加快數(shù)字領(lǐng)域立法 推動(dòng)云南數(shù)字經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展

吳 韜

數(shù)字經(jīng)濟(jì)作為重塑全球經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和改變?nèi)蚋?jìng)爭(zhēng)格局的關(guān)鍵力量，正引領(lǐng)全球數(shù)字化發(fā)展方向。在數(shù)字領(lǐng)域，制度優(yōu)勢(shì)是贏得數(shù)字化發(fā)展戰(zhàn)略主動(dòng)權(quán)的重要優(yōu)勢(shì)，制度競(jìng)爭(zhēng)是搶占數(shù)字化競(jìng)爭(zhēng)戰(zhàn)略制高點(diǎn)的關(guān)鍵，美國(guó)、歐盟等世界主要經(jīng)濟(jì)體為爭(zhēng)奪數(shù)據(jù)戰(zhàn)略資源、重振數(shù)字主權(quán)地位，紛紛推進(jìn)數(shù)字領(lǐng)域立法。2021年1月，中共中央印發(fā)的《法治中國(guó)建設(shè)規(guī)劃（2020—2025年）》明確提出：“加強(qiáng)信息技術(shù)領(lǐng)域立法，及時(shí)跟進(jìn)研究數(shù)字經(jīng)濟(jì)、互聯(lián)網(wǎng)金融、人工智能、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等相關(guān)法律制度，抓緊補(bǔ)齊短板。”我國(guó)各地區(qū)也順勢(shì)應(yīng)時(shí)、搶抓機(jī)遇，加快數(shù)字領(lǐng)域立法，積極推動(dòng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。當(dāng)前，云南省數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展駛?cè)肟燔嚨溃珨?shù)字經(jīng)濟(jì)法治建設(shè)相對(duì)滯后。為順應(yīng)數(shù)字化發(fā)展大勢(shì)，應(yīng)對(duì)數(shù)字化競(jìng)爭(zhēng)挑戰(zhàn)，云南省應(yīng)加快數(shù)字領(lǐng)域立法，構(gòu)建促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的法律框架和治理體系，以優(yōu)質(zhì)的制度供給，搶占數(shù)字競(jìng)爭(zhēng)制高點(diǎn)，贏得未來發(fā)展主動(dòng)權(quán)。

一、云南省數(shù)字領(lǐng)域立法的現(xiàn)狀問題

（一）基本現(xiàn)狀

作為欠發(fā)達(dá)省份，云南省互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展起步較晚，信息化建設(shè)相對(duì)滯后，網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施較為薄弱，數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化和智能化處于全國(guó)中低水平。在數(shù)字領(lǐng)域立法方面，云南省頒布施行專門涉及信息化且現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)1部、規(guī)章2部，分別是《云南省信息化促進(jìn)條例》《云南省網(wǎng)絡(luò)與信息系統(tǒng)安全監(jiān)察管理規(guī)定》《云南省公共安全視頻圖像信息系統(tǒng)管理規(guī)定》。

2008年3月28日，云南省第十一屆人大常委會(huì)第二次會(huì)議表決通過了《云南省信息化促進(jìn)條例》，于同年6月1日起施行，2015年9月25日，經(jīng)云南省第十二屆人大常委會(huì)第二十次會(huì)議修正施行。該《條例》包含總則、信息化規(guī)劃與項(xiàng)目建設(shè)、信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展與信息技術(shù)推廣應(yīng)用、信息資源開發(fā)利用、信息安全保障、法律責(zé)任和附則，共7章47條。

2004年5月10日，云南省人民政府第17次常務(wù)會(huì)議審議通過了《云南省網(wǎng)絡(luò)與信息系統(tǒng)安全監(jiān)察管理規(guī)定》，同年11月7日頒布，于2005年1月1日起施行。該規(guī)定共22條，對(duì)網(wǎng)絡(luò)與信息系統(tǒng)安全、網(wǎng)絡(luò)應(yīng)用與發(fā)展、網(wǎng)絡(luò)與信息系統(tǒng)安全等級(jí)保護(hù)等進(jìn)行了規(guī)范。

2016年8月2日，云南省人民政府第92次常務(wù)會(huì)議審議通過了《云南省公共安全視頻圖像信息系統(tǒng)管理規(guī)定》，同年8月25日頒布、10月1日起施行。該規(guī)定共28條，對(duì)公共安全視頻圖像信息系統(tǒng)建設(shè)、聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用和管理等進(jìn)行了規(guī)范。

（二）主要問題

一是數(shù)字領(lǐng)域立法工作相對(duì)遲滯。目前，云南省專門涉及信息化且現(xiàn)行有效的3部地方性法規(guī)、規(guī)章，自頒布施行至今，歷時(shí)短的5年、長(zhǎng)的16年，難以應(yīng)對(duì)云南省數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展與“數(shù)字云南”建設(shè)面臨的新情況和新問題。當(dāng)前，我國(guó)已正式提出申請(qǐng)加入《數(shù)字經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》，深度參與數(shù)字經(jīng)濟(jì)國(guó)際合作，積極推進(jìn)“數(shù)字絲綢之路”建設(shè)。云南省集國(guó)家疆域“邊緣帶”、對(duì)外開放“大通道”和國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)“交匯區(qū)”于一體，成為新時(shí)代西部大開發(fā)新格局中的重要省份，迎來數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大機(jī)遇。但數(shù)字領(lǐng)域立法工作遲滯，使云南省在建設(shè)“數(shù)字絲綢之路”和深化“中國(guó)—東盟數(shù)字經(jīng)濟(jì)合作伙伴關(guān)系”中難以發(fā)揮應(yīng)有的重要作用，更難以搶占未來發(fā)展主導(dǎo)權(quán)。

二是數(shù)字經(jīng)濟(jì)法律規(guī)則存在空白。云南省制定出臺(tái)了《“數(shù)字云南”信息通信基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)三年行動(dòng)計(jì)劃（2019—2021年）》《云南省數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃（2019—2023年）》《云南省區(qū)塊鏈產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃（2019—2023年）》《云南省推進(jìn)新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)實(shí)施方案（2020—2022年）》《云南省“十四五”大數(shù)據(jù)中心發(fā)展規(guī)劃》等多項(xiàng)涉及數(shù)字經(jīng)濟(jì)的政策文件，但是數(shù)據(jù)開放、數(shù)據(jù)安全、數(shù)字經(jīng)濟(jì)促進(jìn)等領(lǐng)域相關(guān)法律規(guī)定還存在空白，尚未建立起完整的數(shù)字經(jīng)濟(jì)法律規(guī)則體系。

三是數(shù)字云南法治保障亟待加強(qiáng)。隨著“數(shù)字云南”建設(shè)縱深推進(jìn)，數(shù)據(jù)開放“倒逼”傳統(tǒng)法治體系變革，政府?dāng)?shù)字治理“呼喚”數(shù)字法治政府建設(shè)。當(dāng)前，云南省各部門、各行業(yè)和各領(lǐng)域普遍存在“數(shù)據(jù)孤島”和“信息煙囪”，在“數(shù)字云南”建設(shè)中，對(duì)于推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)開放、盤活政府?dāng)?shù)據(jù)資源、釋放政府?dāng)?shù)據(jù)紅利等方面，缺乏專門的政府?dāng)?shù)據(jù)開放立法，特別是政府?dāng)?shù)據(jù)開放的范圍與標(biāo)準(zhǔn)、平臺(tái)的建設(shè)與管理以及開放程序、安全保障、數(shù)據(jù)利用、法律責(zé)任等事項(xiàng)，亟待出臺(tái)相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行明確，形成“用數(shù)據(jù)說話、用數(shù)據(jù)決策、用數(shù)據(jù)服務(wù)、用數(shù)據(jù)創(chuàng)新”的數(shù)字云南治理模式。

二、國(guó)內(nèi)典型地區(qū)數(shù)字領(lǐng)域立法的經(jīng)驗(yàn)做法

（一）發(fā)達(dá)地區(qū)（上海市、浙江省）

1.上海市：自2012年起，上海在全國(guó)率先探索公共數(shù)據(jù)開放工作。2017年至2019年，上海連續(xù)三年榮登中國(guó)地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放排名榜首位。2019年10月1日，頒布施行《上海市公共數(shù)據(jù)開放暫行辦法》。這是國(guó)內(nèi)首部針對(duì)公共數(shù)據(jù)開放的地方政府規(guī)章，共8章48條，明確總體原則、開放機(jī)制、平臺(tái)建設(shè)、數(shù)據(jù)利用、多元開放、監(jiān)督保障、法律責(zé)任等內(nèi)容，厘清了公共數(shù)據(jù)開放利用過程中涉及的開放服務(wù)與管理責(zé)任、數(shù)據(jù)開放與數(shù)據(jù)安全、國(guó)際通行原則與上海實(shí)際情況以及統(tǒng)一平臺(tái)開放與多元合作生態(tài)“四大關(guān)系”。2022年1月1日，頒布施行《上海市數(shù)據(jù)條例》，共10章91條，緊扣“以規(guī)范促發(fā)展、以保護(hù)促利用”的立法主線，聚焦數(shù)據(jù)的權(quán)益保障、流通利用和安全管理三大環(huán)節(jié)，對(duì)保障數(shù)據(jù)安全、規(guī)范數(shù)據(jù)處理活動(dòng)、培育數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)、促進(jìn)數(shù)據(jù)資源開發(fā)和應(yīng)用等方面作出明確規(guī)定，還專設(shè)“浦東新區(qū)數(shù)據(jù)改革”專章，為推動(dòng)上海城市全面數(shù)字化轉(zhuǎn)型和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展提供重要法治保障。

2.浙江省：2003年，“數(shù)字浙江”全面啟動(dòng)，歷屆省委、省政府持續(xù)推進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展。2017年，提出實(shí)施數(shù)字經(jīng)濟(jì)“一號(hào)工程”，加快構(gòu)建以數(shù)字經(jīng)濟(jì)為引領(lǐng)的現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系。2019年，成為全國(guó)首批創(chuàng)建國(guó)家數(shù)字經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新發(fā)展試驗(yàn)區(qū)，在全國(guó)率先推行“數(shù)字化改革”，推動(dòng)“未來產(chǎn)業(yè)先導(dǎo)區(qū)”建設(shè)，打造“全球數(shù)字變革高地”。2021年3月1日，頒布施行《浙江省數(shù)字經(jīng)濟(jì)促進(jìn)條例》，該《條例》分為總則、數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施、數(shù)據(jù)資源、數(shù)字產(chǎn)業(yè)化、產(chǎn)業(yè)數(shù)字化、治理數(shù)字化、激勵(lì)和保障措施、法律責(zé)任和附則，共8章62條，為促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及數(shù)字政府、數(shù)字社會(huì)建設(shè)提供法治保障。

（二）先發(fā)展地區(qū)（福建省）

福建秉承習(xí)近平總書記20年前率先作出建設(shè)“數(shù)字福建”的戰(zhàn)略決策，久久為功不松勁、一張藍(lán)圖繪到底，敢闖敢試、守正創(chuàng)新，引領(lǐng)“數(shù)字中國(guó)”建設(shè)地方實(shí)踐新航向。2016年6月18日，福建省人民政府印發(fā)《福建省促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展實(shí)施方案（2016—2020年）》。2019年1月3日，中共福建省委常委會(huì)會(huì)議審議通過了《新時(shí)代數(shù)字福建發(fā)展綱要》。2021年11月16日，福建省人民政府印發(fā)《福建省“十四五”數(shù)字福建專項(xiàng)規(guī)劃》。2021年12月15日，福建省第十三屆人大常委會(huì)第三十次會(huì)議表決通過了《福建省大數(shù)據(jù)發(fā)展條例》，于2022年2月1日起施行。該《條例》包括總則、數(shù)據(jù)資源、基礎(chǔ)設(shè)施、發(fā)展應(yīng)用、數(shù)據(jù)安全、保障措施、法律責(zé)任和附則，共8章50條，對(duì)數(shù)據(jù)采集、公共數(shù)據(jù)開放、數(shù)據(jù)開發(fā)利用、個(gè)人信息保護(hù)以及培育數(shù)據(jù)交易市場(chǎng)等作出明確規(guī)定。

（三）欠發(fā)達(dá)地區(qū)（貴州省）

貴州作為西南地區(qū)欠發(fā)達(dá)省份，自2014年2月實(shí)施“大數(shù)據(jù)”戰(zhàn)略以來，搶占數(shù)字化發(fā)展先機(jī)，積極打造“中國(guó)數(shù)谷”，積極貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記“在實(shí)施數(shù)字經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略上搶新機(jī)”的重要指示精神，以數(shù)字化改革實(shí)現(xiàn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展“六個(gè)重大突破”。2016年3月1日，貴州省頒布施行《貴州省大數(shù)據(jù)發(fā)展應(yīng)用促進(jìn)條例》，該《條例》是我國(guó)首部大數(shù)據(jù)地方性法規(guī)，共6章39條，對(duì)數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)共享開發(fā)、數(shù)據(jù)權(quán)屬、數(shù)據(jù)交易、數(shù)據(jù)安全以及“云上貴州”等基本問題作出宣示性、原則性、概況性和指引性規(guī)定，將貴州省大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展納入法治軌道。2017年，貴州省對(duì)該《條例》進(jìn)行了修正。

2019年10月1日，貴州省頒布施行《貴州省大數(shù)據(jù)安全保障條例》，該《條例》分為總則、安全責(zé)任、監(jiān)督管理、支持與保障、法律責(zé)任和附則，共6章61條，對(duì)大數(shù)據(jù)安全責(zé)任人的安全責(zé)任、監(jiān)督管理、法律責(zé)任等進(jìn)行了明確規(guī)定。2020年12月1日，頒布施行《貴州省政府?dāng)?shù)據(jù)共享開放條例》，該《條例》是我國(guó)首部省級(jí)層面政府?dāng)?shù)據(jù)共享開放的地方性法規(guī)，該條例包括總則、政府?dāng)?shù)據(jù)管理、政府?dāng)?shù)據(jù)共享、政府?dāng)?shù)據(jù)開放、監(jiān)督管理、法律責(zé)任和附則，共7章45條，圍繞促進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)匯聚、融通、應(yīng)用，提升政府?dāng)?shù)字治理能力和公共服務(wù)水平，推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的目標(biāo)，明確各級(jí)政府對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享的領(lǐng)導(dǎo)與管理職責(zé)，以及行政機(jī)關(guān)、大數(shù)據(jù)主管部門、使用數(shù)據(jù)的單位或個(gè)人在政府?dāng)?shù)據(jù)歸集、管理、使用中的職能職責(zé)。

三、加快數(shù)字領(lǐng)域立法推動(dòng)云南省數(shù)字經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的建議

（一）盡快啟動(dòng)云南省數(shù)字領(lǐng)域立法工作

一是將數(shù)字領(lǐng)域立法作為貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記關(guān)于發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)重要講話精神的重大工作事項(xiàng)，納入省政府2022年立法工作計(jì)劃，圍繞加強(qiáng)云南省數(shù)字領(lǐng)域地方法規(guī)規(guī)章制度體系建設(shè)，科學(xué)合理安排立法項(xiàng)目。二是由省發(fā)展和改革委牽頭、省數(shù)字經(jīng)濟(jì)局具體負(fù)責(zé)，會(huì)同省工信廳、省司法廳等相關(guān)部門，按照我國(guó)立法法、云南省地方立法條例以及擬定地方性法規(guī)草案和法規(guī)規(guī)章制定程序的規(guī)定等要求，著手做好調(diào)研、起草、征求意見、審查等工作。三是學(xué)習(xí)借鑒上海、浙江、廣東、福建、貴州等省份的典型經(jīng)驗(yàn)，立足云南省實(shí)際，突出地方特色，著力構(gòu)建支撐和保障“數(shù)字云南”建設(shè)與數(shù)字經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的法律框架與治理體系。

（二）盡快填補(bǔ)云南省數(shù)字經(jīng)濟(jì)立法空白

一是貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記關(guān)于“實(shí)施國(guó)家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，構(gòu)建以數(shù)據(jù)為關(guān)鍵要素的數(shù)字經(jīng)濟(jì)”重要講話精神，優(yōu)先啟動(dòng)“大數(shù)據(jù)發(fā)展條例”和“數(shù)字經(jīng)濟(jì)促進(jìn)條例”兩部地方性法規(guī)的立法工作，適時(shí)開展“數(shù)據(jù)開放共享?xiàng)l例”和“數(shù)據(jù)安全保障條例”兩部地方性法規(guī)的立法工作，補(bǔ)齊數(shù)字貿(mào)易、數(shù)字金融等數(shù)字經(jīng)濟(jì)重點(diǎn)領(lǐng)域規(guī)則制定的短板，形成云南省建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的標(biāo)志性立法成果。二是堅(jiān)持公開立法、民主立法、開門立法和科學(xué)立法，組建工作專班，主動(dòng)與國(guó)家有關(guān)部委、上級(jí)部門和研究機(jī)構(gòu)溝通，聽取指導(dǎo)意見建議，學(xué)習(xí)借鑒先進(jìn)地區(qū)經(jīng)驗(yàn)做法，深入全省各部門各地區(qū)開展調(diào)研，最大程度征集黨委、人大、政府、企業(yè)、群眾和社會(huì)各方面的意見建議，使數(shù)字經(jīng)濟(jì)立法充分反映民意、集中民智、體現(xiàn)民情。三是強(qiáng)化問題導(dǎo)向，發(fā)揮專家作用，由省發(fā)展和改革委牽頭、省數(shù)字經(jīng)濟(jì)局負(fù)責(zé)，開展立法前期問題征集與收集工作，梳理制約云南省數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重點(diǎn)、難點(diǎn)、痛點(diǎn)以及堵點(diǎn)問題，為立法草案起草提供相關(guān)依據(jù)。充分發(fā)揮專家、學(xué)者以及智庫(kù)團(tuán)隊(duì)在立法工作中的重要作用，廣泛召開立法工作專家論證會(huì)，征求和聽取數(shù)字經(jīng)濟(jì)、法律等領(lǐng)域?qū)＜业囊庖娊ㄗh。

（三）盡快構(gòu)建云南省數(shù)字云南法治體系

一是積極謀劃編制和出臺(tái)“數(shù)字云南條例”，以法治手段引領(lǐng)、保障和推進(jìn)數(shù)字云南建設(shè)向縱深推進(jìn)。二是在中國(guó)（云南）自貿(mào)區(qū)“三大片區(qū)”和有條件的州（市）開展數(shù)字云南建設(shè)與數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展先行先試，如探索建立云南省數(shù)字經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系、發(fā)展綜合評(píng)價(jià)體系等方面的經(jīng)驗(yàn)做法，并將好的經(jīng)驗(yàn)、做法、制度充分提煉入法。三是有計(jì)劃、有步驟地啟動(dòng)云南省區(qū)塊鏈、人工智能、跨境電子商務(wù)等領(lǐng)域的立法工作，為云南省加快建設(shè)面向南亞東南亞數(shù)字經(jīng)濟(jì)先行示范區(qū)提供優(yōu)質(zhì)的制度供給和法治保障。