城市發展是去解決問題，而不是解決集聚

董可馨

城市的發展遵循“規模經濟”的規律，人口會從農村集聚到城市，從小城市集聚到大城市，從城市的外圍集聚到中心城區。

這是陸銘教授在新書《向心城市》里的核心觀點。陸銘是上海交通大學安泰經濟與管理學院特聘教授，也是南風窗“為了公共利益”2021年度經濟學者。從上一本《大國大城》，到這次出版的《向心城市》，他的關懷是一貫的，關于城市化問題的思考則更深了。

在陸銘教授看來，高人口密度，不一定是城市問題的根源，反而可能是解決擁堵、污染等城市問題的出路，與一些城市擔心龐大人口帶來城市病與治理壓力，于是疏散人口、控制人口規模的思路不同，他認為，公共政策的制定應該尊重人口聚集的普遍規律，減少乃至消除阻擋人口流動的制度障礙，為市民提供均等化的公共服務。

而為期已快三年的新冠疫情，給我們的城市提出了前所未有的艱難挑戰，也重新提示我們，城市已然是一個分工深化的復雜系統，難以為人力任意掌控。居民的正常生活有賴于城市系統的正常運轉，防控疫情的意愿和努力也應當尊重客觀的經濟規律和科學規律。

以下是他接受南風窗專訪的答問。

人口聚集是城市發展規律

南風窗：改革開放以來中國人口流動的大方向是“孔雀東南飛”，這些年出現了人口向新一線、二線城市、西南地區流動的新動向。據你的觀察和研究，一線城市還能展現往日的吸引力嗎？

陸銘：其實西南地區的人口增長主要集中在成都、重慶這兩個國家級中心城市周圍，以及類似于貴陽、昆明這樣的省會級城市，西南地區并沒有普遍成為人口集聚地區，依然存在大面積的人口負增長地區。

至于人口向新一線、二線城市集聚，有很多復雜的成因。其中最重要的，是構建全國統一大市場、暢通國內大循環的一體化進程，首先是從省內開始推進的。相對來講，跨省的暢通循環和一體化比較滯后，尤其在社會保障、公共服務均等化這些領域更是如此，所以人口流動更傾向于在省內。

同時，在一些省會級城市或者非省會的大城市，也的確形成了產業集聚。有一些城市，在先進制造業、先進服務業，包括數字經濟、互聯網+等新經濟方面的成長都可圈可點，形成了新的區域性增長極，這些都是導致人口流入的動因。

而在一線城市，一些過去遺留下來的短板還在，如戶籍制度改革沒有到位，市民化推進得不夠快，外來人口公共服務均等化依然存在一些制約，外來人口隨遷子女的本地入學等方面仍供給不足，應對人口增長的基礎設施建設也難以一蹴而就。雖然許多城市現在已經加大投入，但距離滿足潛在的人口增長需要，仍然有很大空間。

在住房方面，政府雖然提出“一城一策”，要加快建設廉租房和公租房，但這個過程也需要時間。住房供應的不足和高房價，以及公共服務的短缺，都成為人口流入的制約因素。再加上近三年的疫情沖擊，對一線城市這樣服務業占比非常高的城市產生了不可忽視的影響。而服務業中的大量就業群體，實際上就是外來人口。

這幾個因素疊加，使得一線城市人口流入的速度有所放緩，但如果從經濟的發展規律，從暢通國內大循環和更高水平的改革開放來展望，一線城市應該會持續加快戶籍制度改革和外來人口市民化進程，在外來人口的公共服務均等化、隨遷子女的教育供應、基礎設施和住房供應等方面，都會有新的改革舉措。

同時，推動中國經濟的創新，大量集中在一線城市；要打造國際消費中心城市，一線城市有雄厚的實力；服務業在經濟中占比越來越高，對從業人員的需求大。這些因素的疊加，都有可能在未來進一步釋放一線城市對人口的吸納力。

南風窗：過去基于對人口增長的信心來進行城市規劃發展的前提正在改變，中國的人口增長率已極低，未來可能進入負增長，老齡化和少子化趨勢加劇，我們的城市發展面臨什么樣的挑戰？城市建設的思路需要做出什么樣的改變？

陸銘：其實前一輪中國快速的城市化，所謂基于人口增長，并不是中國的總人口增長，因為最近20年，中國總人口的增長并沒有那么快。過去驅動城市化進程的動因，是人口從農村向城市的遷移，導致城市產業發展、人口集聚，以及對于城市建設用地和空間拓展的需求。但與此同時，有一個問題卻被嚴重忽略了，那就是在全國城市化水平提高時，各個地方的人口空間布局在發生重大變化，而這恰恰是我在新書《向心城市》中所說的。

幾個因素疊加，使得一線城市人口流入的速度有所放緩，但如果從經濟的發展規律，從暢通國內大循環和更高水平的改革開放來展望，一線城市應該會持續加快戶籍制度改革和外來人口市民化進程。

從第六次人口普查到第七次人口普查，觀察這十年間中國人口流動方向的變化，可以看出，人口增長的地方，主要是東部沿海地區以及中西部和東北一些大城市周圍。大約有40%的地級市出現了總體人口的負增長，其中一半地級市出現了郊區、農村和中心城區均人口負增長，成為了真正意義上的收縮城市。

一段時間以來，由于社會各界沒有充分認識到人口會向著地理條件比較優越的地區集聚，以及現代化水平提高會驅動人口向大城市集聚這樣的規律，在全國范圍內普遍出現了以城市面積擴張為主要表現的城市化進程。很多地方新建了大量的工業園、新城，還有基礎設施，有一些新城建得還特別大，密度特別低，距離老城很遠。這種新城建設模式，沒有意識到城市發展的規律，即人口要集聚，人流、物流、信息流的便捷度要提高。

于是，一些地方出現了人口增長乏力，甚至人口負增長。不僅新建的房子和基礎設施被閑置，連原來的老城區都有可能出現人口的流出和建筑的閑置。未來隨著中國人口負增長時期的到來，老齡化和少子化的趨勢越來越明顯，要使整個國家的經濟可持續增長、城市養老體系得以維持，在城鄉間和地區間勞動力資源的空間再配置，就是中國發揮第二波人口紅利的必由之路。

“人往高處走”，人們會去選擇更高的收入、更充分的就業機會和更高質量的生活，未來人口流入和人口流出兩種地區的分化將越來越明顯，國家需要考慮如何在人口流入地增加公共服務和基礎設施投入，在人口流出地實施減量規劃，收縮建設用地總量，公共服務向中心城區集中。

如此，整個國家經濟增長上去了，養老資源也會更多，國家再通過二次分配來讓人口流出地區共享經濟發展的成果，主要方式是中央向地方的財政轉移支付，以及各地方之間的橫向財政轉移支付和相互幫扶，以此來體現社會主義國家共享經濟發展的體制特色。

公共服務應當縮小市民的生活質量差距

南風窗：在大城市，普通勞動力所面臨的還是一個制度上不友好的環境。據你的觀察和研究，這種歧視性環境對城市發展的長期影響是什么？

陸銘：一個城市的發展，需要各種各樣的勞動力，當然它也就需要在公共服務、就業機會、收入增長等方面實現“人民城市為人民”的理念。其中的經濟學邏輯在于，不同技能的勞動力，不同產業的勞動力，相互之間有強大的互補關系。

經濟學研究中，有一個概念“技能互補性”，是指一座城市會在兩個動力之下同時產生對于高技能和低技能兩種勞動力的需求。即便在高大上的產業里，也需要普通操作工所從事的輔助崗位，如司機、行政人員、后勤，以及不同行業之間互補性非常強的崗位，如城市清潔、安全保障，還有快遞。與此同時，居民生活水平逐漸提高，也會產生對生活服務業的大量需求，如餐飲、娛樂、家政服務、老年護工等。

如果我們不能客觀公正地看待人口集聚趨勢，在政策上僅僅喜歡吸收高學歷的勞動力，而對于低學歷勞動力在公共服務等政策上有一些歧視性待遇，就會對城市產生很多隱性的負面后果。

首先是社會不和諧。按道理，一個城市的保障性公共服務，例如公立教育、廉租房、公租房，應該更加傾向于收入較低的群體，相反，收入較高的居民可以通過市場購買來獲得相應的服務。但如果我們把戶籍身份跟教育程度掛鉤，那么公共資源反而去補貼了一些潛在的高收入者。本來均等化的公共服務應該縮小人與人之間的生活質量差距，但在傳統政策下，可能適得其反，對于城市的和諧發展非常不利。

第二個連帶的后果是流動人口不能市民化，難以在所在地安居樂業。事實上，流動人口分為兩部分，一部分已經穩定就業和長期居住了。根據我們掌握的數據，在流動人口當中，也就是沒有本地戶籍的外來人口當中，大約有一半左右的人，在本地居住年限已經超過五年，有20%的人甚至居住超過十年，那么這部分人口，就面臨著公共服務不能均等化的局面。

另外一部分流動人口，由于戶籍改革沒有到位，市民化進程沒有完成，他們對城市的融入感很差。而現在的城市，越來越需要一個人在其中穩定居住，提高他的人力資本積累和城市生活經驗積累，但是流動人口會面臨積累人力資本和生活經驗的障礙。

很多地方新建了大量的工業園、新城，還有基礎設施，有一些新城建得還特別大，密度特別低，距離老城很遠。這種新城建設模式，沒有意識到城市發展的規律，即人口要集聚，人流、物流、信息流的便捷度要提高。

第三是勞動力短缺。由于對流入人口的政策環境不夠友好，實際上，在一些大城市也產生了人口集聚速度放緩的現象。尤其今年，幾個大城市先后出現了比較大的疫情沖擊，導致大量外來人口離開他們工作的城市，這進一步加劇了勞動力的短缺。而短缺的結果必然導致生活服務業的成本上升，這對于一個城市改善生活質量、加強對于各類人才的吸引力并不利。

我再次呼吁，一定要改變一種傳統思維，即一個城市只需要大學生、研究生。事實上，一個城市高大上的產業發展越多，人口集聚越多，越需要一些學歷并不高的勞動力在各種類型的崗位上提供支撐性的服務。

南風窗：最近兩三年的疫情暴露出我們城市什么樣的問題？疫情的沖擊是否也對你的學術思考帶來一些新的提示？

陸銘：疫情暴露出來的主要問題是，我們的城市在應對重大的公共危機時，應急機制不健全，各種準備不足。在各種應對疫情的政策里，“以人為本”做得不到位，法治方面也有一些短板，以至于在防控過程中出現了一些不如人意的地方。比如在疫情防控期間，出現了一個城市人流物流全部靜止的狀態，這說明我們對于如何保障城市的正常生產生活，是考慮不足的。

疫情的發生提醒我們，一個城市在促進經濟增長、創造就業機會和消費的多樣性的同時，也需要考慮一些潛在風險。反過來說，持續將近三年的疫情及其防控措施，也讓我們從另外一個角度看到了城市經濟的本質。

借這個機會，我想談兩點。第一，城市是一個非常復雜的生態，各種各樣的人群、行業，深化分工，相互合作，尤其是生活服務業，為保障城市的正常運轉和居民生活起到了非常重要的作用。在城市處于靜默期時，我們的生活出現了各種各樣的不便利，反過來恰恰印證了在常態情況下，已深化分工的生活服務業對于城市的運轉產生了多么強大的作用。

這提醒我們，一定要為城市的生活服務提供大量的保障人群。要重視他們為城市所做的貢獻，并且要為他們的公共服務均等化和融入城市創造條件，而不是選擇回到原子式的、沒有分工的狀態來規避風險。就像我最近一直在說的那樣，我們從來不否認也完全無法避免在人口集聚的城市，還可能不斷出現這樣和那樣的風險和問題，但我們永遠是去解決問題，而不是解決集聚，不是通過停止發展和倒退來回避問題，而是通過發展來解決問題，在解決問題中實現更高質量的發展。

另外，疫情期間的一些防控舉措，又讓我們更為深刻地認識到城市一體化過程中，中心城市和其他城市之間的緊密聯系。一段時間以來，一些中心城市的經濟增速和人口增速似乎放緩，人均GDP的水平和外圍城市的差距在縮小，甚至被反超。社會各界對于中心城市的重要性的認識，開始有所下降。但其實，中心城市的作用主要體現在它的現代服務業—包括金融、貿易、研發、設計、咨詢等—能夠賦能于城市群內部其他城市的制造業，全國性的中心城市，有可能賦能于整個國家，甚至跨越國界。

那么，對于中心城市的認識，就應該上升到整個經濟安全和產業鏈安全的高度，看到它對生產和生活正常運轉的保障能力，絕不能簡單認為中心城市的職能要分散以化解風險。只有真正認識到中心城市的作用，進一步加強產業一體化的融合，加強供應鏈安全，才是我們城市高質量發展和城市群一體化發展的未來選項。

對于中心城市的認識，就應該上升到整個經濟安全和產業鏈安全的高度，看到它對生產和生活正常運轉的保障能力，絕不能簡單認為中心城市的職能要分散以化解風險。

南風窗：你這么強調城市和人口的集聚，除了中心城市，其他城市的機會何在？

陸銘：對于一些相對來講地理條件沒有那么好的地方，不要簡單認為自己沒有機會。在經濟學的視角里，每一個地方都有自己獨特的機會，也就是比較優勢。比如說在寧夏，最近寧夏的紅酒產業就蓬勃發展，質量可以跟世界上最好的紅酒競爭。哪怕在沙漠地區，隨著人們對于旅游業的需求日益提升，也出現了民間投資的酒店，來支撐當地的服務業。

在中國西北廣袤的荒漠地帶，最近太陽能產業的發展也非常火熱，甚至在一些自然地理條件非常惡劣的地區都可以發展極限運動產業。各個地方發展條件的差異是客觀存在的，但如果從自己的產業成長的機會角度來看，各個地區都能找到自己的比較優勢。

每一個地方要從比較優勢出發，來培養自己的可持續競爭力，而不是違背比較優勢，去盲目發展自己沒有競爭力、發展成本又很高的產業。那樣弄得不好，會出現投資下去了、債務起來了的后果，給地方政府和居民加上沉重的負擔，那就非常遺憾了。

城市要更有人文關懷

南風窗：我有一個感受，國內的城市是以服務汽車為目的的，馬路非常寬，人行綠燈時間很短，并且自行車道很少。我曾一直以為城市就是這樣的，直到去澳門、其他國家和地區，才發現差別，為什么我們城市的道路規劃會呈現出這樣的面貌？

陸銘：中國的寬馬路，在很大程度上是受了汽車時代、工業化時代的影響，相對來講，在歐洲的一些老城市，還有澳門、香港這些城市，都有比較強烈的城市保護意識。相反，美國的城市除了紐約和波士頓等極個別的之外，很多城市都是在工業化的進程中，在人口增長的過程中，碰上了汽車的時代而快速建起來的。于是，就產生了為汽車服務的城市發展模式：面積迅速膨脹，道路被不斷拓寬，汽車在城市里穿行。

中國的城市建設，特別是新城的建設，很大程度上受到了汽車時代的這種城市發展模式的影響。但是當城市進入后工業化時期，服務業在城市中占比越來越高，這種傳統的建設模式會給城市發展帶來一些難以調整的后遺癥，尤其是街道過寬，不宜于行走，不利于街邊的商業服務、文化以及公共空間的活力，不利于提高城市的生活質量。

也恰恰因為這樣，在歐洲，近些年來，一些城市開始把汽車時代拓寬的馬路又收窄，把街邊的空間更多讓給行人，在城市的出行方式里提高非機動車的使用量，比如提倡步行、騎行等運動方式，街道的兩邊再通過改造，增加休息、活動、娛樂空間，以此增加街道兩側的人流和活力，一種新的緊湊化發展的模式在產生。我認為，這一點是中國當下城市發展經過一個突飛猛進的階段以后，應該重新反思的。當前中國城市已經意識到要去構造城市的15分鐘生活圈，來提高城市的宜居程度，但如果離開了密度，這種15分鐘的生活圈是很難打造的。

南風窗：城市居民如果不能參與城市建設過程，就很難真正做到“以人為本”，在這方面，其他國家的城市有什么好的經驗？

陸銘：城市的建設，其實在任何國家都會碰到行政力量和市民力量之間的矛盾，也會有各種各樣的問題，否則我們也不會看到像美國出現過為汽車而發展的城市建設模式，但是的確，別的國家有一些更加強調市民參與的做法，實際上是可以被借鑒的。

比如，以雅各布斯為代表的一群公共人物就曾發起保護紐約老城區的運動，成功阻止了在紐約的核心地區出現寬馬路。今天在紐約看到的那種高密度的緊湊型城市格局，一些老城區保護得也比較好，得感謝半個世紀以前這些前輩的努力。

還有一些大城市有比較好的街區自治傳統，如果有一個街區屬于歷史保護街區，建筑非常古老，文化底蘊非常深厚，那么這個街區就會有相應的委員會，制定一些本地規定來予以保護。比如在房屋進行買賣和交易時，不允許被改造外觀，這種做法對于老街區和老建筑的保護特別有利。

寬馬路和大面積的綠化，犧牲了密度和人流以及緊湊性，再加上汽車時代的到來，老百姓可能也喜歡寬馬路的城市，而沒有意識到后工業化時代，以服務為主的城市生活已經來臨了。

中國的城市發展，行政權力，尤其是一任地方主政領導影響非常大，同時，由于城市發展速度非?？?，許多人的觀念和做法還帶有強烈的農業文明時期對于宜居的理解，喜歡寬馬路、低密度和大面積綠化。城市并不是不需要綠化，而是要思考，城市的綠化是不是一定和低密度結合起來，還是說可以伴以點狀綠化、立體綠化？遺憾的是，寬馬路和大面積的綠化，犧牲了密度和人流以及緊湊性，再加上汽車時代的到來，老百姓可能也喜歡寬馬路的城市，而沒有意識到后工業化時代，以服務為主的城市生活已經來臨了。

還有，一段時間以來，中國的城市建設特別依賴于土地擴張，以及擴張過程中的土地財政，后來又發展為依靠土地為城市建設融資。然后，地方的主政官員有政績的沖動，來做不同的形象工程。這種局面到了今天，應該有所反思和扭轉了。

南風窗：城市應當共建共享共治，但是對于弱勢群體來說，他們可能無法發聲，也沒有行動的能力，比如殘障群體在城市生活的日常視野中是消失的，雖然我們的城市里有一些服務殘障人群的設施，但我們很少看到殘障人士出行。城市建設要如何設身處地照顧到他們的需求？

陸銘：我們的城市對于弱勢群體的關愛的確是不足的，殘障人士的各種生活設施存在種種問題，比如盲道普遍被占用，成了擺設，甚至順著盲道走就到了井蓋，撞上了樹。還有，導盲犬也沒有在城市里被普遍接受，導盲犬能否乘坐公共交通，這些都是我們的城市在發展時沒有充分考慮的。一個文明城市，該在這方面多下點功夫。

弱勢人群不止于殘障人士，還有老年人的問題。中國現在老年人越來越多，人均期望壽命越來越高，但是我們城市里的適老化設施還很不夠。

最近，在老住房里加裝電梯，也引起了一些居民小區很大的矛盾。這涉及住在高樓層的人和住在低層的人之間的利益協調問題。我認為，還是要更多地引入居民之間的相互協商和政府的協調來加以解決。

城市的公共場所、文化空間、博物館、圖書館，尤其要對弱勢群體的需求有所考慮。還有就是停車位，發達國家普遍對于輪椅有特別劃分出來的停車位，如果被汽車占用，是有高額罰款的。一個城市要多從人文關懷的角度去考慮，我們的城市需要變得更加溫暖，更加有人文關懷，更加有人情味。