論國土空間規劃背景下村莊建設用地規模核定對策

蔡中豪

海西(廈門)建設規劃設計有限公司，福建 廈門 361000

1 研究背景和意義

隨著城鄉規劃建設的逐步深入，國家相繼出臺了一系列政策，服務于農業經濟高質量建設[1]，且為切實維護農民利益，在提供用地保障同時，結合國土空間規劃體系，合理規劃、界定建設用地范圍。村莊建設用地規模的核定需要依據科學原理、實際情況而進行，國土空間規劃背景下，合理開展村莊建設用地規模核定工作，于村莊發展、城鄉振興具有重要意義。

中國土地管理制度中，村莊集體建設用地指的是農民生活居住空間承載地和其從事二、三產業的承載地，具體包括有農村公共服務基建用地、住宅用地以及鄉鎮、村辦企業用地等。

同樣以廈門市為例，于近幾年提出的“村莊空間布局規劃”項目正在有序展開相關工作，圖1中所體現正是該項目對2017年-2035年間全市村莊進行的規劃情況，進一步落實“島內大提升，島外大發展”村莊規劃發展戰略。

圖1 廈門市村莊空間布局規劃(2017年-2035年)

明確村莊的拆遷及保留方案，進一步改善村莊的空間布局，可以加強村建管控，更好地實現生態宜居、鄉風文明以及治理有效、產業興旺，人民生活更加富足[2]。在充分保障滿足空間規劃要求的基礎上，采取科學有效的方法，開展村莊建設用地的核定工作。不論傳統還是新國土空間規劃體系，對村莊建設用地規模的核定研究情況較少，所以，亟需結合實踐深入分析并研究規模預測路徑、預測方法，為各市縣村莊布局規劃、科學合理地為確定村莊建設用地規模提供參考。

2 以往傳統規劃體系中村莊建設用地規模

在傳統規劃體系中，村莊建設用地規模的確定，主要依據人均用地指標和建設用地所形成的比例進行。常采用人均用地定額指標方式，判斷及預測居民用地要求，在人口增長及社會經濟發展需求得到充分保障的基礎上確定相關指標。有人員專門對定額指標方式進行了深入研究并提出了改進計劃，如通過分析用地規模及村莊人口或采取確定常住人口配套設施建設方式，預測村莊人口以獲取用地規模。

但是，該方式存在一定的弊端，例如缺乏動態性規劃，不能完全體現出規劃的實施效果，也很難滿足基本規劃需求[3]。以縣級土地利用規劃指標的確定為例，建設用地一般以建房用地水平為主，在滿足建設基本要求情況下，利用權重測算用地指標，綜合考慮各方面因素，進而制定出指標方案。而方案中并沒有確定新增用地，也未明確采取哪種方式落實縣鄉鎮建設用地指標。城鄉建設用地規劃體系中，通常采用人均指標定額方式預測建設用地規模，且在某些情形下，通常會以增量規劃的方式達到建設目標要求。理論上，為防止不合理規劃情況的出現，城建部門實施縣市域村莊建設規劃，將村莊于縣域的協調度作為探究重點，進而合理判斷村莊人口發展趨勢，延伸或拓展村建用地規模，確定管控要點。但實際情況是，建地規模缺少剛性約束，很難確定各村莊實際規模，擴大發展空間所運用的方法缺乏一定的現實考量，致使增量規劃不能很好地呈現管控實效。

3 村莊建設用地規模預測存在的局限性

3.1 村莊建設用地規模的預測缺乏自上而下的管控

隨著城市化、城鎮化步伐的不斷加快，鄉村建設用地越多變成其他用途用地，建設用地未來發展趨勢必將是提質并減量，以實現鄉村布局空間優化目的。

當前建設用地規模的測算仍以村莊自身角度考慮， 以人均定額指標為主，結合地區人口增長、發展需求等情況來確定村建用地整體目標。村莊建設需要逐步推進， 通過對原村莊進行合理改造來實現指標調整。在這個過程中，若缺少自上而下的管控，將很難實現建設用地規模核定合理化、科學化，建設用地規模縮減阻力加大， 容易受用地需求制約，從而做大建設用地規模，更加難以實現村莊布局空間優化的目的[4]。

3.2 人均指標定額法存在雙向的不確定性

人均指標定額法在村莊人口總量大、結構復雜的情況下，呈現出一定的不確定性。首先，村莊宅基地規模與其戶籍人口數量密切相關，受經濟快速發展、政策牽引、資源條件以及人口結構變化、農業生產方式等因素影響，村莊流動人口數量增加，大批量農村地區居民涌向城市化發展。以往的帶眷系數法、勞動力轉移法以及綜合增長率等方式已無法實現現下的人口預測目標。雖然國家或區域可進行總體趨勢預測，但每個具體村莊實際情況與預測結果不甚相符，致使人均指標定額法在實施過程中呈現一定的不確定性。其次，各地區村莊建設用地人均指標存在一定的差異，不同地理區間內的地貌、地形以及自然環境等諸多因素方面呈現出的不同，導致人均指標定額不能形成統一化管理，村建用地規模縮減受城鎮化速度、人口、經濟以及社會等多因素制約，不適于盲目采取人均指標定額法進行建筑用地規模的核定。

4 村莊核定思路對比分析

村莊建設用地規模的核定思路，相較于傳統思路， 空間規劃思路更加強調布局合理性、核定科學性[5]。

4.1 傳統村莊規模核定思路

傳統的核定思路是以村莊自身發展需要為準，由村集體向鄉鎮提出建設需求，再經住建部門核定村建用地規模。 在實際操作過程中，部門間缺少一定的協調性， 會致使建設用地的布局缺乏統籌規劃、用地標準存在差異性等問題出現，村建規劃用地利用率較低， 一般情況下，基礎設施的規劃配比得不到充分考慮的情況下，只能夠滿足短期內農村居民的建房需求。

4.2 空間規劃思維下核定思路

空間規劃體系下的建設用地規模核定思路，相較于傳統思路，更具可行性。城鎮化步伐的不斷加快，生態文明建設進程的不斷推進，鄉村建設用地總量控制將由增量擴張逐漸轉向減量約束。各地區發展狀況不盡相同的村莊，對村建用地規模需求略有不同，核定標準應該與村莊地理區位、資源條件以及經濟發展狀況、人口變化等相結合進行分析，施行自上而下的機制來反饋其實際發展需求和趨勢。

空間規劃思維下，由村集體向上級核定部門報批用地需求，再經住建部門對宅基地資格權人進行核準并確定，整合國有建設用地、古樹名木以及文保建筑等相關資料，將其遞交給自然資源和規劃部門進行審核[6]。根據分工不同，耕地保護與生態修復科對用地規模以及批而未用土地、是否涉及永久基本農田等進行審核；空間規劃科對是否符合上位村莊布局規劃進行審核；確權登記科對規劃基數、人均規模現狀進行審核；交通市政科對是否預留規劃路網、是否退讓路網兩側進行審核；規劃審批科對選址地點是否涉及林地、水域、是否達標等進行審核；國土綠化科對古樹名木是否得到有效保護進行審核。最后，通過統籌協調，確保落實核定后的村建用地，滿足農民建房中遠期需求。

綜合上述情況可以看出，傳統村莊建設用地核定思路，對要素資源的考慮不夠全面，部門間缺乏銜接、統籌，操作方式略顯簡單粗暴，于村莊經濟建設可持續發展不利。而空間規劃思維下的村建用地核定思路，在充分考慮生態文明建設、多規合一的基礎上，對鄉村文化進行了合理傳承，落實優化村級上位傳導政策，切實保障城鎮發展空間資源。

5 村莊用地規模核定方法

村莊建設用地規模的核定，需要依據村莊建設實際發展需要、資源配置情況以及人口規模等合理進行，具體核定過程可以根據以下幾個步驟進行。

5.1 底數調查、夯實現狀

首先，應該對村莊人口基數進行仔細調查，按照村莊登記的宅基地資格權人實際情況， 來確定人口規模，再與村建用地總規模現實情況相結合，扣減了市級以上歷史建筑、 文保點、文保單位以及傳統建筑(收歸集體且不用于日常居住)、古樹名木、不可移動文物的用地面積等，以確定現有狀態下的人均用地面積。 實際就是在充分考慮并明確現實、歷史因素的基礎上，對村莊空間布局進行合理規劃，以確保規劃標準， 規劃內容滿足現實需求和村莊可持續發展需要。

5.2 減量提質、精準測算

其次，前文中提到，現階段國土空間規劃政策提倡的是減量提質，實現精準測算。若想達到這一目的，要依據村莊現實情況，充分考慮各方面因素的前提下，對村建用地規模進行科學核定。以廈門人均核定標準為例，根據上述過程中對村莊現實人口數量、規模確定的結果，對村建用地規模進行初步測算。對于現實人均村建用地情況已超出120m2，按120m2核定用地規模；對于低于120m2但已經超過100m2，按照人均村建用地核定標準核定用地規模；對于低于100m2但已經超過80m2，同樣按照人均村建用地核定標準核定用地規模；對于低于80m2部分，則按照不高于80m2的標準核定用地規模。

5.3 多規銜接、核定規模

再次，村莊建設用地規模核定工作不能單純依靠某一部門而進行，需要多個部門的統籌規劃與銜接，對村建用地規模進行科學核定，以確保核定的準確性、合理性。通過多個部門工作的銜接統籌，如耕地保護與生態修復科、空間規劃科、確權登記科以及交通市政科、規劃審批科和國土綠化科的詳細規劃與專項銜接，依據初步測算結果，精準實現空間落位。更加注重村莊規劃紅線劃定的實施性，以盡量滿足居民需要，確保后期編制村莊空間規劃的可行性。

5.4 人居保障、查漏補缺

最后，結合現實中的基建設施不完善、村民居住環境建設滯后等情況考慮，依據村鎮人口數量、規模，確定公共基礎服務設施的用地比例。再依據規模進行分級，可以將此用地比例劃分為四個檔位，分別針對規劃人口數量小于600人、介于600人～1 000人之間、介于1 000人～3 000人之間以及大于3 000人的村莊，合理確定公服設施用地比例。村莊公服設施用地旨在優先滿足社區、居民日常公服管理需要，對于其中的可從事經營需要的設施用地，可由村級自主開發或合資合作、退出整合建設小微創業園、就地入市等方式進行開發與利用。

6 結 語

上述內容通過對村莊實際情況進行分析，來確定村莊建設用地規模核定的具體流程，以更加直觀的方式，展示出村建用地規模核定方法的幾點創新表現。第一是其操作性強，能夠依據地區村莊的實際情況、規范操作文件的要求，確保區內執行標準統一；第二是其統籌性強，與當地人均用地實際情況相結合，對村建用地施行統籌規劃、管理，以充分保證土地要素能夠滿足村莊居民需求；第三是其可行性良好，對村莊具體情況、土地存量進行有效核準后，能夠保證之后的規劃及項目編制、實施得到充分落實，實現精準供地。在綜合考慮村建要求、村莊發展需求以及上位統籌管理需求的基礎上，研究并建立一套國土空間規劃背景下的村建用地規模核定方法，為后續鄉村振興工作的開展提供參考和有力支持。