國土空間規劃背景下耕地保護問題及對策研究

唐瑜聰

（上海市浦東新區規劃建筑設計有限公司,上海 200235）

“洪范八政，食為政首。”我國人多地少，這一基本國情決定了我們必須把關系十幾億人吃飯大事的耕地保護好。當前我國耕地質量總體不高，后備資源不足，且隨著種植業結構的調整，部分農民對糧食種植的積極性有所降低。在國際經濟形勢影響、極端氣候頻發和全球疫情沖擊下，捍衛耕地紅線，處理好糧食生產與經濟效益之間的平衡關系，是現階段面臨的關鍵性任務。第32個全國土地日的宣傳主題是“節約集約用地 嚴守耕地紅線”，這是該主題延續的第四個年頭，為嚴守18億畝耕地紅線，著力提升節約集約用地水平，近年來我國陸續推出各項措施，農業生產得到有力保障，同時支撐了經濟社會發展。

目前是我國規劃體系重塑的關鍵時期，經歷了五個省份試點“三區三線”劃定后，該項工作已在全國范圍內鋪開，初見成效。在國土空間總體規劃批復前確定耕地保有量和永久基本農田保護目標，是穩住基本盤的關鍵一步，也是土地管理的延續。

在國土空間規劃體系中，永久基本農田的劃定優先于生態保護紅線和城鎮開發邊界，而永久基本農田又是基于現狀耕地劃定，是現狀耕地的精華，經依法劃定后，任何單位和個人不得擅自占用或者擅自改變用途。因此，科學劃定耕地保護目標，是三區三線基礎且重要的工作。從規劃層面，上一輪上級下達的以二調為基礎的耕地保護任務量僅管制至2020年，已不適用基于新的三調基礎的耕地保護現狀，科學的重新劃定是必經之路。

1.國土空間規劃背景下耕地保護現狀分析

1.1 耕地面積減少，耕地保有量無法完成上輪目標

根據《第三次全國國土調查主要數據公報》，2019年末“三調”全國耕地19.18億畝，較“二調”減少了1.13億畝，逼近18億畝耕地紅線。人均耕地面積只有1.36畝，不足世界平均水平的40%。我國耕地布局重心向北、向西移動，耕地的產能具有明顯的空間差異性。

江西省某縣近年來“二調”現狀耕地均滿足上輪耕保任務，數量上耕地保護成效顯著。但2019年“三調”現狀耕地總量較“二調”減少5%以上，存在耕地保有量缺口。基于“三調”調查口徑的耕地數量減少明顯，且歷史的耕保任務量僅關注數量，并未按空間下達，耕地質量存在降低風險，上輪耕保任務已不能指導目前的耕地保護。

近年來城市的擴張占用大量耕地，由于我國長期實行“耕地占補”平衡的政策，該縣二調期間耕地總量一直保持動態平衡。“三調”耕地總量的減少，一方面是“三調”調查內容、調查精度以及調查的技術等方面進行了革新，使得調查結果與“二調”存在一定差異。如“三調”中采用更分辨率遙感影像，調整為更加精細的最小上圖圖斑面積，線狀地物單獨成斑，空間上不再與耕地重疊等。另一方面，根據該縣二調（2018年）耕地去向分析，2018年的耕地在2019年有24%轉化為林地，轉化為溝渠和水塘各占比14%，轉化為農村道路和農村宅基地各占比11%，另外有部分耕地轉化為工礦用地、公路用地、水庫水面等用地。近年造林、坑塘、農村道路、農民建房等建設需求使得耕地減少。

1.2 近年耕地補充來源多為未利用地開發，去向以建設占用為主，土地整治有待加強

因“三調”與“二調”數據無可比性，因此選擇某縣2014-2018年“二調”耕地變化進行分析。從近幾年情況來看，耕地占用主要來源于建設占用和生態退耕，且建設占用耕地每年占比超95%。耕地的補充主要來源為土地整理和農業生態結構調整，農業生態結構調整占比較高，主要依靠未利用土地的開發，土地整理（如減量化整理）補充耕地占比不大。

2014-2018年年度耕地數量動態凈增。耕地的補充以犧牲其他非建設用地為代價，但是建設占用明顯大于土地整理恢復的耕地。建設擴張較為明顯，土地整治的力度仍需加強。

1.3 現狀耕地存在一定程度的“非糧化”現象，后備資源潛力有限

根據某縣“三調”數據，現狀耕地中未耕種的占比3.12%，種植非糧食作物占比17.54%，耕地撂荒現象和種植“非糧化”值得重視。

該縣耕地后備資源潛力主要來自四個方面，分別為：農用地整治、農村建設用地整治、土地開發及土地復墾。農村建設用地整治和土地開發的潛力較大，未來可能是該縣新增耕地的主要來源。但在鄉村振興和保護濕地等未開發生態資源的精神指引下，宅基地減量與內陸灘涂在實際操作中可能受各種因素制約，實際能作為耕地的后備資源非常有限。

1.4 空間分布零散破碎，碎片化程度較高

空間布局較為分散，碎片化程度較高。尤其在中心城區周邊、重點建制鎮周邊，基本農田圍繞鎮區周邊零星密集分布，并且形狀不規則，造成大量城鎮基礎設施和交通水利等項目無法找到適宜的空間布置，導致無法落地。另外，中心城區內部，也存在局部切割城鎮空間，導致城鎮內部建設用地為避讓基本農田而導致布局分散，不利于土地集約化利用。

按照目前的劃定口徑，全國統一標準，符合國家規定的六種情形才允許扣除，耕地保有量可以理解為單純的指標管控。后續應允許在國土空間規劃層面，在保證總量控制的情況下，因地制宜考慮各下級行政區的差異性和種植發展條件和碎片化情況，對耕地空間布局進行合理優化。

2.問題與挑戰

2.1 新舊體制轉換過渡期，耕地保護還存在交叉空白

2018年國務院機構改革，組建自然資源部，統一行使“所有國土空間用途管制和生態保護修復職責”。2019年5月，中共中央、國務院下發《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》，確立了新時代的國土空間規劃體系。2020年1月施行的新《中華人民共和國土地管理法》將國土空間規劃賦予了法律地位。目前國土空間規劃處于穩步探索推進編制階段，歷史已批《土地利用總體規劃》規劃期至2020年，因此《土地利用總體規劃延續方案》成為過渡期耕地保護和建設用地增長邊界控制的依據。

伴隨著行政體制調整和規劃體系的改革，相關職能部門未能完全有效銜接。如該縣自然資源部門重視耕地保護，數質并重。在耕地質量的提升方面，自然資源部門負責“旱改水”、土地開發等，農業農村部門負責高標準農田建設，各部門各司其職，缺乏有效銜接。2021年三部委聯合下發耕地用途管制新政，耕地基于以建設占用管制的“占補平衡”，加強了對耕地轉為林地、園地等其他農用地的管控，創新性的提出“進出平衡”制度（耕地“進出平衡”實施路徑探析），目前各地陸續出臺相關實施細則，涉及用地預審、報批、成片開發等常規業務涉及耕地的處理還不夠成熟。2018年7月起全面使用大地2000坐標系，目前基層存在大量歷史數據采用“西安80”或者“北京54”，甚至還有地方性特色坐標，坐標轉換工作量較大。

2.2 耕地保有量劃定缺乏地方彈性

目前，耕地保有量的劃定基于土地利用年度變更調查成果，結合城鎮村屬性，按照國家和地方相關政策允許的情形進行劃定。一方面使用變更調查的時間沒有統一明確，隨著國土空間規劃編制進程的推進，底數有變化的可能性。另一方面未考慮空間差異，區域缺乏彈性。在保持底數、允許扣除與納入的情形三者均鎖定的情況下，耕地保有量被各類扣除項切割，落地空間的選擇上更多是避讓其他因素，不可避免出現耕地零散化、碎片化。耕地保有量劃定的退出和納入規則未能因地制宜，未留有彈性余地，如該縣廢棄礦區周邊的耕地，距離村莊較遠，種植不便，存在撂荒現象，且有土壤污染風險。未來在國土空間規劃中進行耕地布局優化時，耕地平衡會更為緊張。

區域為考慮劃定缺少對區域耕地情況的基本判斷和按照目前的劃定口徑，全國統一標準，符合國家規定的幾種情形才允許扣除，耕地保有量可以理解為單純的指標管控。后續應允許在國土空間規劃層面，在保證總量控制的情況下，因地制宜考慮各下級行政區的差異性和種植發展條件和碎片化情況，對耕地空間布局進行合理優化。

2.3 農民種糧積極性不高，體制上重罰輕獎，缺乏相關立法支撐

目前，農民種糧機械化程度不高，成本逐年增加，糧價受政府干預無法完全市場化，與其他經濟作物相比，收益差距較大。雖有相關補貼，有部分農戶對補貼類型和條件不了解，存在補貼宣傳和監管存在不到位的問題。另外隨著城鎮化進城的推進，城市提供更優質的就業環境和收入，吸引大量農民進城務工，勞動力的流失，耕地出現撂荒現象。

確定耕地保護和永久基本農田為糧食安全的生命線，相繼出臺的耕地政策多為占用耕地限制，對損壞耕地資源的行為進行嚴厲懲罰，這是保護耕地非常有力的手段。但是對于合法補充耕地等正向行為，缺少獎勵機制，合法利益需要予以肯定和認可。地方基層對于耕地保護的合法性因缺少專門的法律進行細化約束，對于違法占用的監督處罰力度不夠。例如，耕地占補平衡驗收工作的驗收機構一般由地方政府主導，缺乏中立，耕地質量不降低難以保證等。

3.措施及建議

3.1 科學劃定三條控制線，在國土空間規劃中優先保護好耕地和永久基本農田

三條控制線，是調整經濟結構、規劃產業發展、推進城鎮化不可逾越的紅線。規劃前，確定三條控制線，因劃定要求還在逐漸優化中，建議給各地留有一定的指標彈性空間。指標下達時建議考慮各地的主體功能差異性，結合地方實際情況，保質保量，劃定實事求是的可利用的耕地。規劃中，落實國家“占補平衡”和“進出平衡”的要求，對耕地進行合理優化，避免耕地和永久基本農田上山下河，破碎化。統籌協調好與生態、城鎮發展、造林等要素的關系，明確補充和退出的技術路徑，使耕地保護數質并重，布局更優。規劃后，強化規劃實施監督管理，落實空間管控。定期開展規劃實施體檢評估和風險識別，及時發現問題，并進行調整。

3.2 健全制度供給，加強法制建設和資金保障

2021年印發的《關于嚴格耕地用途管制有關問題的通知》（自然資發[2021]166號）將“用途管制”從建設用地擴展到耕地轉為園地、林地、草地、設施農用地等占用行為。耕地保護黨政同責、耕地年度“進出平衡”以及耕地“非農化”“非糧化”等禁止性規定和政策措施需要上升為法律高度，才能更加有效的用途管制。根據《自然資源部2022年立法工作計劃》，圍繞耕地保護的《耕地保護法》草案擬報國務院審查，耕地保護立法，對完善耕地保護制度和確保糧食安全具有重要意義。

耕地保護立法既要處理好不同部門職能與相關政策的銜接，又要做好與相關法律中特定條款的銜接，依據國土空間規劃形成一以貫之的耕地保護管控體系，實現糧食安全和生態安全的目標協同。建議進一步界定耕地非農化、非糧化的認定標準，并結合認定配備監管措施。建議研究制定耕地污染認定的相關技術標準，從土壤污染、農產品污染、恢復治理、追責問責的角度，明確生態環境、農業農村、自然資源等相關部門的職責界限。

建議加強涉農資金的梳理和公開，加大農業現代化投入和扶持，充分調動基層活力，特別是農民或者村集體經濟組織等耕地的直接使用者，按照“誰保護、誰受益”的原則，提升內在的經濟激勵。

3.3 推動全域土地綜合整治，全面提升耕地質量和基礎設施條件

推動全域土地整治，需在落實上位規劃確定的永久基本農田保護任務、耕地保有量的前提下，統籌農用地整理、建設用地整理、生態保護修復和各類生產建設行動等，促進耕地和永久基本農田集中連片、質量更優，促進農業生產布局優化。通過實施全域土地綜合整治，優化我國南方區域農村用地結構、盤活農村存量建設用地、提高農村土地利用效率，實現耕地資源生態修復與補充耕地質量提升有機結合。

充分挖掘宜耕后備資源的土地開發、“旱改水”、礦區生態修復、高標準基本農田建設等補充耕地的潛力，提高耕地質量；統籌農民宅基建設、產業發展、公共服務、基礎設施等各類建設用地，順應鄉村城市發展導向，結合區域資源稟賦，有序開展農村“一戶一宅”整治、工礦廢棄地等其他低效閑置建設用地整理。

推動全域土地整治，一方面提升耕地質量、引入現代化基礎設施，提供更優質的生產種植條件，另一方面空間布局更加優化，農業生產的規模化和經營組織進一步加強。農業現代化水平的提高，解放了一部分生產力，勞動效率提高，增加了農民的收入來源。