整，做好財務報表，對照單位各項財政財務管理制度，全面清查核實單位的資產負債情況，計提完資產折舊和壞賬準備，完善基礎資料，為編制政府各單位財務報告做好準備工作。作為主管部門，先要編制本級的財務報告，同時要確認本部門內部單位之間發生的經濟業務或有事項，先編制好抵消分錄，分項合并編制政府部門匯總財務報告。

（三）規范資產的確認計量，加強資產的使用管理

新制度對資產的重新界定，其一對資產內容要滿足確認條件，資產的核算要準確計量。主要業務及資產事件的處理按照新制度附錄中所列舉的方法，對單位資產先進行全面梳理，明確資產經濟業務科目的歸屬和核算方法，提升會計核算的效率和準確性。另外事業單位需要加強資產的信息化建設，規范資產的登記口徑，使資產管理和財務系統的數據互通。其二對行政事業單位使用和管理的國有資產計提折舊。這對事業單位資產管理已經是一項很大的進步，資產按類別區分，按物品的設施新舊計提折舊。具體處理業務時，會計核算人員按照政府會計準則第3號確定好單位資產的折舊年限，對照單位資產臺賬，準確計算出固定資產的累計折舊額，保證核算信息的真實性和完整性。對單位經管的資產，先要健全制度，配備資產管理人員，每年要抽調人手對單位資產進行一次徹底盤查，及時盤清資產的實際情況，對于到期毀損和無法使用的固定資產，及時報送主管部門和同級財政部門做好報廢審批手續，解決好歷史遺留問題。將單位資產進行整合，為單位摸清家底，提出管理措施，盤活資產，合理配置，讓國有資產提高效益和效率，發揮最大價值，杜絕鋪張浪費和防止國有資產流失的風險。

四、結束語

新政府會計制度實施是推進政府會計改革，建立現代財政制度的重要成果之一，對完善改進行政事業單位會計核算工作意義重大，影響深遠。新制度將年度預算、會計核算、部門決算、內部控制、績效系統、政府采購、資產系統、合同管理、人事工資的模塊集中到了一起，涵蓋了事業單位財務管理整個環節。促使事業單位加強提升財務人員整體素質，規范單位會計核算，優化單位資產的合理配置，提高資產使用效率和效益，對全面、客觀準確反映政府資產負債狀況，公開透明政府會計信息化建設起到立竿見影的效果。同時有效防范財政資金的運營風險，促進事業單位財務工作高效運行，從而提升政府單位的廉潔形象。