新形勢(shì)下繼承登記之于不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)的思考

李亞楠

新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)第七師不動(dòng)產(chǎn)登記管理中心

傳統(tǒng)的繼承登記手續(xù)復(fù)雜，且整體上也會(huì)存在一些繼承權(quán)糾紛的問(wèn)題。尤其是早期農(nóng)村一些老人去世后，死亡證明沒(méi)有及時(shí)辦理，一些證件難以提供，加上早期工作中存在的錯(cuò)誤填寫(xiě)問(wèn)題，都會(huì)影響繼承登記的流程。當(dāng)下，各地的不動(dòng)產(chǎn)交易登記中心都簡(jiǎn)化了操作流程，并降低了繼承登記的繁瑣系數(shù)，而在江蘇、浙江、廣東、湖南一些地區(qū)已經(jīng)開(kāi)展了不動(dòng)產(chǎn)非公證繼承登記告知承諾制試點(diǎn)，針對(duì)一些傳統(tǒng)的繼承登記常見(jiàn)的問(wèn)題進(jìn)行了系統(tǒng)分析，降低了操作難度，提升了服務(wù)效率。

一、新形勢(shì)下繼承登記的政策背景

司法部于2016年發(fā)布的《關(guān)于廢止〈司法部、住建部關(guān)于房產(chǎn)登記管理中加強(qiáng)公證的聯(lián)合通知〉的通知》中，不再執(zhí)行之前規(guī)定的房屋繼承登記等所有權(quán)轉(zhuǎn)移必須公證的規(guī)定，隨之而來(lái)的是公證自愿，法律充分賦予了當(dāng)事人對(duì)提供材料具有選擇的權(quán)利。2021 年1 月1 日起，現(xiàn)行《繼承法》被廢除，在《中華人民共和國(guó)民法典》中，對(duì)繼承登記進(jìn)行了更加規(guī)范系統(tǒng)的界定，根據(jù)《民法典》第1128條規(guī)定，在繼承法中，如果第一順序和第二順序包括先于被繼承人死亡的父母、子女、配偶、祖父母、外祖父母、兄弟姐妹、孫子女(代位繼承)，那么被繼承人將沒(méi)有法定繼承人，也就是社會(huì)俗稱(chēng)的“孤寡老人”。民法典生效后，他的侄子、外甥(無(wú)論男女)都可以去代位繼承。在繼承登記按照“新規(guī)”處理的情況下，代位繼承、身后繼承過(guò)戶(hù)等模式讓繼承登記趨向多元化，在《民法典》第1142條，1136條中規(guī)定，遺囑的訂立需要有兩個(gè)以上見(jiàn)證人在場(chǎng)，才能確定錄音錄像遺囑和打印遺囑。而關(guān)于遺囑的撤回、變更和效力順位等都有更加系統(tǒng)的規(guī)定，在當(dāng)下，怎樣用好政策、提升繼承登記的合法性、秩序性、規(guī)范性、合理性，已經(jīng)成為不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)所需要關(guān)心并解決的問(wèn)題。

二、新形勢(shì)下繼承登記對(duì)登記機(jī)構(gòu)的挑戰(zhàn)

(一)法定繼承人和申請(qǐng)材料的認(rèn)定困難問(wèn)題

我中心在繼承類(lèi)登記業(yè)務(wù)時(shí)采取公證自愿原則。在辦理業(yè)務(wù)時(shí)，若所有繼承人均可同時(shí)到場(chǎng)時(shí)，在工作人員的見(jiàn)證下簽訂相關(guān)協(xié)議，并留取影像資料；若無(wú)法同時(shí)到場(chǎng)，則可通過(guò)公證的方式進(jìn)行辦理。在之前，公證處只需要保證相關(guān)民事法律行為和申請(qǐng)材料具有真實(shí)性、合法性和有效性就能夠出具公證書(shū)。所以說(shuō)在之前登記機(jī)構(gòu)主要是進(jìn)行繼承公證書(shū)的形式性審查，但是在現(xiàn)在如果申請(qǐng)人提交各種證明材料到登記機(jī)構(gòu)，登記機(jī)構(gòu)不能直接拒絕申請(qǐng)人的要求，而需要接手這些證明材料，并且確定所有的法定繼承人，并對(duì)申請(qǐng)人所提供的資料進(jìn)行真實(shí)性的核驗(yàn)。在不動(dòng)產(chǎn)繼承登記中需要對(duì)繼承人資格進(jìn)行審查，根據(jù)《民法典》1127條，如果沒(méi)有第一順序繼承人則由第二順序繼承人繼承，在這里涉及到兩個(gè)問(wèn)題，第一個(gè)問(wèn)題是因?yàn)橛H屬去世時(shí)間久遠(yuǎn)，死亡證明難以獲取，另外一種是遺囑繼承的問(wèn)題，在遺囑繼承中根據(jù)《民法典》1142 條規(guī)定，有數(shù)份遺囑以最后遺囑為準(zhǔn)，但是這樣就涉及到公證遺囑的問(wèn)題，有的當(dāng)事人持有公證遺囑卻不能認(rèn)定為最后一份遺囑，這種情況下需要讓不動(dòng)產(chǎn)其他繼承人到場(chǎng)受詢(xún)，無(wú)異議后方可繼承登記，但是也存在繼承人拒絕當(dāng)場(chǎng)的情況，導(dǎo)致繼承登記流程難以正常進(jìn)行。

(二)行政服務(wù)資源有限的問(wèn)題

不動(dòng)產(chǎn)登記業(yè)務(wù)除了繼承類(lèi)的登記之外，還包括首次登記、轉(zhuǎn)移登記、抵押登記等各項(xiàng)事務(wù)，在當(dāng)前房屋交易量居高不下的情況下導(dǎo)致不動(dòng)產(chǎn)登記申請(qǐng)量巨大。首先，在辦理此類(lèi)業(yè)務(wù)時(shí)常會(huì)遇到一些棘手問(wèn)題。比如繼承人數(shù)較多，家庭關(guān)系復(fù)雜，工作人員需要一一核實(shí)，想要多頭兼顧必然會(huì)對(duì)效率造成影響，導(dǎo)致不僅耗費(fèi)大量時(shí)間和精力，影響辦事效率，也會(huì)因?qū)彶榈膹?fù)雜性給登記帶來(lái)一定的風(fēng)險(xiǎn)，在這樣的情況下必然會(huì)消耗大量行政服務(wù)資源。其次，普通登記業(yè)務(wù)一般可以在幾個(gè)工作日完成，但繼承登記一般需要花費(fèi)數(shù)周甚至數(shù)月的時(shí)間，這顯然難以符合登記工作高效開(kāi)展的原則。

(三)實(shí)質(zhì)審查權(quán)權(quán)限模糊的問(wèn)題

繼承登記工作在強(qiáng)制性公證取消之后，整體上復(fù)雜性提升，并且要求登記機(jī)構(gòu)做好實(shí)質(zhì)性審查。在登記機(jī)構(gòu)進(jìn)行審查的過(guò)程中，怎樣進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查或者還是之前的形式性審查，目前還是多方爭(zhēng)論的焦點(diǎn)，尤其是在2021年1月廢止了物權(quán)法之后，民法典中對(duì)于不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)的法定職責(zé)也明確的規(guī)定了，但是在其中并沒(méi)有賦予相關(guān)不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)調(diào)查取證的權(quán)利。所以說(shuō)，從強(qiáng)制性取證到非強(qiáng)制性取證中，不動(dòng)產(chǎn)機(jī)構(gòu)和其工作人員都需要經(jīng)歷過(guò)改革的陣痛，整體上工作壓力更高，而針對(duì)登記機(jī)構(gòu)職責(zé)設(shè)置問(wèn)題和審查職責(zé)的問(wèn)題，就需要根據(jù)登記事項(xiàng)、現(xiàn)場(chǎng)情況等做好實(shí)質(zhì)性審查，整體的相關(guān)權(quán)限模糊的問(wèn)題還是比較嚴(yán)重。

(四)行政賠償風(fēng)險(xiǎn)較大的問(wèn)題

因?yàn)獒槍?duì)繼承事宜的調(diào)查、查驗(yàn)與認(rèn)定等工作需要投入許多精力，并且需要消耗大量時(shí)間，所以該項(xiàng)工作有著非常強(qiáng)的法律性和專(zhuān)業(yè)性，從繼承本身來(lái)看本就屬于權(quán)屬爭(zhēng)議，因此目前法律糾紛問(wèn)題還是比較突出，因?yàn)槔^承本身存在爭(zhēng)議性，法律糾紛也比較突出。公證處承擔(dān)的日常事務(wù)和法律風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移到不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)之后，不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)的行政賠償風(fēng)險(xiǎn)增加。根據(jù)民法典的規(guī)定，因?yàn)殄e(cuò)誤登記損害他人利益的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任。而在當(dāng)下，基本上所有的賠償責(zé)任都由不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)來(lái)承擔(dān)。這樣一來(lái)，整體的賠償風(fēng)險(xiǎn)高，而相關(guān)部門(mén)整體的風(fēng)險(xiǎn)程度能力還是不夠的。

三、新形勢(shì)下繼承登記之于登記機(jī)構(gòu)的可行探索

(一)合理引導(dǎo)無(wú)糾紛繼承

首先如果從現(xiàn)實(shí)角度上看，被繼承人死亡之后一般不會(huì)直接開(kāi)產(chǎn)、債務(wù)清償和遺產(chǎn)清理等相關(guān)工作，因此，有的時(shí)候可能會(huì)存在拖得很久而遲遲不能落實(shí)好繼承糾紛的問(wèn)題，而容易導(dǎo)致申請(qǐng)人在提交繼承申請(qǐng)登記的時(shí)候因?yàn)槔﹃P(guān)系或者其他人員的爭(zhēng)議，導(dǎo)致審查的難度增大和不動(dòng)產(chǎn)登記的時(shí)間延長(zhǎng)。再者，繼承發(fā)生之后，需要認(rèn)定是否有糾紛，如果在繼承人對(duì)不動(dòng)產(chǎn)繼承權(quán)未能達(dá)成共識(shí)的情況下，法定繼承人到登記機(jī)構(gòu)申請(qǐng)不動(dòng)產(chǎn)登記易引起登記混亂，這時(shí)候則可以采取法院訴訟的形式解決。如果沒(méi)有糾紛，一般可以選擇公證繼承、法院調(diào)解和自行繼承三種方式，但是，在實(shí)踐中卻存在過(guò)多無(wú)糾紛繼承案例流入法院調(diào)解這一流程，導(dǎo)致司法資源壓力增大，法院負(fù)擔(dān)較大的問(wèn)題。想要解決這些問(wèn)題，登記機(jī)構(gòu)可以加強(qiáng)對(duì)不動(dòng)產(chǎn)繼承及時(shí)登記、處理的宣傳，引導(dǎo)申請(qǐng)人先處理好繼承糾紛后再辦理不動(dòng)產(chǎn)繼承登記。比如說(shuō)上海市采用的是在上海市規(guī)劃和自然局的官網(wǎng)提交預(yù)審材料，為當(dāng)事人提供在線的材料預(yù)審，然后工作人員根據(jù)提交材料審查，選擇最適合當(dāng)事人的審查程序，有利于提高登記機(jī)構(gòu)的辦事效率，簡(jiǎn)化繁雜的繼承登記流程，逐漸促進(jìn)不動(dòng)產(chǎn)登記的“全網(wǎng)通”改革。

(二)謹(jǐn)慎受理相關(guān)業(yè)務(wù)

取消繼承登記強(qiáng)制公證制度只是解決了下位法與上位法的沖突，繼承登記的法律問(wèn)題依然存在。而且，缺乏公證機(jī)關(guān)實(shí)質(zhì)審查的前置程序，會(huì)極大影響不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)繼承登記結(jié)果的準(zhǔn)確性，導(dǎo)致登記機(jī)構(gòu)社會(huì)公信力降低。民法典沒(méi)有對(duì)繼承登記公示制度做出回應(yīng)，實(shí)質(zhì)上解決了繼承登記的問(wèn)題。在現(xiàn)行法律下，推進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)公證服務(wù)的做法，是解決繼承登記問(wèn)題的可行途徑。登記機(jī)構(gòu)需要減少公證業(yè)務(wù)中的風(fēng)險(xiǎn)隱患，降低公證風(fēng)險(xiǎn)、提升公證的服務(wù)價(jià)值，在受理相關(guān)業(yè)務(wù)的時(shí)候需要規(guī)范管理、嚴(yán)格審查，完善審核制度，對(duì)業(yè)務(wù)處理情況進(jìn)行有效審查，在保證安全的程序性上，運(yùn)用《調(diào)解法》等規(guī)定，為當(dāng)事人提供多元、安全、高效的服務(wù)。如果是在自愿公證模式下即便申請(qǐng)人沒(méi)有出示公證書(shū)，登記機(jī)構(gòu)也需要承擔(dān)相應(yīng)的審查責(zé)任，可以結(jié)合繼承登記的特殊性開(kāi)辟專(zhuān)屬繼承登記的審查制度。另外還需要設(shè)置當(dāng)事人信用承諾書(shū)這一環(huán)節(jié)，特別要求當(dāng)事人提供申請(qǐng)材料并保證申請(qǐng)材料的真實(shí)性，實(shí)行終身責(zé)任制，避免在申請(qǐng)人提供虛假材料的情況下導(dǎo)致繼承登記出現(xiàn)錯(cuò)誤，進(jìn)一步維護(hù)國(guó)家法律法規(guī)和民眾的合法權(quán)益。這項(xiàng)工作是建立在以人為本的工作理念之上，通過(guò)網(wǎng)上預(yù)約上門(mén)服務(wù)的方式，真正為人民辦實(shí)事辦好事，這樣才能節(jié)省人力物力財(cái)力，并方便了群眾生產(chǎn)生活。

(三)優(yōu)化外包服務(wù)

由于公證處是一個(gè)具有社會(huì)化、專(zhuān)業(yè)化的證明機(jī)構(gòu)、服務(wù)機(jī)構(gòu)，在繼承權(quán)公證上擁有非常豐富的工作經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)也具備許多專(zhuān)業(yè)的優(yōu)秀人才。公證部門(mén)的職業(yè)資格保險(xiǎn)以及統(tǒng)籌賠償資金等機(jī)制能提升整體工作的協(xié)同穩(wěn)定性，在面對(duì)出具錯(cuò)誤繼承權(quán)公證書(shū)導(dǎo)致當(dāng)事人損失這一問(wèn)題，也有能力承擔(dān)一定的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。因此，對(duì)于直接去辦理不動(dòng)產(chǎn)繼承登記的，政府可以通過(guò)服務(wù)外包的方式購(gòu)買(mǎi)繼承登記公證服務(wù)，將相關(guān)費(fèi)用列為年度政府預(yù)算。這種由政府出資購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式，可以免除原本需要自費(fèi)辦理公證的繼承人在這一環(huán)節(jié)的費(fèi)用。通過(guò)優(yōu)化外包服務(wù)，既能提高不動(dòng)產(chǎn)登記服務(wù)效率，又能有效化解登記機(jī)構(gòu)面臨的高風(fēng)險(xiǎn)，切實(shí)避免行政賠償、行政訴訟案件的發(fā)生。

(四)完善審核相關(guān)制度

登記部門(mén)可以打造一支專(zhuān)門(mén)進(jìn)行繼承登記審核工作的隊(duì)伍，負(fù)責(zé)繼承不動(dòng)產(chǎn)登記的受理和審核工作。過(guò)去，由于我國(guó)缺乏統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān)，其審查模式和賠償責(zé)任無(wú)法系統(tǒng)化、精細(xì)化。2014年6月，國(guó)務(wù)院在地籍管理部門(mén)增設(shè)不動(dòng)產(chǎn)登記局，組織和指導(dǎo)土地調(diào)查、統(tǒng)計(jì)、遙感監(jiān)測(cè)和不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬爭(zhēng)議調(diào)處等工作，2015 年3 月1 日起施行的《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》，明確規(guī)定“國(guó)家實(shí)行不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度”，實(shí)體審查可以減少登記錯(cuò)誤的發(fā)生，從而降低行政成本。其次，實(shí)體審查可以強(qiáng)化登記機(jī)關(guān)的行政權(quán)力，提升登記機(jī)關(guān)工作人員的專(zhuān)業(yè)水平，增強(qiáng)國(guó)家作為保障的公信力，維護(hù)交易安全。同時(shí)，登記機(jī)構(gòu)還可以出臺(tái)相應(yīng)的制度，進(jìn)一步對(duì)繼承不動(dòng)產(chǎn)登記材料的內(nèi)部審查與外部調(diào)查工作進(jìn)行規(guī)范，明確審查與調(diào)查工作中的注意事項(xiàng)，以制度落實(shí)的方式認(rèn)真引導(dǎo)登記工作的開(kāi)展，在確保不動(dòng)產(chǎn)繼承登記與不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度相符的情況下，有效推動(dòng)不動(dòng)產(chǎn)繼承登記工作開(kāi)展。

四、新形勢(shì)下繼承登記的實(shí)踐

(一)主要做法

以A市為例，它的主要做法如下，

第一，轉(zhuǎn)變思想觀念，將社會(huì)保障從一堆事轉(zhuǎn)變成一件事，有效推進(jìn)服務(wù)保障領(lǐng)域的“最多跑一次”改革，讓群眾關(guān)于繼承登記的痛點(diǎn)和堵點(diǎn)問(wèn)題得到有效解決，在試點(diǎn)之初，就對(duì)于不動(dòng)產(chǎn)登記業(yè)務(wù)相關(guān)工作部門(mén)進(jìn)行調(diào)研，盡量為不動(dòng)產(chǎn)登記一件事便利化行動(dòng)做出示范性的指導(dǎo)。

第二，重新構(gòu)建服務(wù)流程，2019年9月，A市不動(dòng)產(chǎn)登記中心和某公證處開(kāi)展了一窗受理，協(xié)同辦理的便民服務(wù)，只需要在一個(gè)窗口就能把公證和登記兩件事辦好。

第三，整體的服務(wù)疊加，申請(qǐng)人因?yàn)槔^承申請(qǐng)辦理不動(dòng)產(chǎn)登記，但是沒(méi)有提交繼承公證書(shū)的，且申請(qǐng)人難以獲得死亡證明，可以出具書(shū)面承諾并愿意承擔(dān)法律責(zé)任，這樣之后就可以不再提交死亡證明和親屬關(guān)系證明，強(qiáng)制登記公證制度廢止之后，繼承登記總量出現(xiàn)了較大的變化。

(二)實(shí)踐效果

A 市實(shí)現(xiàn)了繼承登記整體改革的具體落實(shí)，從2019 年到2020年，A 市的繼承登記量也出現(xiàn)了較大的改觀，從2020年1月到7月，不動(dòng)產(chǎn)登記中心共辦理繼承登記71件，承諾登記案件47件。

表1 A市2017～2020年繼承登記業(yè)務(wù)占比

(三)經(jīng)驗(yàn)啟示

以“小切口”推動(dòng)“大變革”，把社會(huì)保障從“一堆事”變成“一件事”，把試點(diǎn)的優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效率，提高政府服務(wù)水平，增強(qiáng)人們的獲取感和幸福感，理應(yīng)成為未來(lái)不動(dòng)產(chǎn)登記工作的改革要點(diǎn)。不動(dòng)產(chǎn)繼承關(guān)系到人民群眾的切身利益，是政府為人民群眾服務(wù)中最為激烈的“熱點(diǎn)”、“難點(diǎn)”、“痛點(diǎn)”和“瓶頸”問(wèn)題。實(shí)際的工作過(guò)程中，要堅(jiān)持以民為本的初衷和使命，不斷提升工作效能，國(guó)家持續(xù)推進(jìn)關(guān)于“最多跑一次”的改革實(shí)施方案，鼓勵(lì)充分利用好互聯(lián)網(wǎng)加的優(yōu)勢(shì)，打造出新型的政務(wù)服務(wù)模式，打通各部門(mén)之間的信息孤島，讓民眾感受到只需要到綜合受理窗口一次性遞交材料就能完成登記的便捷性。未來(lái)，關(guān)于繼承登記的改革會(huì)有越來(lái)越多的省市開(kāi)始試點(diǎn)，要讓民眾感受到改革的福利，要落實(shí)好相關(guān)工作的順利進(jìn)行，要提供一些可復(fù)制可推廣的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)當(dāng)成為未來(lái)省市改革發(fā)展的重點(diǎn)。另外，針對(duì)普通民眾加強(qiáng)普法宣傳是非常有必要的，學(xué)法、懂法、守法、用法，堅(jiān)持與時(shí)俱進(jìn)，做好宣傳推廣，才能保證整體的工作效能最大化，積極利用國(guó)家憲法日宣傳活動(dòng)為跳板，介紹二手房交易聯(lián)動(dòng)過(guò)戶(hù)、登記服務(wù)延伸至公證處、登記信息查詢(xún)掌上辦等新政策，耐心回答群眾對(duì)于如何辦理首次登記、夫妻加名應(yīng)提交哪些材料、轉(zhuǎn)移登記等熱門(mén)問(wèn)題，徹底打消群眾的顧慮，維護(hù)憲法權(quán)威，提升工作價(jià)值。最后，不動(dòng)產(chǎn)繼承登記中心的工作人員還需要提升自身的工作水平，協(xié)同帶動(dòng)整體的工作素養(yǎng)提升，保障整體工作的協(xié)同性和可持續(xù)性，真正讓不動(dòng)產(chǎn)繼承登記具有公共性、公益性、惠普性，切實(shí)讓群眾享受公平便捷、高效優(yōu)質(zhì)的法律服務(wù)。

五、結(jié)語(yǔ)

總而言之，目前，關(guān)于不動(dòng)產(chǎn)繼承登記的改革還存在較多的疑問(wèn)，加上試點(diǎn)范圍不是很廣泛，也有很多問(wèn)題需要解決，在未來(lái)這些問(wèn)題都將得到解決和攻克，只有向著服務(wù)型政府信息化政務(wù)的方向發(fā)展，才能不斷提升民眾的幸福感。在實(shí)際的工作中，需要立足于本職工作，建立在主動(dòng)作為的基礎(chǔ)之上，在全市起到示范和引領(lǐng)作用，真正讓廣大群眾享受到好的不動(dòng)產(chǎn)繼承登記服務(wù)，提升人民的生活滿足感。