數字化轉型背景下政務信息化項目績效評價思路研究

●龔星波 李文思 鄭曉峰

一、研究背景

（一）數字化賦能千行百業

進入21 世紀，數字化以不可逆之勢席卷全球，對各行各業的業務模式、組織形態和文化特征帶來深刻變革。數字化浪潮在重構千行百業的同時，也帶來了新的發展動能。

在經濟發展方面，2021 年我國數字經濟規模45.5 萬億元，占GDP 比重為39.8%， 產業數字化規模37.2 萬億，占GDP 比重為32.5%， 數字化已經成為我國經濟增長新引擎； 在生活方式方面，數字化已深入人們的衣食住行用，商貿、餐飲、教育、文旅、醫療、金融服務等各領域數字化革命在為人們提供觸手可及的便利的同時， 也改變著人們的生活方式；在社會治理方面，數字技術正在重塑政府治理流程、 提升治理效能，“掌上辦”“指尖辦” 已成為各地政務服務標配，“一網通辦”“跨省通辦”取得積極成效，健康碼的普及和使用在疫情防控中發揮了至關重要的作用。

（二）政務信息化構筑數字政府

隨著新一代信息技術的沖擊，世界各國競相著力于政務信息化發展。美國從20 世紀90 年代就推進數字戰略，近年美國國際開發署發布了《數字戰略（2020-2024）》；英國 2012 年推出“政務數字化戰略”（Government Digital Strategy）；日本 2000 年提出“e-Japan”（electronic-Japan，電子化日本），現在推進“i-Japan”（information-Japan，信息化日本）。

我國在20 世紀80 年代開始進行政務信息化，早期特征是信息數字化，利用計算機、 投影儀等設備提高辦公和管理效率，典型舉措是“三金工程”；到2002 年，《國家信息化領導小組關于我國電子政務建設指導意見》出臺，我國進入以業務數字化為特征的電子政務時期， 利用互聯網來提升服務效能， 典型舉措是 “一站兩網四庫十二金” 工程；2022 年 6 月 23 日，《國務院關于加強數字政府建設的指導意見》（國發〔2022〕14 號）發布，我國進入了以組織數字化為特征的數字政府建設時期， 利用新一代信息技術構建數字化、智能化的政府運行新形態，典型舉措有 “城市大腦”“一網統管”“一網通辦”等。

（三）政務信息化項目評價提升數字治理效能

國家層面高度重視政務信息化項目績效評價。 2015 年，國家發改委、中央機構編委辦公室、 財政部聯合發布《關于開展國家電子政務工程項目績效評價工作的意見》（發改高技〔2015〕200 號）要求對電子政務工程項目開展績效評價。 2019 年，《國務院辦公廳關于印發國家政務信息化項目建設管理辦法的通知》（國辦發〔2019〕57 號）要求政務信息化項目投入運行后一到兩年內， 必須開展績效評價。《國務院關于加強數字政府建設的指導意見》（國發〔2022〕14 號）要求將數字政府建設工作作為政府績效考核的重要內容， 并強調建立完善數字政府建設評估指標體系。 開展政務信息化項目績效評價是通過科學、 量化的方式客觀衡量政務信息化系統建設成效和資金使用情況的強力抓手， 一方面可以通過績效評價來及時發現項目建設和運維過程中存在的問題， 為信息化系統后續運維及升級改造提供方案依據，助力完善政務信息化系統的各項能力， 更好地賦能數字治理， 項目的績效結果情況同時為同類型項目建設提供了可研參考， 可以進一步指引數字政府的建設方向；另一方面，政務信息化項目績效評價可以提供不同地域相同職能部門之間的信息化建設對比參考， 有助于政府部門之間相互學習，尋找差距，促進政務管理效能和社會治理水平提升，推進數字政府高質量建設。

二、 政務信息化項目績效評價面臨的挑戰

政務信息化項目作為數字政府建設的組成基石，其建設好壞、成效如何，直接影響數字政府的建設水平和數字治理的效能。 如何科學、客觀地評價政務信息化項目， 反映項目帶來的效能，是政府預算績效評價的核心問題之一，尤其是對于數字政府這一新生事物， 其本身的建設還在不斷探索和完善之中。 從目前的實踐來看，普遍面臨以下幾大挑戰：

（一）績效目標不夠明確

根據 《中共中央 國務院全面實施預算績效管理的意見》文件要求，政務信息化項目績效評價成為全面預算績效管理的主要內容之一，但是各地政府部門在實際執行過程中， 由于信息化項目建設內容復雜，預期效能各異，預算部門大多不具備信息化專業知識， 而項目部門又不具備過硬的預算績效管理技能，因此，在項目立項階段，大多項目的績效目標申報不夠明確，一方面，指標比較單一，不能全面地體現出項目建成后對業務效能的提升情況；另一方面，大多指標都聚焦在數量和質量上， 對效益及可持續影響關注不夠， 這樣就導致后續績效評價工作難度加大。

（二）業務場景比較復雜

政務信息化項目的建設目的是提高政府履職效能、提升服務質量，因此應用于政務審批、社會監管、公共服務、行政辦公等眾多場景。 同時，隨著數字政府的建設，復雜性高、綜合性強的應用場景不斷增多，綜合性、統一性的項目越來越多，項目與項目之間、系統與系統之間相互聯動、協同、共享要求不斷提高，這就要求主評人對項目的業務場景有比較深入的理解， 且信息化項目具有比較高的技術性， 對項目的技術合理性及創新性評價， 要求主評人具備一定的信息化技術知識儲備。 因此具備傳統項目績效評價經驗， 且擁有信息化專業知識的復合型人才，更適合政務信息化項目評價。

（三）項目形式特殊，具有階段屬性

傳統政策類項目， 一般在項目政策頒布后，績效目標、 管理內容及執行過程不會有較大變化。 政務信息化項目與工程建設項目較為類似，分為建設階段和運維階段， 在建設階段一次性預算支出建設費用，建設完成后進入運維階段，需要每年支出運維費用， 因此績效目標從建設期到運維期會發生變化， 評價指標也應該相應改變。 因此，在進行項目整體績效評價時，需要針對信息化項目的階段屬性綜合評價。

三、 新形勢下政務信息化項目績效評價的設計思路

（一）項目特點

雖然政務信息化項目功能及應用場景復雜，可能涉及人工智能、大數據、云計算、區塊鏈等多種新一代信息技術， 但是完整的政務信息化系統都具備大致相同的架構特征， 即： 基礎設施、 應用服務以及貫穿全部的安全保障和運行維護四大部分。

基礎設施部分主要包括終端、數據存儲計算和數據共享開放等。 終端是信息化系統的數據采集接口，通過攝像頭、移動終端、專用設備等進行視頻數據、聲音數據、文字數據以及各種傳感數據的采集；數據存儲及計算是通過計算機、數據中心或者政務云平臺， 將終端采集的數據進行處理、計算、分析。 政務云平臺是數字政府建設的支撐基礎，可以通過虛擬化云、容器云以及云管理平臺實現政務數據資源的統一存放、統一管理、統一部署和統一調度，大大提高數據資源管理效能，避免資源浪費、信息孤島問題；數據共享和開放通過數據共享平臺和數據開放平臺來實現， 數據共享平臺是不同部門之間行業數據的交換樞紐， 通過共享平臺標準化處理后的行業信息數據， 可以方便業務部門根據需求進行跨部門跨行業訪問， 這樣既避免了重復采集存儲數據造成的資源浪費，又實現了各部門之間數據的互通共享。

應用服務部分主要包括業務應用和應用支撐兩個方面。 業務應用為政府各個部門業務場景提供電子信息化應用服務， 包括用于提升政務服務效能的社會服務類信息系統， 如社保管理系統、“一網通辦”等；用于提升履職效能的政務管理系統， 如行政審批系統、 監察監管系統等；用于政民互動的交互系統，如市民熱線系統等。 應用支撐主要為政務服務應用提供支撐的服務組件，包括公共支撐服務組件、人工智能服務組件、區塊鏈服務組件等。

運行維護是政務信息化系統在建設完成后， 對系統進行保養維護和技術支持服務的重要部分，主要目標是保障系統安全穩定運行、各項性能保持正常。

安全保障是政務信息化項目的重要部分。政務項目大多涉及國家安全和社會穩定， 安全保障系統及安全保障措施是政務信息化項目評價中不可缺少的部分， 主要包括信息安全保障和設備安全保障。

（二）評價重點

基于以上分析可以看出，信息化項目雖然在業務場景應用上各不相同， 但是在項目形態上具有相似性， 因此評價時要重點關注共性特點和個性差異。 另外， 隨著數字政府的建設和探索， 各部門系統之間協同和共享已成為必然趨勢，同時，項目的建設和運行維護是一套完整的生命周期，兩個階段都不可缺少，因此，對政務信息化項目進行評價時， 還應聚焦項目的協同共享，從全生命周期考量項目的績效情況。

1、分層分類，橫向可比。 從圖1 可以看出，政務信息化系統的基本架構是分層搭建， 層內具有大致相同的功能特征，因此，在評價時應按照政務信息化系統的分層結構建立分類體系，然后結合項目建設內容歸類整理，如終端類、數據采集及存儲計算類、數據共享開放類、支撐服務組件類、應用系統類等。 同類型的項目可根據類型特征，梳理出共性指標，然后結合多個同類型項目的取數結果，分析確定出指標標準，這樣方便進行項目之間的橫向對比， 為評價結果提供支持。 需要注意的是，當指標值波動較大時，要結合項目數量及實際應用場景需求來評判指標標準的適用性， 例如， 同類型項目只有3—5個，且用戶數量跨度從幾十個到上萬個，此時，受用戶數量影響的指標的標準取值就不能采用算數平均值。另外，如果一個項目包含了多個類型時，可拆分為多個部分分別進行對比評價，然后根據各部分對項目整體績效的影響程度，分別給予不同權重，最后綜合打分評定。

圖1 政務信息化系統架構圖

2、業務導向，注重效益。 政務信息化項目的建設目的是提升業務質量和效率， 提升治理水平，因此，評價時應以業務為導向，重點聚焦通過該項目的建設及運維對實際業務帶來的效益和效能的影響。 業務導向要求在進行指標設計時，要結合業務特色，既注重共性特征，又突出個性特征， 同時還要注意共性指標和個性指標的分值比例。 例如，對于基礎設施類項目，共性指標分值占比應相對較多， 個性指標可適當減少， 因為基礎設施類項目的功能主要是為上層的應用服務提供數據資源、 網絡資源和算力資源支撐， 具有比較強的通用屬性， 共性特征明顯。 而對于業務應用類項目，一方面，其具有明顯的功能性特征， 不同的業務場景對功能要求不同， 除了用戶滿意度之外， 很少具有共性特征，另一方面，其個性特征正是項目建設的主要目標，因此應重點結合業務特點，設計能有效反映業務效益的個性指標， 并提升個性指標分值占比，以客觀考察項目的績效情況。

3、關注共享，體現協同。 隨著我國開啟新時代數字政府新篇章， 政務信息化系統之間的互通共享協同需求越來越多，尤其是《“十四五”推進國家政務信息化規劃》（發改高技〔2021〕1898號） 要求開發利用政務大數據、 融合創新大平臺、建設協同治理大系統，更加強調政務平臺系統之間的融合、協同。 因此，以往各地方政府部門各自建設的相互獨立的信息化系統必將進行升級改造實現互通互聯和共享協同， 以后要建設的系統也將具備共享協同能力， 協同共享成為趨勢。 所以在新形勢下，政務信息化項目評價必須注重項目系統的共享性和協同性。 進行指標設計時可將數據共享相關指標作為共性指標考察，如數據共享率、數據共享范圍等。 對于協同性，可通過跨系統、跨部門協作情況來考察，如跨系統訪問時延、跨系統協作時延等指標，具體實際操作中， 應結合指標取數的便捷性和可核驗性進行指標設計。

4、全程考量，縱向貫穿。由于信息化項目具有建設和運維兩個階段，各階段的績效目標不同，因此，評價時要全程考量，縱向貫穿項目的生命周期，對于不同階段設計不同指標，并根據需要設置不同分值，綜合評定項目績效。 對于建設階段，應著重考察建設成果及建設功能帶來的效益情況， 如項目建設后業務效率的提升、負面影響的減少、業務服務范圍的擴大、成本的降低等。 對于運維階段，主要目的是保障信息化系統的持續穩定安全運行以及性能指標符合要求，因此著重聚焦運維效果情況以及運維服務情況。另外，信息化系統運維內容具有共性特征，可進行橫向對比，因此，指標設計以共性為主?？傮w而言，建設階段指標應占分值主要部分，運維階段分值占比不宜過多，突出業務特征。 如果只做運維階段評價，在共性指標之外，如核心設備維修率、運維響應時間等，可增加影響業務功能的個性指標占比，如年辦件時間縮短、 監控范圍內異常事件減少情況等。

（三）指標設計

政務信息化項目指標體系設計的思路仍然遵循“決策-過程-產出-效益”的基本邏輯路徑，指標框架可參考財政部 《項目支出績效評價管理辦法》（財預〔2020〕10 號），同時要根據政務信息化項目的具體特點， 從上述4 個方面重點考量，設計適用于具體項目的指標。 指標框架分為一級指標、二級指標和三級指標，其中一級指標和二級指標根據中央文件統一設計， 三級指標結合文件精神及項目特點個性化設計。

決策部分關注項目立項、績效目標和項目投入。 項目立項著重考察立項依據是否充分，立項程序是否規范，建設方案設計是否科學；績效目標重點考察信息化項目績效目標的設定是否合理，績效指標的設定是否明確；項目投入考察預算編制是否科學。

過程部分關注項目建設運維的全過程管理情況，包括資金管理和項目管理兩方面。 資金管理關注項目預算執行率和資金使用合規性；項目管理除關注政府采購、合同管理、項目實施、項目變更、項目驗收的規范性以外，還應關注供應商資質符合程度和系統運維規范性等。

產出部分針對信息化項目具體特點，結合分層分類思想， 分別制定不同類型項目的數量、質量、時效和成本指標，方便橫向對比分析。重點結合項目業務實際及預算資金的經濟支出進行分類和細化。如新建及升級改造項目著重考察項目建設完成率、項目驗收返工率、項目按期完成交付情況等；運維項目聚焦如期運維情況、運維響應情況、故障排除情況等。

效益部分是政務信息化項目評價的重點，要堅持業務導向，根據業務需求，從社會效益、可持續影響和滿意度等方面來設定能反映業務核心效果的指標。效益指標也要根據不同類型項目特點，制定類型特色的共性指標，同時，緊密結合績效目標，從使用資金部門的業務內容出發，細化分解制定業務相關的個性化指標。如政務服務管理系統類項目著重聚焦年辦件數量提升、系統用戶數量增長、數據共享開放程度、協同辦公效能提高、精細化管理水平提升、業務成本降低等；使用云資源的項目可將存儲資源利用率、計算資源利用率、網絡資源利用率等指標作為共性指標重點關注。 對于復雜的大系統、大平臺項目應把共享協同情況作為重點關注之一。 另外，考察應覆蓋項目的全生命周期，囊括建設和運維。

指標體系構建完成后， 設定項目指標標準時， 一方面要與業務需求及建設目標緊密結合，如有計劃標準的以計劃標準為主，如沒有，可參考國家標準、行業標準、地方標準等。另一方面要注意橫向對比，對相同類型規模的項目進行對比分析，尋找合適的指標標桿值，形成能科學衡量項目成效的指標標準。

四、小結與展望

政務信息化是順應全球數字化浪潮的必然選擇，是推進我國數字政府建設的前提要求，推進政務信息化項目績效評價， 是提升政務信息化項目建設管理水平， 促進政務效能和數字治理能力提升的重要舉措， 也是我國數字政府建設工作考核的重要內容。 對政務信息化項目進行績效評價面臨諸多挑戰和難點， 需要主評人具備復合型專業素質，評價時，要充分分析項目特點，既要考慮分類橫向對比，又要深入了解業務特點， 注重項目效益， 同時還要關注協同共享，全生命周期考量，縱向貫穿項目整體。

政務信息化績效評價也應與新一代信息技術相結合，發揮其“倍增器”作用，推動傳統績效評價向數智化績效評價轉型升級，實現新時代績效評價高質量發展， 有效支撐我國數字政府建設。