城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金可持續(xù)發(fā)展研究

賈豪杰

（首都經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué) 勞動經(jīng)濟學(xué)院，北京市 100070）

一、引言

2020年第七次人口普查數(shù)據(jù)顯示，我國65歲以上人口比例為13.5%，60歲以上人口占比18.7%。養(yǎng)老問題已經(jīng)成為我國民生問題的重中之重。在我國目前實行的各項養(yǎng)老保險制度中，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險運行情況良好，機關(guān)事業(yè)單位工作人員基本養(yǎng)老保險自2015年實行并軌制，改革時間尚短，目前也不存在基金收支不平衡問題。城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金作為覆蓋范圍最廣、參保人數(shù)最多的養(yǎng)老保險基金，其平穩(wěn)健康可持續(xù)發(fā)展是保障人民生活、促進經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)鍵一環(huán)。

隨著人口老齡化程度的不斷加深，根據(jù)張秋秋（2017）等學(xué)者的預(yù)測結(jié)果，按照現(xiàn)行退休年齡計算，在職繳納養(yǎng)老保險的人口與退休享受養(yǎng)老待遇的人口之比將持續(xù)下降，從2015年的大約3個在職繳納養(yǎng)老保險的勞動者負擔(dān)1個享受退休待遇人員的養(yǎng)老金轉(zhuǎn)變?yōu)榧s1.1個在職繳納養(yǎng)老保險的勞動者負擔(dān)1個享受退休待遇人員的養(yǎng)老金。人口結(jié)構(gòu)的變化是影響?zhàn)B老保險福利效應(yīng)的重要因素。本文聚焦城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金，研究其可持續(xù)發(fā)展中面臨的理論誤區(qū)及現(xiàn)實困境，并提出有針對性的對策建議。希望能夠促進我國基本養(yǎng)老保險基金的可持續(xù)發(fā)展，推進養(yǎng)老保險制度整體的優(yōu)化與完善具有理論價值，對實現(xiàn)經(jīng)濟良性穩(wěn)定發(fā)展、構(gòu)建社會主義和諧社會具有些許意義。

二、城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金的收支現(xiàn)狀

城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金是離退休人員在離開勞動力市場后獲得基本生活保障的最主要來源，其收支結(jié)余關(guān)系國家經(jīng)濟發(fā)展與人民日常生活。城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險基金的主要來源大致有統(tǒng)籌養(yǎng)老金參保繳費、基金利息收入和財政撥款等。隨著基本養(yǎng)老保險“擴面”工作的持續(xù)推進和穩(wěn)定發(fā)展，參保人數(shù)不斷增加，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金收入不斷上升，但增長速度逐漸降低。并且隨著制度覆蓋率的逐年提升，領(lǐng)取養(yǎng)老金的人數(shù)也在逐年上漲。而人口老齡化導(dǎo)致勞動適齡人口比例不斷下降，離退休人數(shù)不斷上漲，對于城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金來說參保人數(shù)的增長幅度小于待遇領(lǐng)取人數(shù)的增長幅度，這給基金的收支平衡和持續(xù)性帶來了嚴峻的挑戰(zhàn)。

從圖1可以看出，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金收入呈上漲趨勢，增率逐漸放緩，收入增幅低于支出增幅。2019年之前，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金累計結(jié)余逐年增加，但這并不能與統(tǒng)籌基金不存在缺口直接掛鉤。我國的養(yǎng)老金當(dāng)年收入中包含財政撥款等基金以外的收入，且補助規(guī)模逐年擴大，在一定程度上粉飾了養(yǎng)老保險基金的收支缺口。財政補貼無法從根本上解決基金缺口問題，還可能對基金的可持續(xù)發(fā)展和自平衡機制造成影響。

圖1 2015～2020年城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金收支情況

從表1可以看出，2020年城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金累計結(jié)余出現(xiàn)負增長，累計結(jié)余增長率漸呈下降趨勢。根據(jù)王翠琴（2021）等的測算，自2019年起，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金累計滾存結(jié)余呈現(xiàn)下降態(tài)勢。2023年將首次出現(xiàn)負值，之后缺口逐年擴大。城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金收不抵支的風(fēng)險將直接制約養(yǎng)老保險制度的可持續(xù)發(fā)展。

表1 2015～2020年城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金收支情況

三、城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金面臨的現(xiàn)實困境

（一）理論誤區(qū)

1.缺乏國家層面的統(tǒng)一制度安排

由于我國各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的不均衡，且人口結(jié)構(gòu)不盡相同，養(yǎng)老金目前還是實行屬地管理。截至2021年底，除去新疆和內(nèi)蒙古兩個自治區(qū)，其他29個省均已公布或?qū)崿F(xiàn)了省級統(tǒng)籌。鑒于各地區(qū)相關(guān)政策的不一致，也增大了推行全國統(tǒng)籌的難度。首先，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險只在少數(shù)地區(qū)實現(xiàn)了省級統(tǒng)籌，仍有一部分地區(qū)停滯在市級或縣級層面。這導(dǎo)致了養(yǎng)老保險基金較為分散，難以實行有效投資規(guī)模效益，對其投資增值極為不利。其次，區(qū)域間的不同籌資政策和計發(fā)辦法使得發(fā)達地區(qū)與困難地區(qū)職工離退休后獲得的養(yǎng)老金待遇差距拉大，客觀上阻礙了勞動力的流轉(zhuǎn)，不斷造成新的矛盾。各級政府承擔(dān)的責(zé)任不一，信息系統(tǒng)不互通，存在著養(yǎng)老保險基金不足與剩余并存的現(xiàn)象。

2.對多層次養(yǎng)老體系的定位混淆

我國養(yǎng)老保險體系在具體制度安排以及運行落實方面仍存在諸多問題。最突出的就是忽略了第二、三層次的職業(yè)年金、商業(yè)性養(yǎng)老金應(yīng)當(dāng)與第一支柱緊密配合，共同承擔(dān)起養(yǎng)老保險保障責(zé)任。目前第一支柱，尤其是具有代表性的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險覆蓋面最廣，承擔(dān)了主要保障責(zé)任，但其提供的養(yǎng)老金替代率不足以維持老年人的基本生活保障，低于國際勞工組織的警戒線水平。而第二、第三支柱長期處于規(guī)模小、發(fā)展慢、占比低的階段，與現(xiàn)實需求相比供需嚴重失衡。養(yǎng)老多支柱缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，導(dǎo)致相互之間分割孤立、邊界模糊。如果放任這種差距不斷擴大，將導(dǎo)致城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老金待遇參差不齊。

（二）現(xiàn)實困境

1.人口老齡化

當(dāng)前，我國人口呈現(xiàn)“人口增長率的低水平；勞動年齡人口逐漸減少，撫養(yǎng)比不斷提高；老齡人口數(shù)量顯著增長且人口預(yù)期壽命持續(xù)延長”的特征。但我國的養(yǎng)老保險制度并未及時根據(jù)社會的不斷變化做出相應(yīng)調(diào)整。現(xiàn)行退休年齡和領(lǐng)取退休金最低繳費年限已經(jīng)不適用于當(dāng)前國情。人口結(jié)構(gòu)的老齡化造成了養(yǎng)老基金收入增速下降，增加了基本養(yǎng)老保險基金的支出，使城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金的可持續(xù)發(fā)展陷入困境。同時，社會保險降費降低了基金收入，導(dǎo)致基金累計結(jié)余進一步縮減，養(yǎng)老基金缺口不斷上漲。

2.地區(qū)發(fā)展不均衡

在我國經(jīng)濟發(fā)展水平提高、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)日益優(yōu)化的大背景下，勞動力的跨地區(qū)流動更為普遍。養(yǎng)老保險基金收支區(qū)域不平衡的風(fēng)險日益凸顯，制約了基本養(yǎng)老保險制度的可持續(xù)發(fā)展。相當(dāng)數(shù)量正值青壯年的勞動者背井離鄉(xiāng)前往發(fā)達城市打工并在當(dāng)?shù)乩U納城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險，而年老將要或已經(jīng)領(lǐng)取養(yǎng)老保險的人往往留在經(jīng)濟并不發(fā)達的老家，造成人口流入和流出省份的撫養(yǎng)比差距懸殊，進而影響?zhàn)B老基金省際的收支失衡。不同地區(qū)之間的養(yǎng)老保險基金收支情況存在很大差別。例如，東北等省份曾作為老工業(yè)基地，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)老舊，年輕人外流嚴重，由此帶來的出生率下降和撫養(yǎng)比提高現(xiàn)象漸趨嚴重。而廣東等東南沿海省市由于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，新型產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，有著大量的就業(yè)機會和高薪崗位，能夠吸引外地勞動力流入，當(dāng)?shù)負狃B(yǎng)比較低，養(yǎng)老保險基金積累額數(shù)目龐大，養(yǎng)老基金結(jié)余數(shù)額極高。各省市之間人口結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟結(jié)構(gòu)發(fā)展不均衡，結(jié)構(gòu)性矛盾突出。地區(qū)間不公平現(xiàn)象加劇，養(yǎng)老保險基金收支狀況省際差異巨大。我國基本養(yǎng)老保險基金的可持續(xù)發(fā)展面臨風(fēng)險與挑戰(zhàn)。

四、城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金可持續(xù)發(fā)展的應(yīng)對策略

（一）完善頂層制度建設(shè)

我國經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展和城市化進程的不斷推進勢必造成勞動力的大規(guī)模流動。流動人口的社會保障問題，尤其是養(yǎng)老問題備受關(guān)注。目前，宏觀制度上的模糊定位和實行措施的不完善造成了養(yǎng)老保險在跨省地區(qū)間轉(zhuǎn)移接續(xù)的困難。很大一部分勞動者因此退出養(yǎng)老保險或無法享受應(yīng)有的養(yǎng)老待遇，造成了地區(qū)間養(yǎng)老保險基金差距的擴大。我國社會保險遵循大數(shù)法則。統(tǒng)籌層次越高、參保人數(shù)越多，基金的穩(wěn)定性和抵御風(fēng)險的能力越強。可以通過穩(wěn)步實施中央調(diào)劑金制度逐步縮小省際差異。此外，對于面臨社會保障基金收不抵支的省份，全國社會保障基金應(yīng)當(dāng)發(fā)揮互助調(diào)劑作用。國家層面的調(diào)度不僅能夠解決省際養(yǎng)老保險基金的發(fā)展不均衡，共擔(dān)各地養(yǎng)老基金缺口，還能將各地方的養(yǎng)老保險基金化分散為集中，實現(xiàn)基金投資的規(guī)模效應(yīng)，有利于養(yǎng)老保險基金的保值增值。同時，中央和地方政府之間的責(zé)任劃分必須清晰可查，避免各級政府之間互相推諉。為了更有效地統(tǒng)籌整合養(yǎng)老保險基金，應(yīng)當(dāng)建立起全國的養(yǎng)老信息系統(tǒng)，涵蓋信息溝通、保險精算、人口的流動轉(zhuǎn)移等功能，進一步實現(xiàn)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金的可持續(xù)發(fā)展。

（二）科學(xué)推進漸進式延遲退休政策

延遲退休政策是在國民經(jīng)濟持續(xù)增長、生活水平不斷提高的背景下提出的。當(dāng)前社會早已出現(xiàn)對高級技術(shù)工人以及高素質(zhì)人才的返聘制度，這也側(cè)面放映出退休制度需要改革。退休年齡的漸進式提高與人均預(yù)期壽命的延長趨勢一致，符合人口壽命發(fā)展規(guī)律。不是無源之水，而是大勢所趨，是對當(dāng)前養(yǎng)老保險制度合理適當(dāng)?shù)卣{(diào)整修改，能夠促進社會的和諧穩(wěn)定。延遲退休能夠緩解養(yǎng)老保險基金當(dāng)期的支付壓力，短時間內(nèi)調(diào)節(jié)收支平衡，穩(wěn)步減少養(yǎng)老基金赤字數(shù)額，長期積累額也會穩(wěn)步增長。加上“三孩政策”對于養(yǎng)老保險制度的長期可持續(xù)效應(yīng)，養(yǎng)老保險基金收支平衡最終能達到既治標又治本的效果，實現(xiàn)良性發(fā)展，有利于養(yǎng)老保險制度的完善。

延遲退休增加了養(yǎng)老基金的積累時長，有助于推動養(yǎng)老基金的投資運行和保值增值。延遲退休增加了勞動者的工作年限和繳費年限，提高了個人賬戶積累額，工作時期的總收入持續(xù)增加。同時，延遲退休使得短時間內(nèi)同一時期等待發(fā)放養(yǎng)老金的人數(shù)減少，繳費人口增加。這對于企業(yè)來說也減少了其社會保險繳費率，減輕了經(jīng)營成本，促進了養(yǎng)老基金長期的收支平衡。

延遲退休年齡能夠顯著提高養(yǎng)老基金積累額，縮小基金缺口，減輕養(yǎng)老金的負擔(dān)。同時也為養(yǎng)老基金的市場化運作創(chuàng)造更多財富提供了時間，有利于基金在相對穩(wěn)定的情況下實行保值增值。實行延遲退休不僅做到了“開源”，即延長在職勞動者繳納養(yǎng)老保險的年數(shù)，增加了養(yǎng)老基金收入；而且做到了“節(jié)流”，即推遲了當(dāng)期離開勞動力市場的職工領(lǐng)取養(yǎng)老金的時間段，支出相對減少。延遲退休降低了企業(yè)的經(jīng)營成本，同時減少了企業(yè)對新員工的培訓(xùn)成本。這也有利于我國養(yǎng)老保險制度第二支柱——企業(yè)年金制度的發(fā)展和完善。

（三）構(gòu)建清晰明確的多層次養(yǎng)老金制度體系

各國的實踐已經(jīng)證明，單一的養(yǎng)老保險制度無法滿足日益增長的養(yǎng)老保障剛性需求。構(gòu)建功能明確、層次清晰的多層次制度體系應(yīng)當(dāng)明確各支柱的保障功能。基本養(yǎng)老保險覆蓋面最廣，由國家依法強制建立，承擔(dān)著廣大老年人的基本生活保障的責(zé)任，必須確立第一支柱的絕對主導(dǎo)地位。由于第一支柱的養(yǎng)老保險替代率不高，因此，政府對于第二、三層次的養(yǎng)老體系應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)?shù)闹С趾透嗟陌l(fā)展空間。

企業(yè)或職業(yè)年金應(yīng)當(dāng)為職工提供適度支撐，在人口老齡化浪潮下基本養(yǎng)老保險基金應(yīng)對不足時給予有效補充。目前我國企業(yè)年金的覆蓋面較窄，還需要政府加強宣傳引導(dǎo)，并采用發(fā)布稅收優(yōu)惠政策、降低企業(yè)費率等方法鼓勵企業(yè)為員工建立、繳納企業(yè)年金。促進其從國有企業(yè)、高薪企業(yè)、正規(guī)就業(yè)者向民營企業(yè)、小微企業(yè)、靈活就業(yè)者擴展，為其提供更為精準的政策支持，不斷擴大企業(yè)年金的參與率。

商業(yè)性養(yǎng)老金本著自愿交易、多保多得的原則，目的是滿足老年人較高水平的物質(zhì)生活需要。根據(jù)目前的試點效果來看，主要問題存在公眾參與積極性較低、政策設(shè)計不完善等，應(yīng)當(dāng)提升公眾對商業(yè)養(yǎng)老保險的認知度和信任感，激勵大家為自己進行養(yǎng)老儲蓄。同時，要加強對市場的監(jiān)管，健全相關(guān)法律法規(guī)，提供更為開放安全的保險市場，老年人可根據(jù)自身實際情況按需參保。保險公司能夠合理賺取投資收益，不斷提高服務(wù)質(zhì)量。在引導(dǎo)高收入群體通過市場獲取更高水平養(yǎng)老服務(wù)的同時關(guān)注低收入群體，避免窮者愈窮的現(xiàn)象發(fā)生。