貴州省數字經濟立法現狀、問題與對策建議

張 峰

一、研究背景及研究現狀

《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》提出：加快建設數字經濟，加強涉及國家利益、商業秘密、個人隱私的數據保護，加快推進數據安全、個人信息保護等領域基礎性立法。響應國家號召，《貴州省國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》提出，貴州省要在實施數字經濟戰略上搶新機。跟進貴州數字經濟立法研究，推進數字經濟立法工作，將為打造數字貴州，推動貴州省經濟高質量發展提供堅強的法律制度保障。

截至目前，專門針對數字經濟立法的研究成果并不多，在中國知網數據庫中，筆者以“數字經濟立法”為關鍵詞進行檢索，共出現33篇文獻，其中報刊占據近五分之一；以“貴州數字經濟立法”為關鍵詞進行檢索，沒有相關文獻；以“貴州數字經濟”為關鍵詞進行檢索，出現73篇文獻，其中有一半左右是報刊。可見相關問題沒有引起足夠的重視。實際上，也有不少學者討論到了數字經濟立法問題下的子問題，李巖從個人信息立法選擇的角度切入，揭示了數字經濟立法與該國數字經濟戰略的關系，強調相關立法要適應于本國經濟發展水平[1]。何波以數字經濟的法律監管為主線，論述了數據治理、個人信息保護、平臺責任等幾個方面法律監管的過去、現在與未來[2]。譚天從數據的交易、數據的跨境流通、數據的治理能力等方面分析了數字經濟立法對實現城市數字化轉型的作用[3]。彭長根等提出網絡安全是數字經濟關鍵基石，網絡安全人才基礎薄弱是數字經濟治理中的大問題[4]。

此外，也有個別學者談到了貴州省數字經濟立法問題，江婷婷、劉楊認為貴州省構建大數據產業生態的過程中，《貴州省大數據發展應用條例》的立法嘗試對確保數據安全起到了重要作用[5]。吳月冠認為貴州遵循改革于法有據的要求，曾以立法形式確立了貴州大數據發展應用的基本原則，強調未來貴州大數據立法應堅持底線思維[6]。吳儀整理了過去幾年貴州出臺的與數據安全、大數據應用有關的地方性法規，指出了它們對貴州經濟發展的意義[7]。就貴州省數字經濟立法研究來看，現有研究很少，且多止步于對數字經濟立法必要性的論證以及對數字經濟立法作用、意義的闡釋。對貴州省數字經濟立法當中具體問題的研究存在空白，有必要對其進行系統研究。

二、貴州省數字經濟立法現狀

(一)貴州數字經濟立法現狀概覽。自2016年1月貴州省人大常委會通過中國首部大數據地方性法規《貴州省大數據發展應用促進條例》起，貴州陸續出臺了多部涉及數字經濟的地方性法規和地方政府規章(見表1)。

表1 貴州省數字經濟立法情況概覽

除表1所列地方性法規和規章外，另有助力貴州數字經濟發展的《支持工業領域數字化轉型的若干政策措施》等文件印發。總體來看，貴州數字經濟立法自2016年起步至今已頗具規模，近兩年的相關立法有放緩的趨勢。

(二)貴州數字經濟立法現狀分析。針對貴州數字經濟立法情況，以表1的統計為樣本，從不同的角度加以分析。從立法時間來看，自2016年起，與數字經濟發展密切相關的法規規章主要集中在2017年、2018年出臺，2021年之后暫無新的法規和規章出臺。從立法主體來看，主要是貴州省人大常委會、貴陽市人大常委會以及貴陽市人民政府在行使地方立法權。從立法層級來看，省一級市一級的立法均有，省一級的占到三分之一，其余均為市級，且市一級中只有貴陽市進行了相關立法。從立法內容來看，《貴州省政府數據共享開放條例》《貴州省大數據安全保障條例》《貴陽市健康醫療大數據應用發展條例》《貴陽市政府數據資源管理辦法》等大部分針對的是公共數據領域，即行政機關和公共服務企業等在履職或提供服務的過程中所積累數據的應用和安全問題。只有少部分法規涉及了私主體數據交易、產業數字化的問題。不難看出，現有各部法規規章將聚焦點放在了“數據”上，但沒有很好地將“數據”和經濟發展問題有機結合起來。

三、貴州省數字經濟立法存在的問題

雖然目前貴州數字經濟領域已經有了相當數量的立法，但已有立法和現實需求之間還存在一定張力，明晰貴州省數字經濟立法中存在的問題，對癥下藥，將在更大程度上促進貴州數字經濟在法治軌道上良性發展。

(一)立法主體和立法層級問題。根據《憲法》和《立法法》的規定，省、自治區、直轄市、設區的市的人民代表大會及其常務委員會可以制定地方性法規。省、自治區、直轄市和設區的市、自治州的人民政府，可以根據法律、行政法規和本省、自治區、直轄市的地方性法規，制定規章。也就是說，除了貴州省人大及其常委會、貴陽市人大及其常委會、貴陽市人民政府以外，貴州省人民政府、貴陽市以外的其他地市是可以根據實際情況制定地方性法規或規章的。而貴州現有的數字經濟立法中，鮮見貴州省人民政府和貴陽市以外的其他地市行使地方立法權。關涉數字經濟立法的立法主體沒有被完全激活。

相比省一級的立法，貴陽市人大以及貴陽市人民政府要活躍的多。通常，貴陽市人大制定一部地方性法規(比如《貴陽市政府數據共享開放條例》)，貴陽市人民政府就會跟進制定相應的地方政府規章(比如《貴陽市政府數據共享開放實施辦法》)來細化、落實相關法規，這有利于法規的貫徹實施。而目前，在貴州數字經濟領域的地方立法中，還沒有省政府出臺的地方政府規章。其實，貴陽之外的一些地市有需要，但自身又不方便單獨立法，這時候由省政府在省人大和地方人大或政府之間架起一座“細化”或“解釋”的橋梁就十分必要。因此，省政府和省人大立法工作的協調是個亟須解決的問題。

(二)立法內容和立法體系問題。立法內容見表2。

表2 貴州省數字經濟立法內容概覽

從表2中可以看出，不論是省級法規還是貴陽市法規、規章，其核心內容多有重合。數據采集匯聚、管理、開放共享、監督存在重復立法的現象。結合表1中各法規規章的條文數來看，30多個條文獨立作為一部法規或規章的情況非常突出。由此推知，貴州數字經濟領域立法數量雖多，但比較零散，不成體系，且內容存在重合。

四、省外數字經濟立法現狀及啟示

(一)省外數字經濟立法現狀。除了表1所列貴州省出臺的數字經濟立法，國內其他省市也陸續出臺了相關地方立法。如《福建省大數據發展條例》《山東省大數據發展促進條例》《安徽省大數據發展條例》《深圳經濟特區數據條例》，但這些地方立法和貴州省的類似，都是主要調整公共數據領域，調整范圍有限，容易和相關法規重合或者產生沖突，存在較多問題。相比之下，《浙江省數字經濟促進條例》《廣東省數字經濟促進條例》調整范圍明確，內容完善，體系完整，亮點更多。我們不妨對浙江和廣東的相關立法進行對照，以期提煉出對貴州省數字經濟立法具有啟示性的內容。

(二)省外數字經濟立法的借鑒價值。如表3所示，《浙江省數字經濟促進條例》和《廣東省數字經濟促進條例》不但關注到了其他省市所關心的公共數據問題，而且關注到了關乎數字經濟發展全流程的其他問題。《浙江省數字經濟促進條例》在總則部分就將數字經濟領域的相關概念上升為法律概念，重視數字基礎設施建設，在聚焦數字產業化問題的同時也注意到了產業數字化和治理數字化，并且把人才保障、基金激勵等問題也納入進來，從源動力上解決促進數字經濟發展的問題。《廣東省數字經濟促進條例》也是將法律保障嵌入數字經濟發展全流程，而且把產業數字化進行細分，如此一來更加有針對性和可操作性，此種做法對貴州省圍繞“四新”抓“四化”，在實施數字經濟戰略上搶新機具有較強的借鑒意義。

表3 浙、粵數字經濟促進條例對照

五、貴州省數字經濟立法建議

(一)激活立法自主性，提高立法層級。激活地方立法自主性以供國家立法和地方治理之需，是促進地方立法實踐之目的所在[8]。貴州擁有國家大數據(貴州)綜合試驗區，多次舉辦數博會，大數據產業有自身優勢。貴州的白酒、醫藥、調味品等產業特色明顯，也有很大的發展潛力。貴州數字產業化、產業數字化的發展需求以及法治保障需求是非常大的。地方立法的主體主要是省市兩級人大(含常委會)及政府，貴州地方立法機關應當結合當地實際需要，充分發揮立法權，為數字經濟發展提供有力的制度保障。同時，應當提高立法層級，盡可能讓省一級立法機關先制定一部統攬全局的、更高位階的法規，確保全省層面步調一致。然后再由位階低的法規規章去做細化工作，而不是低位階的法規規章“四面開花”，彼此“不管不顧”。

(二)加強相關法律規范立改廢工作。2016年以來，貴州省除了出臺表1所列的與數字產業化密切相關的法律規范外，還出臺了《貴州省外來投資服務和保障條例》《貴州省優化營商環境條例》等與經濟發展相關的法規以及《支持工業領域數字化轉型的若干政策措施》這樣的文件。如表2所示，先后的立法內容存在重合且數字產業化相關規范沒有和營商環境、產業數字化等規范妥當銜接。加強相關法律規范的立改廢釋工作，及時跟進貴州數字經濟領域發展現狀并進行前瞻性的科學立法，發揮社會各方在地方立法工作中的參與作用[9]進行民主立法，避免重復立法、盲目立法、低質量立法，適時廢除不適應目前及將來發展趨勢的法律規范，整合法律制度資源，能夠便利社會各方遵法、守法、用法，在法治軌道上推動貴州數字經濟發展。

(三)搭建完整體系，完善立法內容。貴州省現有的數字經濟單行立法數量不少，但內容多集中在數字產業化方面，產業數字化、治理數字化以及數字基礎設施建設、數字技術創新等方面的內容比較少。近期雖然發布了《支持工業領域數字化轉型的若干政策措施》這樣的有力政策，但政策的穩定性相較法律而言還有一定差距。良法是善治之前提，完善包括數字基礎設施建設、數字技術創新、知識產權保護、數字產業化、產業數字化、人才保障等各項涉及數字經濟發展的立法內容，搭建起一個完整的“數字經濟法”體系，研究制定《貴州省數字經濟促進條例》，將為貴州省促進數字經濟發展提供良好的法治保障，也是貴州數字經濟領域以良法促善治的當務之急。