推進政府購買服務績效評價與績效管理的思考
——以J 市為例

●楊 玲

政府購買服務是指政府部門將屬于自身的部分職責事項， 按照規定程序向符合條件的社會力量購買， 依據服務合同約定支付費用的行為。 作為創新公共服務提供方式、 引導有效需求的重要途徑， 政府購買服務應以效益管理為導向，加強事前、事中、事后全過程績效監管，提高資金使用效率，實現政府購買服務改革目標。 筆者受當地財政部門委托，參與了J 市政府購買服務績效評價， 結合工作實際就此展開探討。

一、開展政府購買服務績效評價的主要內容

政府購買服務績效評價主要解答“四性”問題，即進行政府購買服務是否必要和可行（必要性），政府購買服務程序是否規范（合規性），政府購買服務后公共服務質量和效率是否提高 （效益性）， 政府購買服務改革工作是否完成、群眾是否滿意、效益產生是否長遠（可持續性）。 為了回答“四性”問題，筆者從“項目決策、項目實施、服務產出，服務效果”四個方面進行闡述。

（一）項目決策評價內容

1、立項依據。立項依據主要是評價項目立項的必要性。 評價購買的服務是否在公共服務范疇內， 購買主體或承接主體是否符合政府購買服務管理辦法規定。

2、立項程序。立項程序主要是評價項目申報、 設立過程是否符合相關要求，立項程序是否規范。 重點關注政府購買服務事前是否經過必要的可行性研究、專家論證、績效評估、集體決策。此外， 財政部門委托績效評價時還需關注購買主體是否按照相關規定程序申報，是否征得同級財政部門同意。

3、績效目標。績效目標主要是用以反映和考核項目績效目標設定與項目實施內容是否相符， 項目績效目標的明細化情況。

（二）項目實施評價內容

1、項目投入。項目投入主要關注預算保障、政府采購、合同規范、資金撥付程序等方面。 預算保障是評價預算資金對項目實施的總體保障程度； 檢查購買主體是否按《政府采購法》等相關規定要求，遵循預算約束、公開擇優原則確定承接主體和購買方式；所購買服務的具體范圍、標的金額、數量、質量要求，以及項目績效目標等內容是否在合同中予以明確；資金申請撥付程序是否齊備，審批手續是否到位，項目預算批復是否與合同約定一致。

2、項目過程監管。項目過程監管應著重關注合同履約、日常監管、協調機制。 具體包括購買主體是否建立了服務質量標準和相應的跟蹤監督管理體系， 在項目實施過程中是否對項目績效目標和預算執行進度進行雙監控； 實施完畢后， 購買主體是否對服務成果對照合同約定進行檢查驗收；驗收完后是否進行綜合評價，購買主體和項目受益人對購買服務的效果和資金使用是否開展績效自評工作， 關系民生或政府購買服務重點項目財政部門是否委托第三方機構進行績效評價； 購買主體是否將績效評價結果及時向社會公開。

（三）服務產出評價內容

服務產出評價內容主要包括服務數量、服務質量、服務時效和服務成本。服務數量反映承接主體提供的公共服務情況， 評價政府購買服務數量是否均按合同約定完成。 服務質量反映提供的公共服務達標情況， 評價公共服務是否達到合同約定的質量標準或行業規范的要求，可以通過投訴狀況、服務差錯等來反映，也可以根據使用主體對于服務結果的質量評價。 對服務時效的考察， 是評價提供服務時間節點是否與合同約定一致， 滿足社會公眾或特定群體的要求。服務成本是評價項目成本指標完成情況。

（四）服務效果評價內容

服務效果評價主要考核政府購買服務是否完成預算申報時制定的績效目標， 反映社會組織供給的公共服務水平高低， 以及對后期效果實現的保障程度，主要包括項目效益和滿意度。

1、項目效益。項目效益分為經濟效益、社會效益和生態效益。 需根據具體項目特點和實施進程來進行評價，不同的項目產生的效果不同，有的項目可能只有社會效益而沒有經濟效益和生態效益，有的項目短期內可能只有經濟效益，社會效益和生態效益需要連續投入才能體現出來。評價時不僅僅關注當期績效目標完成情況，還需關注項目實施對規劃完成貢獻度， 當期績效對實現總體績效目標保障程度， 項目政策和實施是否具有可持續性， 從長遠角度考慮建立實施與管理長效協調機制。

2、滿意度。滿意度指標反映購買主體、社會大眾、特定群體對購買公共服務的認可度。社會組織提供公共服務實質是在替代政府部門履行職責， 服務對象的評價和滿意度在政府購買服務績效評價體系中極為重要，需特別關注。可采取發放問卷調查、組織訪談等形式，除了解服務對象對項目滿意度之外， 還要了解服務對象對項目實施不滿意的地方。 幫助績效評價人員找出存在的問題并進行原因分析， 以便提出合理化建議供政府部門參考。

二、政府購買服務績效評價及指標體系設計

政府購買服務作為一項公共政策， 涉及政府、社會組織和社會公眾等多個參與主體，較為復雜。 購買主體與承接主體的權利義務主要通過服務購買合同約定、 執行、 完成和終止來實現，因此，政府購買服務績效評價與一般財政支出項目績效評價相比有其特殊性， 可通過服務合同執行情況這一主線來開展。

政府購買服務業務流程包含政府采購項目啟動（前期論證調查），項目計劃（項目立項、預算申報），項目實施（政府采購、簽訂服務合同、資金投入），項目控制（監督管理、履約、事中績效監控），項目收尾（驗收、結果或效果、預期影響、事后評價）等五大流程。 基于業務流程梳理出政府購買服務績效評價應重點關注前期立項論證、項目實施、過程監控、產出成效、滿意度及預期效益六個方面。

以J 市2019 年政府購買服務項目為例，參照“項目支出績效評價指標體系框架”的模式，設置“項目決策、項目實施、服務產出、服務效果”四個一級指標，一級指標之下設立若干二級或三級指標， 根據項目特點和具體運作情況設計了36 套相適應的產出及效果指標，對各子項項目進行綜合評價。分值設置上，決策15 分、過程20 分、產出30 分、效益 35 分，其中產出效果分值占65%， 結合項目性質按重要性程度合理設置三級指標權重，構建出“房屋安全鑒定與白蟻防治”項目指標體系如表1 所示。

表1 “房屋安全鑒定與白蟻防治”項目指標體系

經過績效分析和逐項打分，J 市2019 年政府購買服務專項加權平均得分78.5 分，評價等級為“及格”，其中：評價等級“優秀”項目10 個，涉及項目資金 788.4275 萬元， 占評價金額21.15%；評價等級“良好”項目8 個，涉及項目資金1305.1 萬元，占評價金額35.01%；評價等級“及格”項目9 個，涉及項目資金1153.81 萬元，占評價金額30.95%；評價等級“差”項目4 個，涉及項目資金 480.28 萬元， 占評價金額12.89%，詳細得分情況見表2。

表2 J 市政府購買服務績效評價得分情況表

三、 當前政府購買服務績效管理中存在的問題

（一）項目立項依據不充分

一些部門前期調查不深入，存在走過場的現象，測算依據不細化不準確，將不需要發生的成本費用列入預算，致使項目未實施，項目執行率低，未充分考慮項目立項的必要性。

（二）購買主體或承接主體不符合規定

政府購買服務的購買主體強調其國家機關屬性， 公益一類事業單位不屬于國家機關，其功能定位是負責直接提供特定領域公益服務的主體， 不宜作為政府購買服務的購買主體。 在實際工作中，部分公益一類事業單位和行政類單位對政府購買服務政策理解不足，單純認為通過政府購買服務可以解決單位經費不足，并以此作為增加財政經費的理由。

（三）“超范圍”列支現象普遍，部分事業單位改革推進不力

存在以政府購買服務名義變相支付聘用人員工資、勞務派遣費用、單位工作經費等支出，少數部門將自己可以完成的本職工作外包給社會力量，當“甩手掌柜”。 部分單位無法理解政府購買服務改革，認為其打破飯碗，影響個人利益，并未形成“以錢養事”的改革效果；部分單位并未與主管部門簽訂購買服務合同，財政對該單位基本工資和公用經費予以了一定保障，但還有部分問題無法解決，影響了工作的正常開展， 未達到轉變政府職能的目的，加大了財政資金支出成本，與政府購買服務改革目標嚴重背離。

（四）“重預算、輕績效”現象仍然存在

許多部門重視預算金額，忽視預算績效目標， 預算編制內容與政府購買服務相關性不大，不設定績效目標或設定的績效指標不科學不細化問題比較嚴重。

（五）政府購買服務組織實施管理不到位

政府購買服務重點體現契約管理，在實際工作中，未簽訂政府購買服務合同現象較為普遍，少數單位在政府服務專項資金中列支日常工作經費，與預算批復內容不一致，偏離績效目標。 大部分單位監督、檢查、績效管理制度不健全，購買主體未對服務成果進行檢查驗收和績效評價，不按照合同約定結算費用，組織實施不規范、監管不力。

（六）政府購買服務績效不高

政府各級部門及工作人員對政府購買公共服務還不能完全理解透徹，認知度不高，未能認清政府購買公共服務這一模式的優越性，沒有足夠的動力去推動這項工作的開展，導致政府購買服務績效不高。 如：筆者所在的J 市 2019 年政府購買服務支出專項年初預算4000 萬元，實際支出 3902.75 萬元，包含 36 個子項，績效評價結果加權平均得分78.5 分，評價等級為“及格”，評價等級“差”子項目4 個，涉及項目資金 480.28 萬元， 占評價金額12.89%。

四、 第三方機構參與政府購買服務績效評價工作難點

開展政府購買服務第三方評價，可以提高評價的客觀性，評價結果與部門自評報告相比更具真實性和公信力，但第三方機構參與政府購買服務績效評價工作中也存在一些難點。

（一）評價指標體系缺乏統一性

由于部門預算申報時填報的績效評價指標體系比較寬泛， 評價指標以定性描述為主，定量指標較少， 評分標準不明確。實際工作中， 評價工作人員往往需根據項目特點和具體情況， 結合自己理解對評價指標體系和標準重新設定，導致第三方的自由裁量權較大。 不同的第三方對同一項政府購買服務評出的結果差異較大。

（二）服務成本無標準定額

由于各行業項目特點差異較大，部分公共服務專業性較強，對第三方評價機構提出了較高的要求，但由于政府購買服務尚處于起步摸索階段，在實際的評價工作中，某些專業服務領域第三方機構缺少相應的專業人才，無法形成科學合理的服務定額標準。

（三）評價證據獲取途徑難

在對政府購買服務產生效果及預期效益方面評價需要許多數據、事實與證據，但作為第三方機構在評價證據可得性和質量方面受到許多限制，對部門提交的效果資料和數據無法核實，在很大程度上影響評價質量。

五、 政府購買服務績效管理和績效評價相關建議

（一）加強預算審核，立項依據不充分不安排預算

購買主體申報預算時財政部門應嚴格把關， 建議按購買服務的內容及工作量安排預算，對購買主體或承接主體不符合規定、實施內容不在政府購買服務目錄范圍內的項目，不予安排預算，規范政府購買服務資金使用范圍和用途。

（二）強化目標管理，將績效管理關口前移

對關系民生和資金投入大的重點政府購買服務項目建立事前績效評估機制，立項時就購買服務事項召集項目相關的社會公眾參加聽證會， 社會組織提供服務是否可以提高效率組織專家進行論證分析， 防止政府部門推卸職責。 在預算編制時制定明確具體的項目驗收標準和評價標準，依據績效目標，制定中期驗收標準和結項驗收標準，保證年度績效目標的實現。

（三）以服務合同為切入點，實施績效監控全過程管理

與承接主體簽訂政府購買服務的采購合同時，將績效目標、評價指標和服務范圍、數量、 質量及履約進度等基本內容要求在合同中予以明確， 以雙方簽訂的服務合同內容為依據， 通過定期或不定期檢查項目實施是否符合合同規定， 將預算執行進度和績效目標實現程度結合起來，實行“事中雙監控績效管理”，發現問題及時解決，多渠道了解公眾滿意度，確保財政資金使用安全高效。

（四）拓展評價方式，優化評價指標體系和程序

擴大第三方評價范圍， 除積極委托第三方機構參與政府購買服務績效評價外， 還應重視人大代表、政協委員調研結果，廣泛收集社會公眾意見，充分發揮社會監督作用。規范政府購買服務績效評價指標體系及標準， 財政和政府主管部門建立各領域組成的專家庫， 根據政策要求和地方實際情況制定統一的評價指標體系，便于量化評價， 有效解決第三方中介機構評價內涵不清晰、評價方式差異大、評價方法不統一等問題。同時，第三方機構要加強隊伍能力建設和行業管理，進一步提高整體評價水平。

（五）建立標準化的公共服務規范，有效控制服務成本

購買主體及相關單位，需根據項目特點和服務內容、數量、質量等方面的目標，結合當地物價、工資水平，發揮行業主管部門優勢，制定各項服務的標準定額，做到“以財養事，費隨事轉”，降低政府支出成本，提高資金使用效率。

（六）加強結果應用，將評價結果向社會公開，提高政府購買服務績效管理水平

一方面， 將績效評價結果作為購買主體下一年度預算編制的重要參考， 根據績效評價結果安排預算資金， 對績效評價中提出的問題落實整改；同時，加強信息公開，發揮審計監督和社會監督作用，保證績效評價的客觀公允。另一方面，強化責任追究機制，主管部門年終對部門和干部履職政績考核時， 將績效評價結果納入考核內容，推動政府購買服務規范發展。