“雙碳”目標下的綠色金融：實踐推進及其問題研究

吳妍妍

“雙碳”目標下的綠色金融：實踐推進及其問題研究

吳妍妍

（中共合肥市委黨校，安徽 合肥 230031）

政策體系從頂層設計到系統性框架搭建，市場規模持續擴張，產品體系創新擴容，近年我國綠色金融發展取得階段性進展。針對綠色金融滲透率低，產品體系不平衡、多樣性不足；綠色金融認定標準不統一，且沒有覆蓋到整個綠色金融體系；綠色技術的投資創新機制缺乏；政府激勵政策范圍有限、力度不足；環保信息披露制度效力有待提高等問題，提出加大綠色基金與綠色保險工作推動、統籌綠色金融標準體系建設、建立綠色技術研發轉化的投融資體系、加大激勵政策范圍及力度、強化環境信息披露制度效力等建議。

“雙碳”目標；綠色金融；實踐推進；對策建議

綠色發展已成為全球共識，據英國能源與氣候智庫（ECIU）統計，截至2021年12月，全球承諾碳中和的國家和地區已達136個。2020年9月，習近平總書記在第75屆聯合國大會一般性辯論上宣布：“中國將提高國家自主貢獻力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放轉變力爭于2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現碳中和?！弊鳛榻y籌國內國際大局后形成的重大戰略選擇，“雙碳”目標的提出，加速了我國經濟發展從資源和環境消耗型向綠色發展的轉型，成為未來相當長一段時間內重點持久推進的工作方略。在轉型過程中金融的作用極為關鍵，它將為需求規模巨大的碳中和資金提供系統性融資供給，引導我國能源結構、產業結構、交通運輸結構調整等綠色轉型，在低碳零碳科技攻關與創新中扮演重要角色。在“雙碳”目標推進過程中，金融本身也將實現向綠色金融的系統性構建。因此，研究綠色金融在我國的實踐推進及其問題具有重要的現實意義和實踐價值。

一、文獻回顧與綜述

（一）綠色金融的內涵界定

國外研究最早出現的是“環境金融”這一概念，綠色金融在2000年《美國傳統詞典》（第四版）中被定義為“環境金融”或“可持續融資”，即致力于從金融角度研究如何通過多樣化的金融工具實現環境保護。國內學者安偉（2008）將綠色金融界定為在生態文明建設導向下，以促進節能減排、緩解環境污染、實現環境、經濟、社會協調可持續發展為宗旨，對信貸、保險、證券及衍生工具改革創新，以達到產業發展引導和宏觀政策調控目標[1]。Nannette Lindenberg（2014）提出，綠色金融是一種基于環境產業的需求而進行的金融發展范式創新，通過服務于環境保護的金融產品、工具、政策和服務的創新，在市場與政策手段共同刺激下，降低資源密集型與碳密集型項目或產業的投資收益價值，形成明確的資金價格信號，從而引導資本的流向，改變市場資金主體的投資理念與投資行為偏好[2]。2016年中國人民銀行等7部門發布《關于構建綠色金融體系的指導意見》，將綠色金融明確定義為：為支持環境改善、應對氣候變化和資源節約高效利用的經濟活動，即對環保、節能、清潔能源、綠色交通、綠色建筑等領域的項目投融資、項目運營、風險管理等提供的金融服務。

（二）綠色金融的發展模式

1.自下而上的綠色金融發展模式

王鳳榮（2018）認為，西方發達國家經過20多年的綠色發展，進入綠色經濟成熟階段。通過市場化的方式，歐美國家已經開始從污染負外部性內生化的機制向低污染、低能耗、低排放的正外部性內生化轉變，同時公眾環保意識、環境信息披露機制、環保規制政策與法律體系業已成熟，因而對企業污染排放形成強大的約束機制，促使企業承擔社會環境責任，在生產運營中將環保作為一項重要目標，主動促進企業生產經營的綠色化[3]。楊娉、馬駿（2017）認為對于歐美國家，依靠市場力量“自上而下”發展綠色金融，是與其環境法律比較健全、執法力度較強、綠色經濟深入發展等現實背景相適應的[4]。孫毅等（2012）認為，隨著企業污染外部性內生化機制日漸完善，西方發達國家綠色金融的實施重點在于綠色能源、綠色技術進步及自然生態的保護等環境正外部性內生化，這被部分研究者稱為“深綠”狀態[5]。但單純的市場化推動由于面臨環境外部性內生化不足、期限結構錯配、環境信息披露不足及信息不對稱等問題，“自下而上”發展模式一旦失去政府強有力的參與推動，許多原則性問題需要市場參與者長時間的博弈與磨合才能逐漸解決，會限制綠色發展的速度[3]。

2.自上而下的綠色金融發展模式

不同于發達國家，中國綠色金融的快速發展和壯大是基于政府轉變經濟增長方式的強制性制度變遷，中國綠色金融發展具有鮮明的“頂層設計”特征。對于中國等發展中國家而言，快速工業化過程中棕色、黑色發展方式使環境承載逼近庫茲涅茨曲線峰值區域，資源環境強約束激勵政府支持綠色轉型。由于缺乏公眾監督、環保信息公開、法律監管、政策規制等外在激勵與約束，企業發展仍以獲利為主要目的，違規排污存在巨大負外部性，因而政府成為解決增長與生態兩難問題、實現綠色轉型的關鍵一環，形成自上而下推動綠色金融發展模式。此時綠色金融發展的重點在于污染處罰，將污染負外部性內生化為企業融資成本提高，對企業高能耗高污染發展模式形成強力約束，激勵企業降能耗降污染，促使經濟“淺綠”發展，即通過降低新增項目的環境污染水平，促使資金從高污染項目流出，流向低污染項目，達到抑制粗放式發展模式的目的。因此政府引導、干預金融資金投向是發展中國家的典型特征之一[3]。金融安排往往不是內生化實體經濟的金融需求，而是財政需求下政府的直接創設，政府政策效力的強弱直接影響金融機構對綠色產業的投資力度，但市場機制尚未有充分發展。李朋林等（2019）提出，市場總是資源配置中效率最高的力量，在現代經濟中始終發揮著基礎性作用，綠色金融的發展離不開機構、企業等市場主體的力量。綠色金融的發展必須靠政府和市場雙重出擊，形成一個市場為主政府為輔長期有效的發展模式[6]。杜莉等（2019）提出，政府部門制定的政策、法律應具有通過市場化機制吸引社會資本投入到綠色金融相關產業的效果[7]。

（三）我國綠色金融發展的困境與問題

詹小穎（2018）認為我國綠色金融面臨供給主體單一、環保政策監管約束力不足、綠色資金市場定價機制難以形成、有效制度供給與保障缺失、綠色投資者群體亟待培育等諸多現實困境[8]。對于資金價值信號扭曲，殷劍峰等（2016）提出，盡管我國商業銀行在綠色金融領域具有積極態度，但回報周期短、高利潤與高回報的“兩高”產業仍是當前資本市場主導的資金價格信號。在固有的投資行為偏好與投資理念下，“兩高”產業具有較大的投資吸引力，仍然是商業銀行的主要資金投向[9]。巴曙松等（2018）認為，綠色金融發展外在阻力在于政策法規激勵缺位，金融機構動力不足；內在阻力是雖然我國的綠色金融產品已呈現出多樣化趨勢，由早期的綠色信貸、保險、基金、證券類產品衍生出環境證券化、碳金融等創新型金融工具，但發展過程中仍存在產品類別不夠多樣、融資產品的覆蓋對象范圍不夠寬、各類綠色金融產品發展不均衡等問題；由于產品體系不健全，難以形成競爭力[10]。李建、竇爾翔（2020）論述我國綠色金融發展存在三方現實困境：融資方融資需求巨大，大量缺乏資金的綠色企業無法找到足夠的交易對手（即綠色投資者）；市場上的綠色投資方以金融機構為主，大多受迫于政策壓力進行投資，自主性市場化交易行為較少；監管部門尚未推出有效手段抑制“漂綠”，導致監管效率較低，形成綠色金融監管之困。并分析當前困境致因包括綠色產業技術難度大、收入利潤低、回報周期長的產業特征等五層邏輯關系，提出困境的本質致因在于缺乏有效的綠色企業利潤加持機制以及信用資源創新機制[11]。

（四）綠色金融的政策方向研究

第一，發揮政府引導作用，建立綠色金融激勵機制。姜再勇等（2017）認為，政府可以對企業進行稅收補貼、信貸優惠等政策支持，鼓勵企業進入綠色金融市場進行借貸交易，從需求端促進綠色金融市場的發展[12]。詹小穎（2018）提出通過綜合運用財政稅收政策、完善擔保機制等激勵手段，增加綠色投資收益，降低融資成本，賦予綠色投資主體社會聲譽，激勵綠色金融活動[8]。第二，創新綠色金融產品，完善綠色金融體系。郭朝先（2017）認為，應開發全方位、多元化的綠色金融產品，如綠色信貸、綠色證券、環境污染責任保險、資產證券化、融資擔保、融資租賃、發行環保彩票等[13]。馮馨和馬樹才（2017）提出應該加大信貸領域的綠色創新，大力開發綠色股票、綠色基金、綠色保險以及碳金融的發展空間，加大綠色金融衍生品的創新力度，構建多元化的綠色金融產品體系[14]。第三，完善信息披露制度，建立環保監管約束機制。嚴金強、楊小勇（2018）認為由于政府與金融機構、金融監管部門之間的信息溝通機制不完善，金融機構對企業環保信息掌握不充分，加大了其對企業環保合規性的認定難度，導致在綠色金融業務辦理和監管過程中效率較低[15]。黃茂興、葉琪（2017）提出完善環保法律法規，提升環境保護有關責任部門的執法權力與力度，明確環境污染主體的法律責任，從而實現綠色金融有效需求轉化[16]。2021年中國人民銀行確立了“三大功能”“五大支柱”的綠色金融發展政策思路：金融支持綠色發展的資源配置、風險管理和市場定價“三大功能”；完善綠色金融標準體系、強化金融機構監管和信息披露要求、逐步完善激勵約束機制、不斷豐富綠色金融產品和市場體系、積極拓展綠色金融國際合作空間“五大支柱”。

二、推進我國綠色金融體系構建

（一）政策體系：從頂層設計到系統化框架確立

“自上而下”、頂層設計推動是我國綠色金融發展的基石和指引。2012年11月，生態文明建設在黨的十八大報告被專章闡述，由此奠定了我國綠色金融體系啟動建設的戰略基礎。2015年9月，中共中央、國務院印發的《生態文明體制改革總體方案》中首提“建立綠色金融體系”，其正式上升為國家方略。隨后2016年8月中國人民銀行等7部門發布的《關于構建綠色金融體系的指導意見》對我國綠色金融體系建設進行了總體規劃設計。2021年9月中共中央、國務院《關于完整準確全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》闡述“完善政策機制，積極發展綠色金融”等基本框架，為我國綠色金融體系推進發展提出指引。

在頂層設計的指引下，我國綠色金融制度體系建構取得實質性突破。目前，在綠色金融標準制定、綠色產品開發規范、募集資金管理、環境信息披露、統計制度、碳交易市場建設等方面較快推進，系統化制度框架初步確立。例如，針對綠色信貸，制定有《綠色信貸指引》《實施情況關鍵評價指標》等；標準制定有《綠色產業指導目錄》《綠色債券支持項目目錄》等；統計制度有《綠色貸款專項統計制度》《綠色融資統計制度》等；在環境信息披露上，頒布有《環境信息依法披露制度改革方案》《企業環境信息依法披露管理辦法》《企業環境信息依法披露格式準則》等（見表1）。

（二）實踐推進：從市場規模持續擴張到產品體系創新擴容

在“自上而下”的政策體系推動下，目前我國綠色金融呈現出以綠色信貸為主體，帶動綠色債券、綠色保險、綠色基金、碳市場等共同發展的格局。綠色信貸在綠色金融體系中居于核心地位，保持高速增長態勢，近三年來增速均保持在15%以上。據央行《2021年金融機構貸款投向統計報告》，截至2021年末，綠色貸款余額15.9萬億元人民幣，同比增長33%，高于各項貸款增速21.7個百分點，規?？偭烤邮澜绲谝弧ind資料，2013—2021年21家主要商業銀行綠色信貸余額從5.2萬億元上升為15.1萬億元，年均增速為14.25%。

綠色債券起步雖晚，卻呈現出迅猛發展、參與主體多元、發行產品和方式不斷創新、存量規模日益龐大等特點。根據Wind數據，截至2021年上半年末，綠色債券累計發行規模已突破1.73萬億元，本外幣綠色債券存量規模居世界第二。2021年發行綠色債券628只，規模6040.91億元，發行數量和規模均比上年增長2倍；發行主體覆蓋工業、公用事業、金融、材料和能源等行業，多元化趨勢明顯；發行產品及方式日益豐富，比如，中國長江三峽集團有限公司等發行首批6只64億元碳中和債券，中國節能環保集團公司發行首筆雙標綠色中期票據，農業發展銀行國內首單森林碳匯債券募資36億元等[17]。

綠色保險制度初步建立。2007年底，原國家環境保護總局等制定出臺《關于環境污染責任保險工作的指導意見》，2015年重新修訂《環保法》，2020年頒布《環境污染強制責任保險管理辦法（草案）》，不斷強化企業的環境保護責任。另一方面加快對綠色保險服務和產品的開發，如綠色建筑保險、可再生能源保險、新能源汽車保險、森林碳匯指數保險、綠色信貸保證保險、氣象指數保險、碳保險等。根據中國保險行業協會的統計數據，2020年間承保綠色保險（含綠色能源、綠色技術、綠色建筑、綠色交通、巨災、環境污染等）的保額共計18.33萬億元，同比增長24.49%；賠付金額共計213.57億元，同比增長11.6%。保險資金加大對綠色產業的投融資支持，截至2020年末，投融資存量規模與綠色基金基本相當，累計余額達到5615億元，年均增長高達19.17%。

綠色基金起步發展。2020年7月15日國家綠色發展基金揭牌，首期募資885億元，已儲備戰略功能類、股權投資類、子基金類項目80余個，將對污染防治、清潔能源、生態修復等方向提供支持。山東、內蒙古、山西等省份已設立50多個地方政府支持的綠色發展基金。除政府基金外，根據中國證券投資基金業協會統計，截至2021年三季度末，綠色、可持續、ESG等方向的公私募基金數量接近1000只，規模7900多億元，較上年底規模增長36%。其中公募基金190多只，管理規模4100多億元；私募基金800只，管理規模3700億元，90%為股權創投基金。

表1　中國綠色金融主要政策一覽

資料來源：根據公開資料整理

探索碳成本內在化機制，碳排放交易從區域試點到全國性市場運行。由于我國環境成本與效益尚未內在化，有效反映綠色資產真實內部價值的市場化機制有待構建，目前金融機構只能對綠色項目進行識別融資，而較成熟的碳市場可為合理的市場定價提供借鑒，碳市場是探索市場化方式的重要部分。2011年10月，國家發改委批準北京、天津、上海、重慶、湖北、廣東和深圳等7省市開展碳排放權交易試點工作，2017年將福建省納入試點體系。啟動試點以來，覆蓋排控行業范圍及企業數量不斷擴大（見表2）。2021年7月16日全國碳排放權交易市場啟動，市場控排覆蓋行業從發電開始、逐步擴展，目前共納入發電行業重點控排企業2162家，覆蓋溫室氣體排放量約45億噸，企業納入標準為年度排放量達到2.6萬噸，碳配額獲得以免費分配為主。截至2021年底，市場第一個履約周期結束，累計成交量1.79億噸，成交額76.61億元[18]。隨著碳市場的平穩運行、市場主體擴展與交易機制完善，“自下而上”的市場化方式穩步發展，顯示出將環境影響外部性內部化的良好開端。

此外，區域綠色金融試點進展順利，成效明顯。試點包括“6省9地”（浙江湖州、衢州，廣東廣州，江西贛江新區，新疆哈密、昌吉、克拉瑪依，貴州貴安新區，甘肅蘭州新區），試點區域從規劃與法規、綠色標準、激勵與監管等多角度推出支持本地綠色發展的金融舉措。諸多特色政策及創新舉措率先在所在省域復制推廣，或被其它省市參照借鑒，部分甚至上升為國家政策、國家標準，形成示范帶動?！吨袊鴧^域金融運行報告（2021）》顯示，截至2020年末，6?。▍^）9地綠色貸款余額達2368.3億元，占試驗區全部貸款余額的比重為15.1%；綠色債券余額1350億元，同比增長66%。除此之外，還試點推出若干綠色融資的產品及服務，如廣州推動綠色供應鏈金融發展、打造全國綠色金融租賃高地；贛江新區開發“綠票融”等特色產品。

表2 區域碳排放權交易試點市場

數據來源：各碳排放權交易所官網

三、當前我國綠色金融體系構建中的問題

（一）綠色金融滲透率低，產品體系不平衡、多樣性不足

雖然我國綠色金融規模已位居世界前列，但與整體融資規模相比，綠色金融融資占比較低。截至2020年末，我國綠色信貸和綠色債券存量規模分別為11.95萬億元和0.81萬億元，分別占整體人民幣貸款和債券存量規模比重的6.97%和2.93%，占比低[19]。據《中國擴大氣候金融的潛力》報告顯示，我國綠色項目投融資總量在金融市場中的滲透率僅為4%。中國證券投資基金業協會2021年調查報告顯示，37家公募基金設定綠色投資業務框架的僅占三分之一；197家私募基金開展綠色投資研究的比例不到一半，僅有8家公司投資綠色債券頻次較高。在產品結構上，中國人民銀行公布的數據顯示，截至2021年末，我國綠色貸款余額15.9萬億元人民幣，占綠色融資余額的95%以上；以綠色信貸和綠色債券為主體的債權融資占比超過97%，股權融資僅占不到3%，產品體系不平衡，多樣性不足，支持產業綠色發展以及高碳行業綠色低碳轉型、個人綠色投資的金融工具和產品開發有待加強。以綠色保險為例，保險產品的創新和開發無法覆蓋當前低碳轉型很多領域的風險。

（二）綠色金融認定標準不統一，且沒有覆蓋到整個綠色金融體系

綠色金融標準作為實施綠色金融業務的基本規范，中國人民銀行、銀保監會及國家發改委等部門均先后制定了綠色項目、綠色產業認定標準，但由于統籌協調不足，部分綠色標準范圍存在互相沖突、互不認可的情況。比如，綠色債券標準有《綠色債券發行指引》（國家發改委）和《綠色債券支持項目目錄（2021）》（中國人民銀行等）兩套制度，而這兩套標準對綠色項目認定存在差異；《綠色信貸指引》《綠色產業指導目錄（2019年版）》標準設定與《綠色債券項目支持目錄（2021年版）》尚未同步，有些綠色產品的標準差異仍然較大；中國人民銀行《綠色貸款專項統計制度（2019）》與銀保監會《綠色融資統計制度（2020）》關于綠色貸款統計口徑并不一致。綠色基金、綠色保險等尚未開發出臺統一界定標準，另外，國內外綠色標準有較大差異，加大了綠色資本跨境流動的交易成本。

（三）綠色資金偏好并集中于可獲益的清潔能源等少數領域，針對綠色技術項目的投資創新機制缺乏

由于信貸資金的獲益屬性，目前綠色資金大多集中投向可再生能源和清潔能源等項目，而工業污染治理、環境和生態修復等亟須從高碳向低碳、零碳轉型領域的項目因為收益低、周期長，嚴重缺乏資金支持。根據銀保監會網站數據，自2013年建立綠色信貸統計制度一直到2020年，21家主要銀行每年投放在可再生能源及清潔能源項目、綠色交通運輸兩類項目的綠色信貸比例始終在50%左右，工業節能節水環保項目在6%左右，資源循環利用、綠色農林業開發等項目在2%以下。再比如，2020年綠色債券所籌資金超過80%投向清潔能源、低碳交通和綠色建筑，極少投向工業脫碳和綠色農業。從研發投入看，綠色金融資金被大量投放于上市公司和使用成熟技術的綠色項目符合獲利、避險偏好，導致對“革命性”脫碳、高排放行業低碳轉型技術研發等資金的投放有限，缺乏針對綠色技術項目投資的創新機制。

（四）政府激勵政策覆蓋綠色項目與產品的范圍有限，政策力度不足

對商業銀行來說，監管部門支持的行業和企業往往具有戰略性、前瞻性，但盈利性不足，對12家大型國有商業銀行的實證分析顯示綠色信貸規模改善了銀行的資產質量，卻由于短期內無法兌現效益，會降低其盈利能力[20]。商業銀行大都通過補貼等優惠政策鼓勵開展該類政策性業務。同樣，由于綠色債券的投資收益率與普通債券相比并無優勢，導致對其投資活躍度不夠，產品的流動性不足。當前給予綠色債券的優惠政策多集中在債券發行端，比如開通發行綠色通道、提供更多增信手段等。但對于債券投資，缺少財政補貼或稅收優惠等激勵措施，使得投資綠色債券的吸引力不足。綠色基金投資也需要通過稅收減免、風險補償分擔機制等扶持政策，有效引導調動社會資本，而據查詢統計，綠色發展基金相關政策激勵相對缺失。因此需要加大和擴展正向環境效益納入投資回報的力度和范圍，推動形成綠色投資成本內部化機制。

（五）環保信息披露效力有待提高，綠色金融監管制度有待建設

企業和金融機構的環境信息披露是解決信息不對稱、提高資金配置效率的重要基礎，歐美發達國家大多采用強制性披露與半強制性披露制度。信息披露制度一直是我國綠色金融制度完善的重點，但由于我國綠色金融實踐推進過程中相關政策制度制定實施時間不長，監管立法尚未進行相應修訂，職能部門的規范性文件強制性不足，對金融機構及企業綠色信息披露行為的指引規范效力有限，因而相關機構單位環境信息披露普遍存在不合規、內容不完整、時效性差等問題。實際披露環境、社會和公司治理（ESG）信息的主體范圍與政策制定機構期望存在較大差異，比如，據《中國和美國最大型企業的氣候風險披露現狀》報告顯示，截至2020年10月在年報中涉及環境及氣候風險的滬深300指數企業僅占3%。再以銀行業環境信息披露為例，由于要求信息披露的方式內容、環境效益核算依據不統一，導致披露內容缺乏可比性、獲取信息難度大等問題。另外，監管制度有待加快建設，比如針對“漂綠”欺詐行為進行有效監管；再比如，綠色認證制度作為綠色監管體系的重要內容，目前在政府層面尚未出臺綠色認證及評級的官方規范或標準，市場層面上也沒有權威一致的綠色認證評估框架，認證都是各機構采用各自的認證評價標準體系。

（六）碳排放權配額超分配，市場活躍度不高，交易機制有待完善

碳排放市場配額獲得基本采取無償分配的方式，大多數情況都是超額分配了排放許可。以湖北碳交易試點為例，根據《湖北省2020年度碳排放權配額分配方案》，采用歷史強度法（祖父分配法）分配的各行業，控排系數均接近于1；采用基準線法分配的水泥行業，選取的基準值也近似于行業碳排放強度均值。因此無論是采取歷史強度分配法的行業，還是采取基準線法的水泥行業，其免費配額基本都可以滿足其碳排放。在配額過度分配的情況下，碳交易市場對管控企業產生減排激勵的功能減弱，導致碳價不穩、市場交易的活躍度不高。再看全國性碳交易市場，進入市場的發電行業重點排放單位2162家，覆蓋約45億噸二氧化碳排放量，但是第一個履約周期結束累計成交量1.79億噸，僅占全部可交易量的3.98%。歐盟碳市場覆蓋碳排放量約13.8億噸，不到我國的三分之一，但2020年市場交易量80.96億噸，成交額15843.4億元，平均碳價196元/噸，市場活躍度遠高于我國[18]。推動綠色金融可持續發展，環境成本與效益外部性內在化是關鍵。碳市場作為排碳成本內部化的重要抓手，需要進一步完善市場交易機制，充分發揮積極的價格信號作用。

四、推進綠色金融體系建設的對策建議

（一）完善綠色金融產品體系，推動綠色基金與綠色保險建設

規范引導綠色基金發展。加強政策修訂完善，為綠色基金發展提供更具有操作性的規范指引。第一，完善基本制度框架，包括基金綠色投資的原則方法、運作模式、監管機制等，規范各參與主體的行為，為綠色基金發展提供基本指引。第二，優化財政資金參與方式。除國家綠色發展基金外，借鑒英國綠色投資銀行、德國復興銀行的相關做法，成立專業性投資基金；支持地方政府和社會資本按照市場化方式單獨或聯合設立綠色發展基金，提高社會資本投資脫碳零碳的動員能力。第三，建立綠色發展基金激勵機制。比如減免投資者的收益所得稅費，為投資項目在優先準入、審批程序、財稅減免補貼、土地使用等方面提供扶持。通過政策擔保體系和政策補償建立綠色投資風險補償分擔機制，引導調動社會資本。

創新基于綠色發展的保險產品和承保制度。優化綠色保險承保理賠制度，對高風險企業試點推廣“自愿保險”與“強制保險”結合模式，如要求強制投保船舶油污保險、危險化學品內河運輸污染保險等。盡快制定出臺綠色保險的項目標準，完善巨災保險制度，對農業保險“擴面、增品、提標”，開發環保、節能、清潔能源、綠色交通、低碳建筑等項目財險產品。

（二）健全綠色金融標準體系，加強關鍵基礎制度統籌建設

標準體系建設是綠色金融可持續發展與綠色經濟相對接的制度基石。2015年以來，國家發改委、證監會、中國人民銀行等先后出臺了《綠色信貸指引》《綠色債券發行指引》《綠色產業指導目錄》《綠色債券支持項目目錄（2021年版》等綠色項目標準、債券發行、信貸規范、統計共享等監管文件。加強多部門協作，參考《綠色債券原則》《氣候債券標準》等國際標準，統籌綠色標準，在范圍界定、條件審查審核、工作流程、監管處罰等方面進一步協調，保證各規范性文件相互兼容，修訂標準間的分歧，最終形成通用性目錄，為各類市場主體及金融部門提供清晰一致的綠色項目、綠色產業、綠色產品、綠色技術標準等，同時研究制定綠色基金、綠色保險等界定標準，不斷健全標準體系建設。

（三）制定面向“雙碳”的科技戰略，加快布局綠色技術創新

加大綠色技術研發應用的投資規模。中共中央、國務院于2021年9月下發的《關于完整準確全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》中明確指出：“要加強綠色低碳重大科技攻關和推廣應用，強化基礎研究和前沿技術布局，加快先進適用技術的研發和推廣?！敝贫▽嵤┨贾泻图夹g創新戰略規劃，重點加強能源、工業、交通、建筑、農業等領域的綠色技術投資。優化能源投資結構，突出對煤炭清潔利用、水電、風能、太陽能、氫能、核能等研發投資；突出工業領域減排目標，大幅增加綠色生產技術和工藝、低碳流程再造技術研發投入，減少鋼鐵、水泥、塑料等領域的資源能源消耗，提高資源能源的利用效率；開發應用節能環保的建筑材料和技術；優化交通投資結構，以發展綠色、安全、互聯的交通體系為目標加大研發投資；優化農業投資結構，發展綠色、生態的現代農業；加大對碳捕獲與碳封存技術投資力度等。

建立綠色技術研發應用的投融資體系。低碳零碳技術研發及轉化應用資金需求巨大，使用周期較長，研發結果具有不確定性。借鑒國際有效經驗，構建投融資體系，財政投資、金融機構及金融市場形成合力，運用包括預算直接投資、政府天使基金、政策性貸款、科技信貸、綠色債券、綠色基金與股權投資等多種投入方式，滿足面向“雙碳”的技術創新資金需求，確保重點技術攻關階段多級政府預算協同，提供穩定、集中支持；在成果轉化應用初期階段形成政府天使基金、科技信貸、股權投資等多元扶持渠道；在成長成熟期獲得資本市場、綠色債券、保險資金等支持。

（四）強化綠色金融激勵機制建設，發揮財稅杠桿功能

加大財政貼息運用力度。貼息等方式給予綠色投資領域更多低利率信貸資金支持，將利益實質性讓渡給綠色項目投資者。對貼息標準、貼息期限合理劃定，簡化流程，可試點由政策性銀行或商業銀行的生態金融事業部門負責綠色貸款貼息管理。

加大綠色投資政策支持。綠色債券的發行端，比如在發行程序、發行方式及渠道、審核機制等方面提供支持與便利，完善綠色項目保險保證、抵押品擔保、政府性擔保等增信機制。在投資端，應通過實施優惠政策，增加綠色債券對機構和個人投資者吸引力，如大幅減免綠色投資收益所得稅。另一方面，對零碳低碳技術研發與產業孵化可加大研發抵扣、實施企業所得稅高比例減免。

（五）強化環境信息披露制度建設，加強綠色金融監管

隨著ESG信息披露框架確立，環境信息披露制度最終指向所有企業強制披露。從政策效力提升角度，需要法律制度層面的構建配合，由立法規定強制披露義務以確保制度執行。第一，明確現階段強制披露主體范圍與披露職責，確立企業環境信息披露的法定義務。根據企業社會責任報告（ESG）體系，對披露原則、事項和格式規范做出基本規定。第二，對非強制披露事項和企業有相應的責任要求，減少因信息不對稱產生的交易成本與風險，使環境信息披露體系與綠色目標進程相一致。研究“漂綠”行為防范制度設計和約束懲戒機制，加強綠色認證和評級方面的統籌監管，盡快出臺統一的綠色認證評級規范體系進行指導，推動形成透明、一致的第三方綠色評估機構認證評級標準及流程，確保認證意見的可參考性與嚴謹性；規范綠色認證機構行業準入，培育專業服務機構。

（六）優化實施分配交易制度創新，促進碳市場穩定發展

加強制度立法與頂層設計。目前，我國現行的碳交易相關制度構成主要包括《碳排放權交易管理辦法（試行）》和各試點省市頒布實施的碳排放權交易政策文件。歐盟在碳市場運行前就完成相關立法工作。建議完善碳市場交易運行的管理辦法，對現行碳交易機制框架下政策要素進一步闡釋，針對市場運行過程中出現的活躍度不足、碳價不穩等問題，實施政策優化創新。在此基礎上出臺效力等級較高的上位法，明確各主體的職能和責任，對總量限額、覆蓋行業、配額分配、履約體系、交易規則和監督管理等制定一般框架性要求。

優化總量設定與配額分配。合理設定排放總量限額，制定逐年下降的排放總量限額，推動行業和區域碳達峰。分行業因地制宜制定配額分配方法，科學制定行業市場調節因子、控排系數和基準線，避免配額超分配。根據行業工藝流程特點，選擇采用歷史強度分配法或基準線法分配配額；逐步試點拍賣等有償方式獲得配額。通過總量控制、優化改善配額獲得與交易機制，形成碳價對減排的激勵引導。

促進碳交易市場金融化，優化價格形成機制。開發碳配額遠期交易、質押、回購、碳基金、碳債券等多種碳衍生產品交易。拓展納入市場主體范圍，開放并支持銀行、證券、基金等各類機構入市交易，提升市場的流動性和活躍度。完善碳配額價格調控措施。構建碳配額價格穩定機制、設定機制觸發條件，碳價超出預定范圍之外，可通過回購和拍賣預留配額等方式穩定碳價。

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2022-06-29

吳妍妍（1969-），女，安徽宿州人，中共合肥市委黨校經濟學教研部副主任、副教授，主要研究方向為綠色金融、科技創新與管理。

責任編輯 杜亦欣