“三層面五維度”設計科研事業單位章程 建立現代院所治理核心

李翔

（中國原子能科學研究院，北京 102413）

2017年，科技部、中央編辦、人力資源社會保障部專門印發了《關于中央級科研事業單位章程制定工作的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），旨在推動中央級科研事業單位創新管理機制、完善法人治理結構、健全現代科研院所制度、提升科技創新能力，指出“科研事業單位章程是科研事業單位管理運行、開展科研活動的基本準則”。隨著依法治國戰略部署的深入推進，完善和制定企業內容的章程成為貫徹依法治企、依法治院的重要舉措。本文將以實施領導體制改革的某中央級科研事業單位制定章程的經驗作為參考，從3個層面、5個維度來介紹科研事業單位章程的思考和構建。

1. 3個層面正確認識章程的內在精神和意義

科研事業單位在制定內部章程時不僅要結合自身實際情況展開，還應先從3個層面認識到科研事業單位章程的內在精神和重要意義，為章程的構建奠定正確的政治方向和價值觀念。

（1）科研事業單位章程是單位內部最重要的法律文件。章程不僅是現代公司制度的基石和治理的基礎，也是科研事業單位創新管理機制、完善法人治理結構的重要基石，是推進深化體制改革、參與市場經濟活動的基本規則依據。與公司章程涉及各股東的意愿和權益不同，科研事業單位的章程體現的是舉辦單位的設立目的，或者說是國家帶有一定的公益性質的意愿，也是符合法律法規下的一種約定形式。科研事業單位的章程是內部的最高綱領性文件、是內部的“憲法”和“法治核心”。

（2）科研事業單位章程是推動科研院所治理和改革，構建院所治理生態的重要手段。黨的十九屆四中全會提出，完善科技創新體制機制，將科技創新治理體系和治理能力現代化作為國家治理體系和治理能力現代化的重點之一，對新時期形勢下我國科技創新治理體系發展提出了新的更高要求及奮斗方向。但是長期以來國家創新體系協同能力不足，科研人員開展原創性科技創新的積極性尚未充分激發，大學和科研機構，特別是中央級科研事業單位的治理結構與功能不能有效匹配。因此，科研事業單位作為核科技創新發展的主力軍，深入推進科技創新治理體系和科研院所治理能力的現代化，大力推進體制機制改革，完善科研院所法人治理結構，首先就需要加強頂層設計，制定較為完善的頂層制度文件，逐步建立較為完備的院所治理生態，激發科技創新力。

（3）科研事業單位章程是推進院所依法治理的關鍵點。不少科研事業單位和科研院所成立時間較早，雖然各項管理制度眾多，但缺少系統性的基礎規范，以經驗替代制度，院所治理結構混亂，內部改革無“章法”可依，無法深入推進。因此，首先要通過《章程》將科研事業單位和院所的管理納入一個統一的綱領性文件，確定院所內部的“憲法”，發揮頂層設計作用，成為各級管理規章制度的依據。

與公司制度體現股東的利益相比，科研事業單位的章程更加突出體現黨的領導，與高校章程相比，科研事業單位的章程的內容更加注重科技創新機制的運行和發展。因此，科研事業單位的章程應成為推進院所治理、解決沖突和矛盾、推動改革和發展的最終依據，應成為推進依法治院，規范治理的關鍵點[1]。

2. 5個維度進行《章程》的結構設計

科研事業單位章程主要從以下5個維度考慮法人治理結構，構建符合科研事業單位實際的章程文本，并在此基礎上構建制度體系。

2.1 黨的領導是原則

“黨的領導原則”是三部委《指導意見》要求科研事業單位制定章程遵守的重要原則之一，“把黨的領導、黨的建設貫穿章程制定全過程，加強領導和政治把關，確保黨的建設內容得到充分體現”。同時要求章程要明確黨組織或黨組發揮領導核心作用，統一領導本單位工作，健全議事規則和決策程序，提高議事決策水平。

因此在實踐中，科研院所章程的編制應依據《中國共產黨黨章》和黨的十八大、十九大精神和習近平新時代中國特色社會主義思想，把黨的領導、黨的建設貫穿章程制定全過程，將院所黨組織內嵌到院所治理結構中，在章程中對黨組織在院所治理結構中的法定地位予以明確和落實，并優化黨委的決策機制，真正體現黨的領導地位。

應單獨設立章節明確堅持中國共產黨的領導，明確領導體制，明確黨的領導，納入黨委、紀委、工會、黨支部等內容，確保黨在科研事業單位內部 “發揮領導核心作用”，在法人治理的章節中，嵌入黨組織在法人治理的決策、執行、監督各環節發揮的作用。在實施黨委領導下院長負責制的科研事業單位，應明確“三重一大”決策主體為院所黨委會，規定黨委會的主要決策事項，在人力資源章節中要明確“堅持黨管干部、黨管人才原則，在選人用人中發揮黨組織主導作用”，在章程的制定和修訂環節，同樣要體現黨在章程制定和修訂的最終的決策作用。總的來說，要把黨的領導貫穿整個章程。

2.2 實行黨委領導下院長負責制是前提

目前，國家在部門事業單位推行領導體制改革，部分科研事業單位正在嘗試推進或實施黨委領導的院長負責制的領導體制。除了應在章程中明確中國共產黨的領導，還應明確單位的領導體制為“實行黨委領導下的院長負責制”，納入單位的最高綱領，為其實施和推進奠定基本法律地位。同時，領導體制改革的推進又為科研事業單位章程的制定確立了前提和方向。

從職責上來看，可以在章程中明確黨委統一領導工作，黨委書記擔任院法定代表人，院長在院黨委領導下，全面負責院科研、生產、經營、行政管理工作。

從決策體系設置上來看，明確單位的黨委會是最高決策機構，而不再是前置研究的角色，是“三重一大”事項決策主體，明確黨委會議研究決定的事項范圍。黨委會在不違反法律法規強制性規定的前提下遵循一定的原則，將章程賦予其職權中的部分事項決策權授予行政領導，并將具體事項內容形成權責清單。行政議事決策機構在單位黨委的領導下，貫徹黨和國家的路線、方針、政策及法律法規，組織實施黨委有關決議，研究處理科研、生產、經營、管理等重要行政管理工作。

以實施黨委領導下院長負責制的領導體制改革為前提，并通過章程這樣的最高綱領予以明確，黨組織在法人治理的決策、執行、監督各環節發揮作用，把加強黨的全面領導和完善院所治理相統一，這樣的設置既符合法人治理將決策權、經營權與監督權相分離的本質要求，又滿足了黨對于國家科研事業單位的有力領導和政治保障。

2.3 構建院所治理體系，完善法人治理結構是目的

科研事業單位的章程要涵蓋決策權體系、組織管理、執行管理、分級管理等基礎內容，這些基礎內容相互銜接和補益，最終構建和體現院所治理體系的基本框架結構，并成為院所治理的重要支撐依據。

科研事業單位與公司制度下董事、監事、高級管理人員組成的治理結構是有所不同的。因此，要在章程的結構設計上考慮到幾點，一是法人治理的內容要涵蓋決策權體系。二是組織管理的內容要大體包括機構管理和行政管理事項，機構管理要體現科研院所內部的分級管理體制，而行政管理事項要基本涵蓋科研、生產、經營的各個管理體系和內容。三是黨的領導、監督要始終貫穿法人治理和組織管理的環節，體現決策權、執行權和監督權的相互分離、協調運行，明確這三者主體的權責和邊界。章程最終要起到引領院所治理體系的構建，完善法人治理結構的重要目的。

2.4 設置學術委員會是創新

學術委會對于大學是重要的機構組織，對于科研事業單位而言，學術委員會（科學技術委員會）是院所治理的關鍵環節，應在學術或科研領域發揮重要作用。通過章程完善學術委員會（科學技術委員會）的關鍵點在于：一是維護組織獨立性。必須是獨立地、不受任何外界干擾地從學術和科研立場做出獨立的決定。二是加強日常操作性工作。學術委員會（科學技術委員會）不應成為一個只是履行程序責任的機構，而應在科研事務決策中發揮領導性和主導性作用。三是其依據章程而產生。通過章程體現其特有的性質和獨立地位，表明其是獨立于決策機構而產生的，從根本上維護學術委員會（科學技術委員會）的獨立性。四是將其職責嵌入學術管理流程。需要從職責定義上進行考慮和設計，將學術委員會（科學技術委員會）職責嵌入學術或科研管理的流程中，體現其在學術或科研領域重要環節的決定和主導作用。

發揮學術委員會在法人治理環節中的重要作用，真正凸顯學術和科研的核心地位，促使科研事業單位和科研院所的治理回歸到“學術”和“科研”的本位上，這是科研事業單位和科研院所制定章程的一點創新。

2.5 保障科研事業單位科技、科研人員的地位和待遇是關鍵

公司章程的制定在于保障公司股東利益和宗旨的實現，對于科研事業單位和科研院所來說，《章程》制定的宗旨之一在于促進科技創新，推動科學技術發展，而科技人員是科研事業單位進行創新發展的主要力量，科技、科研人員的待遇是科研事業單位進行院所治理的重要層面，也是科研事業單位章程制定的關鍵。

在制定章程時，通過以下幾個層面來考慮和設計科技、科研人員的地位和待遇：一是要圍繞“黨管干部，黨管人才”這個原則展開，并將其貫徹在章程之中。二是考慮如何設計薪酬、績效激勵、專家帶頭人制度等方面內容來保障科技、科研人員的權益。三是在科研或科技活動管理環節中，可以通過科技成果轉化、獎勵重大科技創新成就來激發科技人員的創新性與積極性，保護知識產權和科技人員的智力成果。四是設置非行政級別的技術管理崗位來保障科技人員的自主性。五是設置專項工作委員會保障科技人員相關待遇。六是在章程中提出遵守科研倫理、科研道德的要求，鼓勵科技、科研人員誠信合作，弘揚科學精神，履行社會責任[2]。

3.章程貫徹的配套措施

3.1 明確使用范圍

要在章程中明確其適用范圍，明確單位的一切科研、生產、經營、管理等活動必須依據章程來開展。

3.2 制定、修改依法有序，進行備案

不同于公司章程需到工商部門進行備案，對于科研事業單位的發布和備案并無明確要求。因此，要在單位自身的章程中進行明確，章程的制定和修改要經過設定的程序。

3.3 健全和完善規章制度體系

科研事業單位的章程制定發布后，單位內部要以章程為指引重新梳理內部規章制度體現，分析和研究現有規章制度與章程的適配性，開展規章制度的立、改、廢、釋工作，完善單位內部的規章制度體系。

3.4 逐漸形成新的管理運行體現

章程正式實施后，要逐步落實和推行章程中明確的管理運行體系，黨組織在法人治理的決策、執行、監督各環節發揮作用，把加強黨的全面領導和完善院所治理相統一。使章程真正成為科研事業單位實施領導體制改革的基礎綱領，同時領導體制的深入改革也實現和推動章程的可行化[3]。

4.章程使用成效

4.1 工作成果顯著

實踐中，科研事業單位章程實施對于院所治理成效、法人治理結構、領導體制改革、科研生產、管理運行等方面都起到了積極的引領作用，具體成效體現在以下幾個方面，第一，堅持黨的領導，再次堅定了科研院所改革必須堅持的政治原則；第二，訴求統一，明確了科研院所參與市場經濟活動的基礎條件；第三，依法合規治理，奠定了法律基礎；第四，決策機構與管理執行層領導團結協作，實現法人其價值最大化；第五，樹立和明確院所文化，鑄造了凝聚科研機構力量的根本保障和強大推動力。

4.2 改變工作方式

科研事業單位、科研院所章程的制定和實施，提高單位內部改革、運行效率的同，真正通過院所治理機構形成決議后生效執行的形式來實現組織運行，這是傳統科研事業單位最迫切需要改變的一種履職方式。

4.3 院所治理的頂層綱領

科研事業單位章程的制定是完善院所治理結構，建立高效運行管理機制的一個重要舉措，是事業單位落實法人自主權的最高依據，但其推進和制定可遵循的前例不多，也是一個逐漸探索和完善的過程。其最終的意義在于，章程在科研事業單位內部將發揮頂層引領作用，科研、生產、經營、管理工作等各項工作將在章程的統一指導下納入一個更加完整有序的體系，在規范與有序中激發科研事業的活力與創造力。