主動應對與統一行動：中國抗疫經驗對氣候變化治理模式的借鑒價值

田金方 曹偉 薛瑞 單鈺理

關鍵詞：公共衛生危機；氣候變化；治理模式；OxCGRT

摘 要：將公共衛生危機防控納入氣候變化應對的分析框架，論述了公共衛生危機防控對氣候變化應對產生借鑒作用的可行性?；凇芭＝蛐鹿谡磻櫰鳌奔肮雀柃厔輸祿?，以新冠疫情防控為例，圍繞公眾關注、政策嚴格程度以及風險預控等方面分析了公共衛生危機防控的有效途徑。并借鑒公共衛生危機防控的經驗路徑，提出應對氣候變化的治理模式。即，提升公眾環境保護意識、提高政策嚴格程度以及健全風險預控機制。為應對氣候變化提供新的治理視角，為推進多元主體合作共治提供經驗性證據，是中國“綠水青山就是金山銀山”生態理念的有益實踐。

中圖分類號：F203.9文獻標識碼：A文章編號：1001-2435（2022）06-0063-13

Active Response and Collective Action： The Implications of Pandemic Management in China for Climate Governance

TIAN Jin-fang1，CAO Wei2，XUE Rui3，SHAN Yu-li4 （1. Research Center for Statistics and Interdisciplinary Sciences，School of Statistics and Mathematics，Shandong University of Finance and Economics，Jinan 250014，China； 2. School of Urban and Regional Science，Shanghai University of Finance and Economics，Shanghai，China 3. Department of Applied Finance，Macquarie University，Sydney 2109，Australia； 4. School of Geography，Earth and Environmental Sciences，University of Birmingham，Birmingham，B15 2TT，United Kingdom）

Key words： public health crisis； climate change； governance pattern； OxCGRT

Abstract： Incorporating the prevention and control of the public health crisis into the analysis framework of climate change response，this paper discusses the feasibility of the prevention and control of the public health crisis enlightening climate change response. Based on the "Oxford Covid-19 Government Response Tracker" （OxCGRT） and Google Trends data，taking the prevention and control of the new crown epidemic as an example，it analyzes effective ways of preventing and controlling the public health crisis in terms of public concern，the strictness of the policy，and risk pre-control. After drawing lessons from the empirical path of the prevention and control of the public health crisis，this study proposes a governance model to deal with climate change，that is，raising the public's awareness of environmental protection，increasing the strictness of policies，and improving the risk pre-control mechanism. To provide a new governance perspective for promoting the cooperation and co-governance of multiple subjects，it is a useful practice of China's ecological concept of "green water and green mountains are golden mountains and silver mountains".

應對氣候變化是當下擺在全人類面前的一個重要課題，然而國際社會就氣候變化治理存在諸多分歧，究其原因，莫衷一是。盡管人們對于氣候變化的關注和認知有助于氣候變化政策的實施，能夠改善本地區氣候的脆弱性。1但是，目前全球公眾的氣候關注度總體處于較低水平并存在斷層現象，2氣候災害嚴重地區的居民對氣候變化的關注度較高，而在其他受影響較小地區的居民對氣候變化的關注度較低。各國應對氣候變化問題總體呈現后知后覺的態勢，只有氣候惡化到一定程度時才開始探索應對方案，出臺相關政策，缺乏未雨綢繆的預防意識和完備健全的應急管理體系。不同國家在經濟發展和應對氣候變化之間所作的權衡存在差異。3一部分國家犧牲一定的經濟發展速度來實現氣候治理目標，一部分國家不愿放棄高能耗、高污染項目帶來的經濟增長，選擇了“搭便車”的氣候治理行為。4這種投機主義誘發利益沖突，降低了全球氣候治理政策的有效性。因此，如何有效提升氣候變化的應對能力，創新氣候變化的治理途徑成為目前世界各國面臨的新挑戰。

公共衛生危機同樣是全球危機。非典、霍亂、甲型H1N1、黑死病、埃博拉、天花、新冠等病毒大流行導致的公共衛生危機不僅威脅了疫情范圍內居民的身心健康，對當地的經濟發展也產生了巨大沖擊。2020年，新冠疫情以驚人的速度在全球范圍內蔓延。在疫情沖擊下，全球動蕩不安，危機四伏。國際關系波詭云譎，經濟社會發展不確定性增強?？胺Q“二戰”以來最嚴重的全球性公共衛生危機，在某些方面與氣候變化具有相似特征。5為有效應對新冠疫情，各國政府紛紛出臺了一系列應對措施，其中包括線上教學、出行限制、禁止集會、佩戴口罩等干預方案，以切斷病毒傳染的途徑。從應對氣候變化的角度來看，一方面疫情促使人們反思和探究氣候變化與病毒傳播之間的關系，另一方面需要從此類公共危機的有效防控措施中汲取氣候變化的治理經驗。因此，本文以新冠疫情防控為例，論述公共衛生危機防控對氣候變化的治理啟示。

借鑒公共衛生危機防控措施來應對氣候變化的可行性如何？以新冠為例，公共衛生危機的防控經驗有哪些？應對氣候變化能夠借鑒怎樣的治理措施？本文試圖回答上述三個方面的問題。為此，本文的闡述思路是：首先，從公共衛生危機防控對氣候變化應對產生啟示的可行性出發，論述了公共衛生危機防控與氣候變化應對的共通點與差異性；其次，采用牛津大學2020年3月推出的“牛津新冠政府反應跟蹤器”及谷歌趨勢數據，以新冠疫情為例，圍繞公眾意識、政策嚴格程度以及風險預控措施等分析了公共衛生危機防控成功經驗；最后，借鑒公共衛生危機防控的經驗路徑，提出應對氣候變化的治理模式，為優化應對氣候變化制度設計與推進多元主體合作共治提供有益啟示。

一、公共衛生危機與氣候變化的共同點與差異性

（一）公共衛生危機與氣候變化的共同點

1.始料未及的蔓延態勢

部分公共衛生危機具有潛伏性、突發性和難以預見性。以新冠疫情為例，新型冠狀病毒呈現潛伏期長且擴散動態不易被掌握的蔓延勢頭。1研究發現，新冠肺炎的潛伏期在95%置信水平下平均為7.76天，2潛伏期與發病初始階段易被誤判為日常流行性感冒。新型冠狀病毒比以往冠狀病毒具有更強傳染性和更高的變異頻率。新冠肺炎的發現和控制不及時，將導致感染病例數呈現指數增長，疫情防控難度升級。世界衛生組織報告表明，在2020年3月初至4月初的一個月時間內，新冠肺炎確診病例數增加了10倍以上；3截至2021年12月29日，全球新冠確診病例數已超過2.81億，造成近540萬人死亡。

與新冠疫情等公共衛生危機類似，氣候變化問題也具有潛伏期長、危害性強的蔓延勢頭。一般而言，氣候變化是一個長期且緩慢的過程，公眾很難在其“潛伏期”內察覺到氣候變化衍生的風險。諸如臭氧層空洞問題。平流層臭氧層平均厚度的安全邊界為276DU，目前尚處于安全水平，但南極臭氧層空洞的出現表明，如今的臭氧層厚度已減少到閾值。4平流層臭氧濃度的減少導致地面紫外線輻射增強，增加人類罹患皮膚癌的風險，同時侵蝕陸地和海洋生態系統。此外，氣候變化積累到一定程度可能引發澳洲火災、印度洋海嘯等緊急事故或極端天氣風險，威脅到人們的生命安全與社會福祉。有預測數據表明，全球溫度每升高2℃，全球熱帶氣旋風速增加1%—10%。在風暴中心100 km范圍內，平均降雨率約提高10%—15％。5氣候災害的蔓延勢頭嚴峻復雜，其裹挾的強危害性可見一斑。

2.不可逆轉的危害后果

公共衛生危機一般存在不可逆轉的危害后果。以新冠疫情為例，新型冠狀病毒會給患者身體造成不可逆轉的損傷，即便康復也有可能出現嚴重的后遺癥。6新型冠狀病毒在人體內影響的器官主要是肺部，部分患者在潛伏期過后會呈現急性呼吸綜合征癥狀，極端情況下新冠肺炎可能惡化為肺器官衰竭、多器官功能障礙等危重疾病。SARS也會導致患者發生股骨頭壞死、雙肩壞死、肺部纖維化等嚴重后遺癥，并可能導致患病者出現焦慮、抑郁等創傷后壓力癥狀。SARS 幸存者在1年內無法康復，而康復一年后，約三分之一的患者出現持續性肺功能損害。與健康人群相比，SARS幸存者的健康狀況明顯較差。7

氣候變化問題與新冠疫情存在相似的不可逆轉危害。第一，人類活動與氣候變化具有聯動性。人類生態足跡逾越一定界限將對生態系統的恢復力產生嚴重影響，導致氣候變化產生不可逆轉的災難性后果。上世紀70年代，人類便發現了生態赤字的存在。近年來，世界自然基金會關于“地球生態超載日”8的研究表明，人類對自然的需求超過當年地球生態系統可再生能力的時間在過去的20年中提前了兩個月，2019年生態超載日從1987年的10月23日提前至7月29日，是有史以來的最早日期。這意味著人類社會對自然的消耗超過了生態系統恢復速度的0.75倍。森林砍伐、過度放牧、水土流失、垃圾污染、生物多樣性喪失、大氣中二氧化碳堆積以及對資源的過度消耗和超支等問題損害了生態系統的恢復能力。

地球承載力有限，局部生態系統越過閾值會向地球系統施加不可逆轉的影響。2009年Marten等引入的地球邊界理論定義了人類可以安全發展的環境承載力極限，12015年Steffen等對九大地球邊界進行了擴展分析（見圖1），用地球邊界理論確定了九大氣候變化的預警線。2人為干擾水平在此預警線之下，地球系統不穩定性可以維持在較低水平，形成全球社會發展的“安全運行空間”。但是，目前已有四個指標超出了氣候變化警戒線，例如健康生態系統的重要指標之一——生物多樣性，生態系統中每年物種滅絕率的安全范圍在萬分之零點一以內，而目前每年物種滅絕率約為萬分之一，大量物種滅絕令生態系統崩潰風險增加。此外，因為人類目前并未找到降低大氣中溫室氣體濃度的有效方法，一旦溫度升高超過一定的臨界值便會導致環境產生不可逆轉的變化。

另一方面，人們無法預知氣候變化造成的后果，更無法恢復氣候變化之前的生存環境，人類活動給生態系統帶來了前所未有的沖擊。2019—2020年持續燃燒200余天的澳大利亞大火燒毀超過1 800萬公頃土地、6 000棟建筑物，致使多種瀕危物種滅絕，當地生物多樣性下降，生態圈遭受災難性損傷。4氣候變化增加了災害的發生頻率，致使地球物種面臨生物物種滅絕與多樣性下降的絕境。在全球氣候變化導致的生態系統破壞和生物多樣性退化的大背景下，所有試圖恢復生物多樣性的努力都徒勞無功。

3.日漸加劇的社會分化

災害是與社會進程及其分化的社會群體密切相關的社會事件。5新冠疫情由于國與國間經濟發展狀況、人口密集程度、應對措施等因素的不同，呈現出差異化影響。在醫療方面，低收入國家和富裕國家的貧困人口居住密度較高，身體狀況較差，醫療設備不健全等種種原因導致其受疫情的影響更大，低收入國家獲得疫苗的時間和難度也遠超富裕國家。在經濟方面，疫情期間的封鎖措施對以外向型經濟為主的經濟體影響更深；短期內大宗商品交易市場整體走弱，間接影響資源導向型國家。在環境方面，由于欠發達國家缺乏氣候適應的政策，而且新冠疫情也會影響發達國家對欠發達國家的資金支持力度，1以及對環境友好型項目的支持力度，延緩其碳中和目標的實現時間。在國家內部，病毒傳播特點及疫情防控措施導致特定地區、行業和群體受到的負面影響尤其突出，加劇了當前社會分化。文化程度較低、無穩定工作的人及只能從事線下工作的工人和女性更有可能收入下降甚至失業。

氣候問題在不同國家、不同地區以及不同社會群體間亦存在差異性影響。第一，氣候變化問題對發展中國家的影響更大。例如碳排放治理方面，盡管理論上不同國家和地區的相同碳排放對大氣的影響相同，但受所在地氣候政策影響排放權價格因國家而異。碳排放權價格及氣候政策的區域不平衡導致高污染產業更有可能由發達國家轉移到欠發達國家。2比如從其他地區轉移到非洲、東南亞和拉美地區的高污染產業，此類產業轉移不僅無法緩解全球氣候問題，而且可能給當地帶來更嚴重的氣候危機。第二，氣候變化可能加劇地區間的不平等。氣候災難的發生會導致當地企業營收降低，居民消費信心和消費能力下降，企業投資信心下滑，重視投資目的地市場環境和長期發展前景的跨國投資大幅減少，不利于當地經濟長期發展，進一步加劇地區間的發展差距。第三，在氣候變化問題中，貧困者尤其是農村和偏遠地區的貧困者會受到更嚴重的影響。例如，Zottarelli等的研究表明，卡特里娜颶風過后，黑人工人失業的風險比白人更高。③隨著自然災害的增加，保險損失將直線上升，導致保險金上漲，部分低收入人群將無法承擔高額保險金。3綜上可見，氣候變化問題同樣會進一步加劇社會分化。

4.斷裂重組的產業鏈條

公共衛生危機給全球產業鏈帶來了深遠影響。一方面，疫情期間交通封鎖等措施的實施限制了物質資料及人員的流動，在短時間內沖擊了全球產業鏈，導致全球供需結構失衡，汽車、電子和機械設備等對全球產業鏈依賴度較高的行業所受影響尤為顯著。例如，新冠疫情期間導致各大經濟體外部需求減少，眾多企業停產，居民消費信心與企業投資信心大幅下挫，貿易活動放緩，國民經濟衰退，多領域系統性風險上升的連鎖反應。世界銀行發展小組研究發現，新冠疫情改變了各類型服務需求，4面對面服務需求減少，人際互動較少的信息和通信技術、新產品和新業態可能成為全球經濟新的增長點。5另一方面，全球疫情引發了人們對于可持續發展的反思。新冠疫情發生后，碳中和、綠色金融等各類政策與工具成為企業發展關注的重點。多項研究數據表明：投資者對清潔能源公司的關注顯著增加，新冠疫情期間ESG（環境、社會和公司治理）評級較高的公司有更好的財務回報及股市表現及企業韌性。6

氣候變化同樣影響著全球產業鏈條。首先，極端天氣事件和長期氣候變化可能導致供應鏈中斷、原材料短缺、市場價格秩序失衡、生產資料將由生產性活動轉向災后重建和搬遷。此類影響將滋生房地產行業遇冷、住戶財產貶值、借款人償債能力降低、保險業賠付率增加等問題，沖擊金融系統穩定性。其次，氣候變化的預防和應對過程也會改變當前產業結構。隨著各國“碳中和”計劃的制定和實施，低碳科技、碳中和、綠色金融等概念逐漸成為企業發展和投資者決策的重要依據。高污染、高碳排放的石化、房地產、基建等行業發展遭遇沖擊，擁有大量“棕色”資產和化石能源的企業和投資者將承擔更大的資產減值風險。為更好地應對將來碳排放成本增加帶來的系統性風險、加速“碳中和”目標的實現，多個國家提出“去煤計劃”，實施“遠離煤炭計劃”和“氣候轉型風險管理”。這將全面影響第二產業的發展，尤其是煤炭開采、煤熱電、煤化工等煤炭相關行業。另一個受氣候風險影響嚴重的行業是保險業，全球范圍內重大氣候災害發生頻率較1960年翻了三倍，保險損失增加了十五倍。全球最大的資產管理公司貝萊德（BlackRock）的報告中指出，氣候風險是投資風險，氣候變化正在引發金融體系的根本性重塑。

5.薄弱遲滯的應急管理

SARS疫情防控及新冠疫情防控等公共衛生危機均暴露了各國應急系統管理的薄弱遲滯。國家應急管理體系建設水平決定了國家應對新冠疫情等突發事件的效率和能力。世界各國疫情應急管理系統的薄弱點主要表現在預防措施不夠完善，政策反應不及時，以及疫情救助體系缺失等方面。第一，新冠疫情爆發后，僅出現疫情的國家及其周邊國家采取了一系列防疫措施，很少有其他國家或地區采取預防措施。疫情預防預警方面的不足和疫情相關信息不透明致使必要封鎖時間延長，不僅增加了疫情對居民健康的威脅，而且創傷了社會經濟。第二，新冠疫情暴露出多國醫療衛生體系及疫情救助體系在防范和化解疫情風險方面能力的欠缺，缺乏醫療防護相結合的保障機制，導致眾多一線醫務人員感染。據衛生部警報和緊急情況協調中心（CCAES）數據顯示，截至2021年3月12日，西班牙境內已經有13萬名醫護人員確診感染新冠病毒，醫療防護機制亟待健全。

環境氣候應急系統管理同樣存在風險預控措施不足、災后救援不及時等問題。部分國家災后應對和救援也存在極大漏洞。2019年12月初，澳大利亞新南威爾士州已有80余處叢林發生火情，莫里森政府直至一個多月后才宣布設立救災和重建的專門機構。另外，澳大利亞消防體系的薄弱導致志愿者被迫成為消防系統的主力。鑒于澳大利亞法律規定，各州及領地對滅火、保護居民生命財產安全等應急管理以及賑災措施承擔主要責任，只有在嚴重缺乏物資或者明確需要軍隊幫助的情況下國防軍才可提供支援。因此，參與火災救援的澳大利亞國防軍僅負責后勤輔助或火情搜集等工作。應急管理體系的不足延長了澳大利亞大火的持續時間，危及居民的生命財產安全和生態系統安全。

（二）公共衛生危機與氣候變化的差異性

雖然公共衛生危機與氣候變化之間存在共通點，但在政策應對方面尚存在一定差異。

第一，各國應對兩種危機的政策緊迫性不同。這種差異來源于公共衛生危機與氣候變化應對措施在可見性和短期損失預期方面的不同。1公共衛生危機一般會在短時間內造成大范圍破壞，且迅速向周邊地區蔓延。這類危機可以通過各類新聞媒介的傳播被強烈感知，因疫情導致死亡的媒體圖片和世界各地每日新增感染病例的簡報會使人產生強烈情緒反應。新冠病毒于2019年12月出現，在短時間內向全球蔓延，威脅全球人類的生命健康，2020年1月30日世界衛生組織宣布新型冠狀病毒疫情為全球性突發公共衛生事件，由此可見新冠政策的迫切性。而氣候變化方面，各國在18世紀初已認識到氣候變化的危害，但是應對氣候變化的的政策實施進度遲緩。這是因為大部分氣候變化導致的災害是遙遠的、抽象的，人們普遍認為極端氣候災害不會發生在鄰近區域。因此，熱帶風暴特蕾西、卡特里娜颶風、超級風暴桑迪、澳大利亞野火等極端氣候事件未能對氣候政策起到明顯的推動作用。2

第二，各國應對兩種危機的國際合作及政策差異程度不同。公共衛生危機治理方面，各國防控政策差異程度較高。新冠疫情期間，各國基于對本國國情及未來經濟社會發展的考慮，在疫情應對措施方面存在諸多分歧，未能達成國際共識。以新冠疫情為例，國際立場方面，新冠疫情的蔓延催生了以新冠肺炎病毒為借口攻擊或損害別國形象以轉嫁本國病毒危機的“病毒種族主義”，部分國家將新冠疫情作為國家博弈的籌碼，在地緣政治目的驅使下，試圖逼迫競爭國家權益談判或者政治經濟博弈中讓步。3而且，面對始料未及的疫情蔓延態勢，世界衛生組織、二十國集團、聯合國安理會等國際組織應對乏力。對各國的約束和組織能力缺失情況下，部分國家限制防疫物資出口，這與各國間達成全球共同體的允諾差之甚遠，世衛組織總干事曾對此警告，世界目前正處于“災難性道德失敗的邊緣”。1具體政策方面，中國等國家采取嚴密的封鎖措施抑制疫情蔓延，而西方部分國家認同“全體免疫”理論，未采取支持佩戴口罩、實施疫情封鎖等政策措施，國家具體政策存在較大差異。而在氣候變化應對方面，雖然各國之間同樣存在具體政策差異性，但世界各國為緩解氣候變化多次嘗試進行國際間協同合作，陸續簽署了《聯合國氣候變化框架公約》《京都議定書》《巴黎協定》等氣候公約。2因此，氣候應對方面的國際合作程度相對較高。

綜上可見，公共衛生危機與氣候變化存在諸多相通與差異之處，但本質上，全球性氣候變化與公共衛生危機蔓延有著殊途同歸的脈絡依循，探尋公共衛生危機治理的經驗教訓能夠為氣候變化應對提供可行性的經驗啟示。為此，本文以新冠疫情防治經驗為例，從公眾意識、防控政策以及風險預控三個維度分別實證分析公共衛生危機的治理經驗，利用其啟示范式研究應對氣候變化的治理路徑。

二、公共衛生危機的公眾意識、政策嚴格程度與風險預控

（一）公眾意識和新冠疫情

中國和意大利是新冠疫情早期爆發的國家，隨后英國、西班牙、法國、德國等歐洲國家的COVID-19確診病例數位居全球前列，所以選用上述國家研究公眾意識與新冠疫情具有樣本代表性。公眾意識的量化測度方法一般采用谷歌趨勢或百度指數，鑒于谷歌是歐洲地區最常用的在線搜索引擎，市場占有率超過90%，我們選用谷歌趨勢作為公眾意識的代理變量，關鍵詞采用搜索頻率最高的詞匯：“COVID-19”。鐘南山院士于2020年1月20日揭開新冠肺炎人傳人的真相，意大利在隨后的2月21日首次出現本土確診病例，為此，本文選取1月21日至3月20日作為樣本期間，對比意大利出現本土確診病例前后一個月時間內歐洲五國公眾對于新冠疫情的關注度。

圖2顯示了歐洲五國公眾關注度與新增新冠確診病例數的動態趨勢，可以發現，在意大利本土確診病例出現之前，歐洲五國幾乎不關心新冠疫情，公眾的意識存在“事不關己高高掛起”的“空間近鄰效應”；而當2月21日意大利出現本土確診病例后，意大利公眾的新冠疫情關注度陡然增加，歐洲五國對于新冠疫情的關注度隨著新增確診病例數的增加呈現增長趨勢，但是3個星期之后公眾的關注程度開始回落。

表1進一步分析了歐洲五國新冠疫情的公眾關注度與新冠疫情確診水平和發展速度之間的時滯相關關系。在意大利本土確診病例出現之前，歐洲五國的公眾關注度與中國新增確診病例數和增長率都不存在顯著的相關關系；在意大利本土確診病例出現之后，歐洲五國的公眾關注度不僅與中國新增確診病例數和增長率顯著性相關，而且與其自身亦存在相關關系。新冠疫情公眾關注程度與疫情流行之間的相關關系表明若不確定的風險事件發生地域距離自身較遠，人們缺乏提前關注和了解的意識，只有當風險事件發生在自己周邊時，才會引發公眾的大量關注，這無疑為后期歐洲疫情的大面積爆發埋下了伏筆。

就新冠疫情新增確診水平而言，歐洲五國的公眾關注度隨著自身確診病例數的增加而增加，呈現顯著的正向相關關系，而中國新增確診病例數在2月21日之后處于下降態勢，所以其與此時公眾意識增強的歐洲五國呈現出顯著的負向相關關系。就新冠疫情新增確診速度而言，歐洲五國的公眾關注度與新冠疫情新增確診病例增長率均呈現負向的相關關系。由此可見，對新冠疫情關注度的提升可能有助于公眾提升疫情防范意識，加強自我防護，從而有效抑制新冠疫情的蔓延。相反，如果公眾沒有疫情防范意識，即使政府發布了嚴格的防控政策可能也不會得到有效執行。

（二）政策嚴格程度和新冠疫情

本文以新冠疫情爆發初期連續15天累計確診病例數為標準，選取新冠疫情較嚴重的十個國家（包括瑞士、中國、德國、西班牙、法國、英國、伊朗、意大利、韓國和美國）作為研究對象。世界衛生組織1月1日啟動新冠疫情危機應對小組，4月9日宣布距報告第一批“不明原因肺炎”病例已達100天，因此，本文選取1月1日至4月9日作為樣本期間，分析政策嚴格程度與新冠疫情蔓延之間的關系。政策嚴格程度利用牛津新冠政府反應跟蹤器（OxCGRT）編制的政策嚴格指數進行測度。1OxCGRT是牛津大學于2020年3月25日發起的全球首個可實時追蹤世界各國新冠疫情政策的評估工具，收集了防控新冠疫情的各項政策措施，具體如表2所示。

OxCGRT的政策嚴格指數由C1-C8和H1指標的算術平均所得，通常嚴格指數越高，所發布政策的嚴格程度越高。在公式（1）中[Fj]代表每個指標是否分類，[Fj=1]代表指標對政策范圍進行了分類，[Fj=0]代表未對政策范圍進行分類。例如，C1的政策范圍分為區域或者全國，對應[Fj=1]；C8的政策范圍未進行分類，對應[Fj=0]。[Nj]為每個指標用序數量化后的最大值，例如，[N]C1=3表示C1政策的最大嚴格程度為3。[vjt]代表指標的嚴格程度。[fjt]表示當指標分類時的序數值，[fjt]為1表示全國性政策，[fjt]為0表示針對某一特定區域或特定人群的政策。公式（1）將9個分類指標進行算術平均即是OxCGRT的政策嚴格指數。

[index=19j=19100vjt-0.5（Fj-fjt）Nj] （2）

圖3展示了樣本國家應對新冠疫情大流行的政策嚴格指數。盡管新冠疫情在全球范圍內快速蔓延，但是許多政府并未足夠重視新冠疫情。疫情初期，中國疫情政策嚴格指數陡增，中國以外的其他國家政策嚴格程度普遍較低。2020年2月21日意大利首次出現本土新冠確診病例，其政策嚴格指數隨之增加。3月11日，世界衛生組織宣布新冠肺炎成為全球大流行疫情，此后十個樣本國家的政策嚴格程度普遍維持在一個較高水平。3月12日，美國政府采取封閉學校、限制人群集聚規模等全國性限制措施以遏制疫情擴散，政策嚴格指數迅速增加。然而由于錯失最佳防疫時間，其確診病例數與死亡病例數始終處于較高水平。

根據樣本國家的平均政策嚴格指數與新冠總確診病例增長率之間的關系所示（見圖4），1月上旬，樣本內國家政策嚴格指數與確診病例增長率均處于較低水平；世界衛生組織于1月19日宣布新冠病毒存在有限的人際傳播特征，各國政策嚴格指數開始上升，確診病例增長率波動增加，且呈現下降趨勢；2月14日后，樣本內國家政策嚴格指數持續上升，而新冠確診病例增長率始終處于較低水平并逐漸平穩。在疫情的不同時期，政策作用不同。疫情初期，高效核酸檢測和流動溯源可以有效遏制疫情。但在疫情爆發階段，減少傳染的效力不再取決于核酸檢測和追蹤接觸人群，封鎖類政策更為有效。1政府通過提升政策嚴格程度，減緩了疫情在社群內的傳播速度，有效抑制了疫情蔓延。

（三）風險預控和新冠疫情

根據樣本國家實施各類政策與境內首例新冠病例出現的時間間隔情況所示（見圖5），在國家境內出現首例新冠病例之前，有六個國家已經采取了一定的風險預控措施（主要是流調溯源和核酸檢測的健康類風險預控措施），歸入采取預防措施組；其余四個國家是境內疫情爆發后才采取的健康預防類措施，歸入未采取預防措施組。本文從有確診病例起前8天的確診病例數加總，計算確診病例增長率，研究預防類措施實施與否與新冠肺炎確診病例增長率之間的對比關系。

不難發現采取預防措施國家的確診病例增長率的波動幅度明顯小于未采取預防措施的國家，除第一、三、五天外，采取預防措施國家確診病例增長率顯著低于未采取預防措施國家的新冠病例增長率（見圖6）。據估計，若美國從3月中旬到5月上旬提前1周開始實施禁止公共集會等封鎖政策可以避免55%的死亡人數（約3萬6 000人）。1這體現了風險預控的重要性。若未采取風險預控措施，則須保持更長時間的封鎖，否則人群感染幾率將持續攀升。已有研究表明，限制境內公眾活動與禁止境外游客入境，采取流調溯源、核酸檢測、國境衛生檢疫、交通衛生檢疫等疫情風險預控措施，有助于阻止社群中感染人數占比達到指數增長的比例閾值。在新冠疫情被世界衛生組織認定為一場全球性危機的背景下，遏制政策延誤的代價高昂，及早采取預防風險預控措施可有效控制新冠疫情蔓延。

三、公共衛生危機治理經驗對各國應對氣候變化的啟示

氣候變化逐年加劇，但氣候變化應對政策的制定仍存在行動遲緩、各國無法達成一致性意見等問題。氣候問題與公共衛生危機治理在可見性、鄰近性、國際合作和政策差異度等方面存在一定差異。但是，兩者同為全球性問題，解決方案具有一定共通性。本文通過分析公共衛生危機治理與氣候變化應對在蔓延態勢、危害后果、社會分化、產業鏈條、應急管理等五個維度的耦合關系，從治理角度論述新冠疫情防控啟示氣候變化應對的可行性。因為相比于新冠等公共衛生危機，氣候變化可被肉眼觀測、進而使人產生情緒反應的程度更低，危機距離感更遠，本文進一步提出了應對氣候變化的優化治理模式。

（一）提升公眾應對氣候變化的意識

公共衛生危機治理過程中，公眾意識存在“空間近鄰效應”，且與危機嚴峻程度呈現負相關關系，這表明公眾意識的提高有助于大眾樹立對疫情的理性認識，有助于減緩疫情蔓延勢頭，減輕疫情危害后果，為疫情期間社會各項工作的有序開展提供保障。1此次新冠疫情期間，世衛組織上線新冠的相關課程，每周舉行新冠會員國通報會，分享關于新冠的最新知識，以提高公眾新冠疫情認知；呼吁社會各界全力遏制疫情蔓延，提高公眾疫情防控參與度；公布各國疫情狀況，提高疫情信息透明度，提升公眾衛生危機防控意識，據此，本文得出以下啟示。

一是，提升公眾環保認知程度。政府、新聞媒體以及社會機構等多元主體可以發揮自身作用促進氣候變化相關問題的社會教育，引導、促進公眾提升環保意識，并將意識轉化為行動，將低碳發展的理念融入日常生活；二是，提升公眾的環保參與意識。完善環保社會事務公眾參與機制，為公眾提供更多發聲渠道，在建立氣候變化應對的相關法律體系及政策工具的過程中征求群眾意見，提高公眾應對氣候變化的參與感和責任感。三是，提升環保信息透明度。權威信息源及時向社會公開應對氣候變化工作的最新進展，與公眾進行信息同步及信息溝通，增強公眾對氣候政策的支持度，助力國家或地區綠色可持續發展政策的落地實施。從而將生態系統維持在“安全”范圍內，以便適應、緩解和修復氣候變化問題。

（二）提高治理政策的嚴格程度

OxCGRT政策嚴格指數與新冠病例增長率存在負相關關系，政策嚴格程度的提高可減緩疫情蔓延，削弱疫情危害。在中國，新冠疫情期間，最高法、最高檢、公安部、司法部等部門發布《關于依法懲治妨害新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控違法犯罪的意見》，對隱瞞不報或拒絕隔離進入公共場所的新冠確診病患定罪處罰，從立法、規制和監管層面增強疫情防控能力。同樣，增加政策嚴格程度有助于形成清晰的氣候政策導向，引導科學環保的決策，將承諾轉化為法律義務，將經濟增長與綠色發展相聯系，加快構建現代環境治理體系，構造良性互動的“大環保格局”，持續推進生態保護和修復。

一是立法要嚴。應與時俱進完善法規制度體系，推動修訂氣候變化領域的法律法規，穩步推進生態環境標準修訂。頒布氣候變化領域的行政法規和部門行政規章，將控制溫室氣體排放納入地方性法規和地方政府規章的法律體系。健全《可再生能源法》《森林法》《草原法》等生態法律體系，從生態系統整體性出發，實施綜合治理、系統治理、源頭治理，保護生態碳匯能力，更好地發揮生態環境保護的支撐保障作用。二是市場標準要嚴。將市場驅動與行政推動相結合，推動產業高質量發展，促進能源轉型升級，建立以新能源和可再生能源為主體的新型能源體系。尤其要加快結構性低碳轉變，加強總量和強度雙重控制，根據碳中和目標規劃未來的低碳科技發展路徑，積極推進生態環境治理體系和治理能力現代化。在國內，建立碳達峰、碳中和等目標愿景，加快推進全國碳排放權交易市場建設，在儲備投資中考慮環保因素，建立嚴格的排污管理制度和燃料經濟新標準，強化降碳的剛性舉措，從嚴控制高碳排放、高能耗項目實施。在國際，建立國際統一的碳排放統計標準，進而搭建可靠的數據體系，進行公平合理的碳排放交易。以促進全球跨境減排的協調，提高國際碳市場的流動性。三是監管要嚴。政府部門可以綜合運用生態環境監管手段，以更加科學化的方式著手開展環境質量監測評估與治理，推動生態環境治理設施、服務和低碳科技發展，擴大綠色環保產業規模。

（三）健全風險預控機制

在公共衛生危機的初期出臺預防政策、健全風險預控機制及應急管理體系，有助于降低危機防控難度，減少公共衛生危機治理期間的各類損失。薄弱的應急管理體系會增加公共衛生危機防控難度，但流調溯源等核酸檢測制度的制定可減少未來疫情暴發的可能性。此次新冠疫情期間，國外部分城市醫療帳篷無法滿足醫務需求，體現出城市規劃中對緊急事件預控不足；而疫情爆發后多國經濟停擺暴露出經濟與金融市場對突發事件的應對能力缺失。公共衛生危機使決策者和機構意識到拖延氣候行動的潛在成本，為氣候變化風險預控提供了經驗借鑒。

首先，搭建氣候治理防控體系。由于防災減災體系建設的長期性，氣候變化問題發生時間和強度的不確定性以及氣候變化預防成本遠小于治理成本等特點，各國各組織應從生態系統整體出發，實施綜合治理、系統治理、源頭治理，更好地發揮生態環境保護的支撐保障作用，減緩人類社會對氣候變化的不利影響，提高氣候問題應對能力。其次，健全生態環境監測監管體系。開發智能氣候監測系統，提高氣候風險識別與監測預警能力，以預防未來可能發生的氣候災害。構建氣候相關問題數據集，將極端天氣事件的預警征兆等指標與氣候變化相聯系，確定氣候變化問題不同階段的關鍵致災因子與臨界轉化條件，研究氣候變化問題規律并做出相應對策。再者，將環保納入城市規劃體系。依據城市規模、當地氣候、地理環境、經濟發展水平和基礎建設狀況，將不確定的遠期氣候變化納入城市規劃的評估體系，提升城市韌性，在預防和解決當前危機的基礎上，筑牢未來氣候災害的長期防線。最后，完善環境信息紕漏制度和綠色金融市場體系。利用資本市場推動生態系統監測改革，建立健全可在國際通用的環境披露框架，把氣候相關的風險納入到宏觀審慎和微觀監管中，以促進金融機構識別、評估和管理與氣候環境的相關金融風險，增強社會經濟系統韌性。

四、總 結

公共衛生危機與氣候變化同為當下各國面臨的全球性難題，公共衛生危機治理措施能否為氣候政策制定提供經驗借鑒是極具研究價值的課題。本研究為增強氣候變化應對體系建設，提升氣候變化治理能力提供了公共衛生危機治理領域的理論與經驗。

本文首先立足于公共衛生危機與氣候變化危機在蔓延態勢、危害后果、社會分化、產業鏈條、應急管理等五個維度的耦合關系，從治理角度論述公共衛生危機啟示氣候變化應對的可行性，并進一步討論公共衛生政策與氣候政策的差異性。研究結果表明，公共疫情防控與氣候變化應對具有很強的耦合性，從治理視角說明公共衛生防治經驗可以為氣候變化應對提供可行的經驗借鑒。

其次，以公共衛生危機中的新冠疫情為例，選取新冠疫情爆發初期連續15天累計確診病例數排列前十的國家為研究樣本，采用牛津大學2020年3月推出的“牛津新冠政府反應跟蹤器”（OxCGRT）及谷歌趨勢數據，分析公眾意識、政策嚴格程度、風險預控在公共衛生危機防控中的作用。對新冠疫情的實證研究結果顯示：新冠疫情新增確診水平方面，“COVID-19”的谷歌趨勢與臨近區域的新增新冠病例數具有較強的相關性；新冠疫情新增確診速度方面，“COVID-19”的谷歌趨勢與本地新冠病例數的增長率呈現負相關關系，OxCGRT政策嚴格指數與新冠病例增長率呈現出顯著的負相關關系，出臺預防政策國家的新冠病例增長率顯著低于未出臺預防政策的國家。上述研究結果表明，提升公眾環境保護意識、提高政策嚴格程度以及健全風險預控機制有助于提升公共衛生危機治理能力。

最后，借鑒公共衛生危機治理的經驗路徑，從提升公眾應對氣候變化的意識、提高治理政策的嚴格程度、健全風險預控機制三個方面提出應對氣候變化的治理模式，本文研究為應對氣候變化提供新的治理視角，為推進多元主體合作共治提供經驗性證據，同時，也是中國“綠水青山就是金山銀山”可持續發展理念的有益實踐。

責任編輯：孔慶洋