電磁輻射類項目糾紛投訴等調查處理策略研究探討

施中杰 熊衡亮

（武漢網綠環境技術咨詢有限公司，湖北武漢 430062）

1.電磁輻射類項目糾紛投訴現狀

電磁輻射類項目包括輸變電工程、通信基站、廣播電臺、電視塔臺及雷達、工業微波加熱設備及感應加熱設備、交通運輸系統等。廣播電臺、電視塔臺、雷達的建設量較小，一般建設地點距離居民區較遠，涉及投訴、糾紛等也較少。工業微波加熱設備及感應加熱設備主要應用于工廠及科研單位，覆蓋面小，基本不涉及投訴糾紛。而隨著通訊技術的快速發展和城鎮化進程的加快，各類通訊基站、高壓輸變電工程等基礎設施的建設進入了新的高潮，受空間布局限制，這些設施有相當一部分建在居民區內或周邊。目前公眾普遍對電磁環境的認識存在誤區，加之一些媒體不準確引導，認為當前輸變電設施和移動基站電磁輻射對人體存在健康影響，導致變電站、移動基站建設受阻、居民過度維權、環境糾紛的現象日益增多。

國家“互聯網+”戰略實施，對無線通信提出了更高的要求，基站作為通信網絡基礎設施，建設分布和數量就更廣更多。基站分布點多面廣，且大都分布在居住區、辦公樓、商務區、學校等人員集中區域，基本上采取落地塔、樓頂塔或者抱桿等形式架設。基站建設周期短，但分布廣，點位多。基站投訴糾紛數量眾多，投訴理由比較單一，最主要是擔心電磁輻射。基站投訴一般比較容易解決，通過現場監測、解釋可化解疑慮，但少量基站會受到多次投訴，處理相對麻煩，部分基站會予以拆除，拆除工作量較小，損失不大，但周邊居民網絡信號使用會變差，轉而會投訴信號差，形成因果惡性循環。

變電站的糾紛投訴容易引發群體性事件，城區變電站工程建設、架空輸電線路臨近或跨越居民區建設以及超高壓、特高壓工程的建設造成的投訴和群體性事件層出不窮。此類電磁輻射項目中規劃不合理、權責不對等、補償不到位等一些非環保因素容易引起公眾糾紛，但往往以環保為切入口進行利益訴求。一是隨著輸變電設施逐漸靠近公眾，周圍公眾存在住宅貶值、事故災害、健康影響等疑慮，反對設施建設在自家附近。二是架空電力線路保護區與工程拆遷范圍不一致，使相關居民權益受損。三是輸變電設施相關拆遷補償問題容易引發信訪投訴。

總的來說，電磁輻射項目糾紛投訴主要訴求是電磁輻射對人體的危害，但深入調查，還包括房屋拆遷安置、土地作物賠償、噪聲擾民、電視信號、景觀生態等深層次原因，甚至涉及封建迷信、個人目的等。糾紛投訴涉及的內容和矛盾多樣，使得處理工作也相對復雜[1]。

2.電磁輻射類項目糾紛投訴等分布特點

調研組對于調研區域電磁輻射類項目糾紛投訴等案例梳理統計表明，其分布具有一定的區域和地域性，行業不同數量差異特點，發生時段也有一定特點。

2.1 區域分布特點

電磁輻射類項目糾紛、投訴、行政復議等案例區域分布來看，城區居多，郊區次之，農村較少。造成這樣的區域分布的原因主要有2個。一方面，城鄉發展水平差異，城區經濟發展水平最高，電力、網絡通信需求最大，基站和輸變電設施數量最多，農村經濟發展水平低于郊區和城區，基站和輸變電設施分布密度低。另一方面，城區人口分布密集，整體文化程度最高，其環保意識高于郊區和農村。

2.2 行業分布特點

調研區域案例數量統計，顯示移動通信基站糾紛投訴數量遠多于輸變電設施，占電磁輻射類項目糾紛投訴數量的90%以上，主要是由于單個基站覆蓋范圍遠小于輸變電設施，其建設數量遠大于輸變電設施，分布密度遠高于輸變電設施。

2.3 地域分布特點

經濟發展水平較高的城市糾紛投訴數量多于其他地區。究其原因，一是因為經濟比較發達的地方，開發強度高，城市化水平高，公眾生活和經濟發展對電力建設和通信網絡建設需求大，較容易引起環境糾紛。二是上述地區生活水平較高，公眾環境保護的理念和環境維權的意識也相對較強，對位于其附近的輸變電設施、通信基站建設，往往更主動地向有關部門投訴，要求解決問題，維護自身權益。

2.4 發生時段特點

調研組根據電磁輻射類項目建設時段，對應將糾紛投訴發生按設計階段、施工階段、運行階段進行分類。統計結果顯示，輸變電設施糾紛投訴多發生于施工階段，其次是運行階段，設計階段最少。主要是由于輸變電設施建設工程量較大，較顯而易見，若距離居民區較近，容易引起公眾糾紛投訴。輸變電設施長期運行，電磁性噪聲影響周邊居民休息時，也會遭到公眾投訴。隨著公眾環保意識不斷加強，設計階段的環保公眾參與力度加大，輸變電項目在設計階段面臨的糾紛投訴越來越多，尤其是在城市市區臨近居住區、學校等敏感區的建設。基站類項目糾紛投訴亦多發于施工階段，主要是基站施工給周邊公眾帶來直觀的不好感受，其根深蒂固思想就是基站電磁輻射大，可以建設，但必須遠離。

3.電磁輻射類項目糾紛投訴原因簡析

3.1 公眾對于電磁環境的片面認識和誤解

社會不斷發展，居民環保意識不斷增強，但對于電磁環境存在一知半解，主觀意識認為變電站、基站等會產生電磁輻射，對健康造成危害，是“隱形殺手”。若輸變電設施或者通信基站建在自家附近，極力反對，理由是距離太近，擔心電磁輻射。造成這樣的局面一方面是由于某些所謂的學術組織及個別研究人員片面夸大電磁環境所謂的“長期有害影響”，利用互聯網、個別媒體將一些缺乏足夠科學依據的研究個案進行傳播，誤導缺乏該領域知識的普通公眾，使其認為輸變電設施、通信基站對健康有害。另一方面，個別國內媒體不顧新聞宣傳的科學性和嚴肅性，對輸變電設施、通信基站電磁環境的報道背離事實，片面宣傳國際上少數缺乏證據支持和權威機構不認可的觀點，或者引用一些缺乏出處與依據的所謂“專家見解”，反而對國內外權威機構電磁環境研究的宣傳力度不夠。

3.2 公眾認為環保審批程序存在問題

公眾維權意識不斷提高，對環保法律法規的了解不斷深入，公眾反對輸變電設施、通信基站建設的理由逐漸從投訴“電磁輻射”向投訴環評行政審批手續存在問題轉變，現場監測、影響預測都表明電磁環境達標，居民仍不滿意，轉而找環評行政審批問題，提出諸如環評過程中公眾參與形式和內容不適當，環保法律法規和標準技術規范等使用存在問題，環評技術文件內容弄虛作假等。這類糾紛往往表現為行政復議或行政訴訟。

3.3 電磁輻射環境管理法律法規不健全

原國家環保總局于1997年頒布的《電磁輻射環境保護管理辦法》（18號令）屬于部門規章，生態環境部已于2019年廢止。目前，我國尚無電磁輻射污染防治的專項法律。隨著近幾年電網建設、無線通信事業的發展，輸變電設施的建設地點離居民區越來越近，基站的發射裝置、建設規模和施工周期已發生顯著變化。由于缺少電磁輻射環境保護專項的法律法規，生態環境部門管理和執法上缺少專門法律依據，進而導致環境管理不到位，引發糾紛投訴。

3.4 公眾溝通渠道不暢，所有問題都被投訴到生態環境部門

輸變電設施、通信基站的建設涉及規劃、國土、環保等眾多部門，只有生態環境部門在進行環評審批時，要求開展公眾參與調查，并充分進行信息公開。規劃部門在進行規劃選址審批、國土部門在審批用地時，一般沒有進行充分的信息公開和公眾參與工作，導致后期項目開展環評工作時，居民只認生態環境部門批復，認為生態環境部門批準項目才開工。無論何種原因，如距離近、阻擋風水、影響房屋再出售等都將生態環境部門作為投訴對象。若項目自選址就保證充分的公眾交流反饋渠道，很多問題在前期都可以得到圓滿解決，不必到項目建設或者完工時，出現項目周邊居民集體上訪、圍堵施工現場以及群體性游行等事件。

3.5 公眾其他利益訴求

很多輸變電工程、通信基站環保糾紛投訴背后的真實原因，是少數人以電磁環境問題為借口尋求自身的經濟利益，要求建設單位給予經濟補償，抑或是對征地、拆遷補償不到位等其他社會問題的集中發泄。

居民區附近的高壓變電站一般規模較大，周邊居民因擔心變電站建在附近會引起房產貶值而反對工程建設，或者以電磁輻射污染影響身體健康等原因要求補償損失。農村輸變電工程建設，電力公司會對因電磁環境超標范圍內的房屋予以拆遷，而不在拆遷范圍內的居民也會提出房屋搬遷或者經濟補償的要求，一旦得不到滿足便以有電磁輻射為借口對工程建設進行抵制。

移動通信基站占地較小，其往往租用某一家居民土地或者或樓頂位置來安裝設備，該居民每年會獲得一定租金，附近居民因沒有經濟利益而投訴基站存在電磁輻射，要求基站搬遷。

3.6 部分輸變電設施、通信基站存在環保超標或擾民現象

大部分輸變電設施、通信基站環境指標是達標的，但有極少數存在超標的可能，環境超標也是引發糾紛的原因之一。建設年代較久的市區變電站周邊居民區一般較密集，變電站運行時間很長，噪聲較大會引發附近居民投訴；架空輸電線路臨近或跨越民房時，在線路較低情況下屋頂平臺工頻電場強度存在超標可能；部分住宅小區配電房變壓器產生的連續性嗡嗡嗡的低頻噪聲，影響周邊居民日常工作生活。部分選址不合理的基站以及主瓣方向朝向小區居民樓且居民較近的基站，也存在超標的情況。上述糾紛通過及時現場監測、宣傳及解釋等，如果確實存在超標通過整改，一般都能得到化解。

4.電磁輻射類項目糾紛投訴等調查處理策略

4.1 加強電磁輻射類項目科普宣傳、公眾溝通及信息公開

生態環境部門、電力公司、運營商應聯合采用拍攝微電影、宣傳片、印制宣傳冊、建設公眾電磁環保宣傳教育基地等多種形式，向公眾宣傳電磁輻射類項目的建設對社會經濟發展和人民生活提高的重要作用以及電磁輻射的相關知識，引導社會大眾科學認識電磁輻射，消除公眾疑慮。同時，還應建立與公眾關于電磁輻射監測數據和防護知識的溝通渠道，開展電磁輻射類項目電磁輻射數據實時在線監控系統建設試點，建立電磁輻射監測數據信息公開平臺。

相關各方還應加強項目選址設計、施工和運行階段的環境信息公開。2015年，新環保法的修訂頒布，以及《環境保護公眾參與辦法》的施行，對生態環境部門、建設單位的環境信息公開責任作了明確規定。生態環境部門受理、審批項目環評時，應按要求進行信息公開。建設單位是建設項目開工前、施工過程中、建成后等全過程信息公開的主體，應加強建設項目各階段的環境信息公開[2]。

4.2 提高基層環保工作人員電磁環境專業知識水平及應對處置能力

根據“屬地管理”的原則，電磁輻射類項目糾紛、投訴一般由當地生態環境部門進行應對處理。當前我國基層生態環境部門工作人員電磁環境專業知識比較匱乏，在處理環保糾紛投訴時，有時并不能很好進行解釋和宣傳。國家環保部及省級生態環境部門應加強基層環保工作人員電磁環境專業知識培訓，通過電磁環境監管相關法律法規標準、監測方法、電磁環境影響來源、國際電磁場研究進展以及電磁環境糾紛投訴處理流程和方式等培訓，提高工作效率和處理電磁輻射糾紛投訴問題的能力。

4.3 建設單位做好依法依規建設與源頭管理，正確應對群眾投訴與糾紛

建設單位應按照《中華人民共和國環境保護法》《中華人民共和國環境影響評價法》等法律法規的要求，嚴格落實環境影響評價和竣工環保驗收“三同時”制度，在項目開工前進行環境影響評價，建成后開展竣工環保自驗收，加強項目建設的環境保護工作，落實污染防治和環境保護措施。項目建設期間，如發生群眾投訴糾紛事件，應采取正確方式應對，正面宣傳解釋[3]。

4.4 適當時候引進司法解決方式

對于確實存在環境問題的建設項目，生態環境部門應依法依規解決。但是，對于環保手續已經履行到位、各項環境指標達到國家標準要求的項目，當事人假借環境污染之名、行謀取個人經濟利益之實，糾纏不清，以電磁輻射影響其身體健康為借口反復投訴、上訪。生態環境部門在查清事實并充分溝通當事人，仍不能有效解決的應積極引進司法介入。生態環境部門配合做好監察和監測工作，建設單位應充分配合，一方面保護合法合規項目的正常建設，一方面減少生態環境部門重復低效的行政行為，另一方面堅決制止不正當、無正當理由的非正常上訪和投訴。