“街道吹哨、部門報到”基層治理模式研究
——以肇慶市廣寧縣為例

吳祥浩，肖浩純

（華南農(nóng)業(yè)大學(xué)，廣州 510642）

改革開放40 多年來，隨著社會發(fā)展進(jìn)程加快，我國農(nóng)村基層社會結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式和組織形式等方面都發(fā)生了顯著的變化，基層治理面臨著許多新的挑戰(zhàn)。

1 當(dāng)前農(nóng)村基層治理的主要模式及難題

鄉(xiāng)村基層治理在鄉(xiāng)村振興的開展下取得了不錯的進(jìn)展。但由于改革不夠系統(tǒng)，基層治理一些頑疾仍然反復(fù)出現(xiàn)。當(dāng)前，農(nóng)村基層治理還存在著許多值得關(guān)注的問題，主要表現(xiàn)為以下幾個方面。

治理主體的“碎片化”。基層街鄉(xiāng)是直面治理問題的第一道防線，然而長期以來，基層存在條塊分割矛盾的問題。從橫向看，由于部門間孤立的職能分工等多種因素，導(dǎo)致無法實現(xiàn)資源共享。從縱向看，不同層級間由于自上而下的單向度指揮工作，溝通協(xié)調(diào)存在一定困難，基層任務(wù)層層疊加，于是“上面千條線，下面一根針”的情況就出現(xiàn)了。

治理權(quán)責(zé)“模糊化”。各部門間各自為政、權(quán)力邊界模糊及執(zhí)法力量分散，缺乏高效統(tǒng)一的協(xié)調(diào)和決策方式。管理執(zhí)法銜接不強，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與部門、部門與部門之間“你來他不來”“你呼我不應(yīng)”的問題造成執(zhí)法鏈的中斷，職能部門相互推諉，效率低下。根據(jù)職責(zé)分工，行政權(quán)力和資源主要集中在一些行政執(zhí)法單位，基層事多卻無權(quán)，造成“看得見的管不了，管得了的看不見”的局面。

治理效果“內(nèi)卷化”。“內(nèi)卷化”使得基層治理的有效性呈現(xiàn)邊際遞減的趨勢。組織關(guān)系改而不變、痕跡主義忙而少用及基層干部責(zé)大事多。這些問題嚴(yán)重制約了鄉(xiāng)村基層治理的效果，不利于促進(jìn)鄉(xiāng)村振興，滿足人民群眾對美好生活的期待。實踐表明，新的治理困境需要新的治理模式，需要提高基層治理的能力，創(chuàng)新農(nóng)村基層的治理機制。

本文試圖從協(xié)同政府的角度對我國農(nóng)村基層治理的改革進(jìn)行研究。從中國的基層治理實踐中構(gòu)建基層治理創(chuàng)新的政策模型，以肇慶市廣寧縣“吹哨報到”為案例，創(chuàng)新以黨建為主導(dǎo)的基層治理模式，并進(jìn)一步展示其運行機理與管理邏輯。

2 鄉(xiāng)村振興背景下的基層治理模式——肇慶廣寧縣經(jīng)驗案例

為破解農(nóng)村基層治理的難題，肇慶市廣寧縣各級黨組織積極進(jìn)行實踐探索。在實地調(diào)研和提煉學(xué)習(xí)大量典型經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，制定出打破部門和鎮(zhèn)街“條”和“塊”屬性限制的“鎮(zhèn)街吹哨、部門報到”新機制。之后相繼印發(fā)了《廣寧縣“鎮(zhèn)街吹哨、部門報到”服務(wù)基層工作新機制工作方案（試行）》《江屯鎮(zhèn)“村居吹哨、鎮(zhèn)街報到”服務(wù)基層工作新機制實施方案（試行）》等方案，并下發(fā)《關(guān)于報送“鎮(zhèn)街吹哨、部門報到”服務(wù)基層工作新機制聯(lián)絡(luò)員的通知》，提出在試點基礎(chǔ)上堅持從下到上、從上到下的有機聯(lián)合，持續(xù)深化改革，推動了農(nóng)村基層治理現(xiàn)代化建設(shè)。“街道吹哨、部門報到”成為廣寧縣2019 年自選特色改革事項，也是肇慶市2019 年改革試點。自2019 年4月全面推行以來，各鎮(zhèn)圍繞違法違章建筑清拆、人居環(huán)境整治和鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)等工作，協(xié)同聯(lián)合多個職能部門作戰(zhàn)。解決了道路坍方、礦山綜合治理和墟鎮(zhèn)“六亂”等問題，取得較為顯著的成效，實踐出一條橫縱聯(lián)合執(zhí)法的道路，為基層治理提供寶貴經(jīng)驗。

2.1 堅持黨建引領(lǐng)，轉(zhuǎn)變統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作理念

以黨建為先導(dǎo)，強化中心工作。黨建是基層治理的導(dǎo)航儀，必須抓牢這根主線。肇慶市廣寧縣在推動基層社會管理體制改革方面，堅持黨領(lǐng)導(dǎo)一切的根本原則，充分體現(xiàn)黨建引領(lǐng)的制度優(yōu)勢。“吹哨報到”將各級各類基層組織、黨員干部通過具體事項組織到了一起，將其自身創(chuàng)新機制的政治與組織優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為基層治理優(yōu)勢。中國特色社會主義制度的優(yōu)越性在廣寧縣“吹哨報到”的實踐中得以充分體現(xiàn)。以黨組織為中心樞紐，促進(jìn)各治理主體間的協(xié)調(diào)互作，突破傳統(tǒng)的科層治理模式，基層治理的權(quán)力架構(gòu)得以重塑。

以人民為中心，將“哨源”對準(zhǔn)群眾。廣寧縣政府在推進(jìn)“吹哨報到”的工作中遵循了以人為本、向人民負(fù)責(zé)和從實際問題出發(fā)的思想。以切實解決群眾問題為出發(fā)點，通過向街鄉(xiāng)鎮(zhèn)的民眾賦權(quán)，及時紓解基層群眾的煩心事、操心事和鬧心事，真正做到了“民有所呼、我有所應(yīng)”。“街道吹哨”堅持“哨源”來自群眾，注重形成眼光向下的工作習(xí)慣，以群眾滿意度為工作考評的重要指標(biāo)，突出了人民群眾的主體地位，形成了基層黨組織和普通黨員密切聯(lián)系群眾的長效機制，推動了基層黨建工作的動能轉(zhuǎn)換。

2.2 形成鏈條式執(zhí)法，破除條塊分割缺陷

吹哨精準(zhǔn)、報到及時、權(quán)責(zé)落實。肇慶市廣寧縣“吹哨—報到—落實”的執(zhí)法模式從現(xiàn)實出發(fā)，打破碎片式執(zhí)法模式，解決了基層治理中“條塊化”的分割問題。在“吹哨報到”的機制下，部門與部門間共同面對的是問題的解決。從基層的“吹哨”到團結(jié)行動的“軍號”，肇慶市廣寧縣重點解決民生所需、工作重點和應(yīng)急處置3 個方面的治理難題。當(dāng)“吹哨”吹響，有關(guān)主責(zé)部門積極響應(yīng)，到場協(xié)同基層共同尋找解決方案，致力于問題的解決。“吹哨”機制賦予了基層調(diào)度各執(zhí)法主體指揮的權(quán)力，有利于村居干部權(quán)責(zé)的落實。

設(shè)置“吹哨”層級，嚴(yán)格限時報到處置。廣寧縣根據(jù)事情的輕重緩急，將哨聲設(shè)置為“平急哨”“緊急哨”“加急哨”“特急哨”4 種級別。之后逐步深化完善“吹哨”種類，適當(dāng)增加了“預(yù)警哨”“密哨”。隨著改革深入，廣寧縣對“吹哨”事項進(jìn)行科學(xué)研判，細(xì)化“吹哨”清單，進(jìn)一步明確“吹哨”內(nèi)容。積極促進(jìn)該機制向橫縱推廣，將機制向部門、社區(qū)和村延伸運用，探索建立“網(wǎng)格吹哨、部門報到”“村居吹哨、鎮(zhèn)街報到”“群眾吹哨、村居報到”等機制模式。

2.3 下沉執(zhí)法力量，提升執(zhí)法效率

“上面千條線，下面一根針”，基層人少事多的局面，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在面對部分工作時并不高效，難以實現(xiàn)基層治理的有效性。廣寧縣從各執(zhí)法部門抽調(diào)骨干人員進(jìn)駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)，推動社會治理重心向基層下移，共商共治綜合治理。通過具體事項來調(diào)度工作人員協(xié)同執(zhí)法，提高了執(zhí)法的靈活性和高效性。同時，通過構(gòu)建協(xié)同機制，促進(jìn)人員的流動，讓骨干力量下沉，做到“事不完，人不走”，廣寧縣“吹哨報到”的工作得以有效開展。

2.4 完善監(jiān)督機制，落實主體責(zé)任

完善監(jiān)督機制，跟進(jìn)責(zé)任追究。廣寧縣通過不斷完善監(jiān)督機制，對一些應(yīng)哨后長期得不到解決的事項等實行掛牌督辦，最大限度地提升機制實效。廣寧縣紀(jì)委監(jiān)委、兩辦督查室也全程跟進(jìn)“吹哨”事項進(jìn)展情況和部門履職盡責(zé)情況。

3 總結(jié)啟示

構(gòu)建符合中國農(nóng)村實際現(xiàn)狀的基層社會治理模式，是推進(jìn)國家治理體系與治理水平的重要體現(xiàn)。肇慶市廣寧縣“街道吹哨、部門報到”的改革，在實踐中結(jié)合實際不斷優(yōu)化治理模式、持續(xù)豐富改革內(nèi)涵，在黨建引領(lǐng)基層治理中推進(jìn)體制創(chuàng)新、走好群眾路線。切實做到了“民有所呼、我有所應(yīng)”，成功協(xié)調(diào)了街道和部門的關(guān)系，實現(xiàn)了執(zhí)法主體的權(quán)責(zé)統(tǒng)一，提升了基層治理能力，其顯著成效為基層治理創(chuàng)新體制改革提供了諸多啟示。

3.1 黨建引領(lǐng)發(fā)揮各部門協(xié)同促進(jìn)的治理優(yōu)勢

“吹哨報到”實踐成果充分表明，黨建引領(lǐng)是基層社會治理體系創(chuàng)新和治理能力提升的先進(jìn)力量。落實基層治理，必須要堅持以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，明確以人民為中心的發(fā)展思路，努力推動黨建引領(lǐng)下的社會治理體制機制創(chuàng)新。必須以習(xí)近平總書記的重要指示為遵循，抓住黨建龍頭、聚力街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)、夯實基層基礎(chǔ)，打造共建共治共享格局；必須尊重人民群眾的首創(chuàng)精神，切實提高人民群眾獲得感，努力建設(shè)宜居生活。

3.2 問題導(dǎo)向切實解決群眾反映強烈的突出問題

隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的全面實施，基層社會治理面臨著更為繁雜的問題。新時代推進(jìn)社會治理創(chuàng)新要求必須堅持問題導(dǎo)向。一是要聚焦準(zhǔn)問題，求真務(wù)實，解決群眾最憂最急最盼的問題；二是要真正解決問題，克服形式主義；三是要知行合一，以實際行動收獲更多成效。基層干部要結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H情況，通過入戶走訪、開展座談會和征集整改意見等方式，發(fā)現(xiàn)問題、找到問題和聽取意見，合理制訂解決問題的方案。以問題為導(dǎo)向，形成共識，吹動哨子，合力解決問題，讓自治不再懸浮于實際問題之上，切實解決“最后一公里”的難題。

3.3 因地制宜構(gòu)建成功治理模式的長效機制

肇慶市廣寧縣條塊協(xié)同的執(zhí)法機制，為下一階段的基層綜合執(zhí)法改革奠定了基礎(chǔ)、積蓄了力量，具有重大的創(chuàng)新意義。然而也存在一些研究的不足。當(dāng)街道賦權(quán)全面鋪開，即使權(quán)力賦予有能力的基層干部，但是否能自如開展是一個問題。因此，在未來要做好事權(quán)、財權(quán)和人權(quán)方面的改革，確保“讓渡”給基層的“權(quán)”，“有人做”，也“有能力做”。依托上級派駐到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的精銳人才基礎(chǔ)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)要抓住機遇，構(gòu)建一支“一專多能”的行政執(zhí)法隊伍。

4 結(jié)束語

中國社會正面臨著新形勢與新問題，各種復(fù)雜的社會矛盾出現(xiàn)，亟待創(chuàng)新社會治理方式，完善社會治理模式。面對當(dāng)前挑戰(zhàn)與機遇并存的局面，基層治理更需尋找新的突破口。通過實踐證明，“街道吹哨、部門報到”治理模式可以打破部門主義的壁壘、打通基層與主責(zé)部門的溝通渠道，各基層黨組織的積極性被充分調(diào)動，實現(xiàn)了政府與基層黨組織的聯(lián)動，這對于我國改善基層治理方式，創(chuàng)新社會管理模式有著深遠(yuǎn)的意義。同時，通過執(zhí)法力量下沉帶動權(quán)力下沉，深化黨建引領(lǐng)“街道吹哨、部門報到”的運行機制，基層治理有效性得以提升，這也為我國的治理體系與治理能力現(xiàn)代化提供了有益的借鑒。