淺析公路工程PPP項目的合同管理與成本管理的難點和應對策略

巴小霞

廣東水電二局股份有限公司 廣東 廣州 510000

引言

PPP即Public-Private Partnership，是一種政府與社會資本合作進行公共基礎設施建設的運作模式，主要應用于交通、城鎮、環保等領域。政府與社會資本方之間的合作是以在平等協商的基礎上，通過簽署合同的方式來明確雙方的權利和義務，最終達成預期合作的效果。PPP模式雖然發展時間不長，但在國外卻得到了廣泛的應用。我國的PPP模式起步于20世紀90年代，是隨著我國市場經濟的打開、基礎設施和基礎產業的迫切需求而發展的，雖然PPP模式在提高經濟效益、拓寬融資渠道、拓展企業發展空間等方面具有積極的意義，我國的PPP模式應用的并不多，在應用的過程中也存在很多問題。公路工程是公共基礎設施建設的重要組成部分，在公路工程中應用PPP模式對于政府和企業都是一種“雙贏”，在PPP模式中，合同管理與成本管理是最關鍵、最重要的兩個因素，做好合同管理與成本管理工作，對于開展公共工程PPP項目至關重要。

1 公路工程PPP項目的合同管理與成本管理存在的問題

1.1 公路工程PPP項目的合同管理存在的問題

1.1.1 合同簽訂主體雙方信息不對稱。招投標是公路工程的重要組成部分，也是公路工程PPP項目雙方合作的開始。在招投標的過程中，招標方有明晰的選擇投標方的標準，項目雙方就雙方合作的模式、具體細節等進行明確，然而由于公路工程PPP項目投資大、周期長、施工復雜等，在招投標的過程中，招標方對于項目的信息披露不完整，而投標方因為不了解PPP的具體情況，也沒有辦法明確具體的細節。在招標的過程中，對于投標人的評價標準不夠客觀準確。目前，在公路工程PPP項目中使用最多的評價標準是“綜合評價法”，這種評價方法沒有明確的評價依據和清晰的評價標準，主觀性強。

在我國，大多數公路工程PPP項目依靠政府與社會資本方之間的合作，在整個項目信息的掌握上，政府處于監管的地位，目的是為讓整個工程項目符合國家和地方的法律與法規、產業政策和發展規劃等，使工程安全、順利地完成。

1.1.2 合同條款不完備。合同是簽約主體為了共同完成某些事務而確定的模式、規則、步驟、責任等。公路工程PPP項目合同是項目方與施工方開展合作的基礎。但因為公路工程項目合同內容涉及的條款眾多，對雙方的權利與義務、利益風險分配、退出機制等的約定均不明確，有的缺少違約責任、爭議解決等必備條款，導致雙方在合作的過程中沒有明確的依據，一旦發生糾紛，不能保證雙方各自的權益，造成嚴重的經濟損失。

1.1.3 合同履行不到位。合同履行貫穿于整個公路工程PPP項目中。合同簽訂后，合同雙方就整個項目依據簽訂的合同內容各自開展工作。然而在履行合同的過程中，因為公路工程PPP項目受到政策、市場、施工各方主體等各個方面因素的影響，而且項目周期長，在履行合同的過程中，每一方主體為了自身的利益都會做出與合同內容不一致的行為，如有的施工單位為了提高施工收益，在材料上以次充好、好壞混合，導致合約履行難以保證。

1.1.4 合同缺乏完善地動態調整的機制。動態調整機制，就是指涉及雙方合作的模式、條件等因素，在雙方合作的過程中，通過平等協商的方式，可以對合同內容條款進行變更或者補充，這是合同履行不能或者合同履行不利的一種補充機制。公路工程PPP項目的周期一般長達二三十年，在這么長的時間內，原材料、物價等各種因素都在發生變化，合同中的相應內容也可以根據雙方的合意進行調整，然而，大部分公路工程PPP項目并沒有完善地合同動態調整機制，即使后期出現變化，也需要經過嚴格的審批才能夠調整，調整的條件及流程非常嚴苛[1]。

1.2 公路工程PPP項目的成本管理存在的問題

1.2.1 缺乏完善的成本管理機制。成本管理機制是開展成本管理工作的基礎，但在開展成本管理的工作中，部分企業缺乏完善的成本管理機制。一些企業存在成本管理機制，但成本管理機制建立在未開展對項目的市場和發展前景調研、未分析當前的市場經濟環境和企業的實際情況的基礎上，使成本管理機制不適用企業發展的需求；一些企業根本沒有成本管理機制，考慮的是工程進行到哪一步，就花費哪一步的錢，根本沒有考慮成本管理的事情。

1.2.2 成本管理機制落實不到位。成本是管理出來的，部分企業雖然有成本管理制度，但是卻缺少監督管理機制，導致成本管理機制落實不到位，成本管理制度形同虛設。在公路工程PPP項目中雙方都是有造價和控價的，但是很多情況下，雙方都將造價和控價當作一種形式，缺乏對造價、控價進行審核把關的專門人員，工程成本無有效的落實，導致成本在無形中增加。

1.2.3 成本管理意識差。成本管理是貫穿于公路工程PPP項目全過程的，因為公路工程項目涉及的工序多、單位復雜，任何一項工作都可能導致成本的增加。在整個項目進行的過程中，如果沒有成本的責任層層分解，項目人員成本壓力小，成本意識淡薄，那么在處理質量、成本、進度的關系時，成本往往會成為最先被犧牲的一個因素，導致建設成本增加，利潤流失。

2 公路工程PPP項目合同管理與成本管理的難點

2.1 公路工程PPP項目成本高、投資周期長

投資成本高、周期長是PPP項目最大的特點，正是因為這樣的特點，給合同管理和成本管理帶來了極大的難度。我國的公路工程PPP項目正處于發展的初始階段，還沒有成熟的模式可以借鑒，每一次項目都是在摸著石頭過河，邊探索、邊前進，再加上投資成本高、周期長，在項目開始的初期，很難將合同內容做得很詳盡，也很難講成本控制做的符合實際需要，而且在實際進行的過程中，周期太長，可變因素多，導致合同履行的困難增加，成本一直處于變化的動態過程中[2]。

2.2 公路工程PPP項目管理人員思維固化

公路工程PPP項目在履行的過程中，一般是采用由政府與合作投資方共同成立第三方項目公司的形式，由合作投資方負責整個項目的建設，這樣一來，項目公司的管理人員主要來自于施工單位，他們在成本管理上也由原來的從工料機進行成本控制上升到對建安工程費、專項費用等各項費用的控制，從年度產值計劃轉變為年度投資計劃，原來在施工單位的成本管理意識和思維在短時間內轉變為項目甲方單位的意識和思維。

同時，作為項目公司主體的施工單位，往往承擔著公路工程的施工任務，在管理主體與施工主體于一體的情況下，施工單位容易進入投資類項目只不過是由外部換到內部的誤區，在合同的簽訂、合同的內容、合同的履行等方面就變成了可有可無的狀態，這種固有思維，嚴重影響合同管理工作的開展。

3 公路工程PPP項目合同管理與成本管理的策略

3.1 公路工程PPP項目合同管理策略

3.1.1 建立信息互通平臺、完善合同條款。

3.1.1.1 建立信息互通平臺。公路工程PPP項目合同涉及的要素多，細節多，在政府與社會資本合作時，會產生大量的信息，為了避免信息不詳盡或者信息不對稱、不對等的情形，應當建立一個能夠信息共享的數據平臺，便于雙方在整個合作過程中的信息共享，如招投標的信息、各自的權利義務、合同變更、工程進度等，使整個工程項目在全周期內雙方能第一時間了解工程的情況，知曉對方所掌握的信息情況[3]。

3.1.1.2 完善合同條款。完備的合同條款是建立在雙方對合作項目全面考察的基礎上的。在簽訂合同時，雙方應本著公平、公正的原則，社會資本應當盡力爭取自己的權利。公路工程PPP項目一般包括三個階段，建設階段、運營階段、退出階段。在合同中應當明確這三個階段時間、價款、雙方的權利與義務、違約責任、爭議解決等基本條款，此外，對于工程變更、拆遷等不確定因素條款也應該在合同中予以列明，對于雙方利益有重大影響的因素，如涉稅因素等，也應明確，保障合同條款翔實完備。

3.1.2 合同交底詳盡、強化合同履約檢查。

合同簽訂后，在開始履行前，首先應做好合同的交底工作，使公路工程PPP項目的參與人員能夠了解合同內容、正確的認識合同內容，如果合同內容不了解，項目的參與人員根據自己的經驗進行項目工作，那么很容易發生違約的情況，產生違約責任，如果不能正確認識合同內容，導致對合同內容的理解產生錯誤，處理不當也會產生經濟損失。在合同履行的過程中，風險并不能通過百分之百規避，但可以通過合同履行檢查的方式，做好事前的預防工作，對于發現的不符合合同約定的情況及時采取措施予以補救或者處理，能夠減少經濟損失。

3.1.3 完善合同調整機制。公路工程PPP項目周期長、投資大，在項目開展的過程中，很容易出現變化，為了保障各方主體的合法權益，應當建立完善的合同調整機制。一方面根據PPP模式的特點，根據不同的參與主體制定專門的公路工程PPP項目模板合同，提升合同的規范性和完整性，保證雙方全過程合作中雙方的利益。另一方面，在遇到重大客觀情形等情況下，經過政府辦公會議紀要等一系列客觀程序，允許雙方變更合同內容。

3.2 公路工程PPP項目成本管理的策略

3.2.1 建立完善的成本管理機制，落實成本管理機制。第一，在招投標階段，根據公路工程PPP項目的具體情況，需要綜合考慮材料采購、工程預付款、工程工期等內容，編制合理的招投標文件和工程量清單；第二，在勘察設計階段，要擇優選擇勘察設計單位，不斷優化設計方案，強化成本因素在設計中的控制和重要性；第三，在施工階段，落實項目初設設計概算，做好施工圖預算的及時確認工作，并強化過程結算的管理工作。第四，在竣工階段，對照PPP合同，從公司的規章制度、經濟資料等方面著手，進行全面的自我檢查，加強結算階段的管理[4]。

3.2.2 提高成本管理意識。一方面加強對項目參與人員的培訓，使項目參與人員了解成本的基礎知識以及成本涉及的基本流程，提高項目參與人員對成本管理重要性的認識；另一方面，壓實落實成本管理責任，通過層層分解成本指標任務的方式，將成本管理的工作落實到項目的每個管理人員身上，通過劃分成本管理的責任加大成本管理的壓力，從而提高成本管理的意識。

總之，公路工程PPP項目對于拓寬融資渠道、降低政府的財政壓力具有重要的意義。隨著我國城市、經濟的發展，公路工程規模不斷擴大，PPP項目在公路工程中的應用越來越廣泛。合同管理與成本管理是公路工程PPP項目管理的兩個核心要素，做好合同管理與成本管理工作對于公路工程PPP項目來說至關重要。目前，我國公路工程PPP項目在合同管理和成本管理方面并不成熟，在實際執行的過程中，還存在機制缺失、管理意識淡薄、合同條款不完備、合同履行不到位等各種問題，同時還面臨著項目管理人員思維固化、項目周期長、投資大等難點。公路工程PPP項目應通過采取完善合同條款、強化合同履行檢查、完善合同調整機制等方面著手創新合同管理工作，通過采取完善成本管理機制、落實成本管理監督、提高成本管理意識等方式強化成本管理工作。通過做好合同管理與成本管理工作，促進公路工程PPP項目的發展。