失業保險基金經濟調節功能研究

□文/于 燦

（首都經濟貿易大學 北京）

［提要］失業保險是我國社會保障制度的一個關鍵組成部分，其運作是否合理關系到社會的安定。通過對失業保險運行現狀、政策等方面的研究，發現存在的問題，并提出相應建議。

一、失業保險基金基本狀況

從1998年到2017年，我國已初步形成了一個較完整的失業保障制度，其運作和監督機制逐步完善。本文運用描述式的統計分析法，根據中國事業保險基金統計年鑒人力資源和社會保障事業發展統計公報的數據，對1998～2020年我國失業保險基金的收入、結余等情況進行分析，清楚地反映出我國失業保險基金的實際運作狀態。

從1998年到2014年，失業保險基金收入從68.45億元增加至1，380億元，之后有了下滑的跡象；收入增長速度在1999年達到最高，為83%，而2016年降到-10%。從整體來看，失業保險支出是上升的，在2016年達到最高，為976億元。支出增長速度也在1999年達到峰值，為76%，而2017年最低，為-8%。截至2014年，該年度余額持續增加，最高為765億元，其后每年遞減，與基金收益的變動規律基本一致。累積余額從1998年的133億元不斷增長至2018年的5，817億元。從2019年起，我國的失業保險金余額出現下降，至2020年底，比2018年減少了2，463億元，而在此期間，我國的失業保險費支出規模超過了其收入規模，兩者之間的差距也在逐步擴大。通過我國失業保險金的運行實況分析，發現收入多、支出少，這就造成了失業保險金的大量結余。

從整體上看，各項統計指標均較高。在2003～2008年期間、2011～2012年期間，失業保險的收入增速比支出快，而其他年份收入增速慢于支出。從總體來看，年度的結余率和累積的結余增長率呈現出兩次升高和三次下降的趨勢，變動幅度較大。2007年的年度結余率是57%，2012年是60%，高于其他年份；而累積結余的增長率，2006年為39%，2012年達到最高水平，為31%，2017年的增長率最低，為4%。這幾項數據反映出我國失業保險基金收支和結余變動相對較大的特點，特別是自新冠肺炎疫情爆發以來，失業保險資金的變化尤為顯著。

二、疫情前后我國失業保險制度經濟調節功能比較

在經濟衰退時期，失業率不斷攀升，通過增加失業保險金的開支來刺激需求，從而達到促進經濟增長的目的；經濟繁榮時期，則相反，這就是失業保險制度平滑經濟波動的功能。而目前我國的失業保險體系中，因存在著巨額的結余，導致了保險金收入和支出與社會發展之間不能實現良性的互動作用。在2019年之前，保險金收入與支出之間沒有交集或相交，即在緊縮時期，它沒有起到減少收入、擴大支出進而促進消費的作用，這說明了其對社會經濟的調控作用不強。自疫情爆發后，由于政策的持續推動，保費到了今年的首次出現了年度差額，而累積余額則是首次出現了減少。不過，薛惠元和曹思遠認為，如果不將財政補貼考慮在內，2020年的累積失業保障資金余額會顯著減少，2021年的降幅會急劇縮小。這表明，在面對疫情的時候，政府制定了一套新的措施，既緩解了企業的負擔又有效地解決了下崗職工的問題。總之，盡管在疫病之前，我國的失業保險體系的經濟調控作用已經逐步擴大，但總體上還是處于弱勢地位，而隨著一系列政策的實施，其調控作用將會更加顯著。

三、失業保險基金經濟調節功能不明顯原因分析

（一）覆蓋面不斷擴大，但整體受益率偏低。根據統計調查，2010～2020年我國的失業者比例呈上升趨勢，失業保障覆蓋面持續擴大。然而，截至2020年底，我國共有75，064萬名在職人員，21，689萬名失業人員，有29%的在職人員沒有加入到失業保障制度中。例如，由于靈活就業者的就業與失業狀況很難確定，且很難納入失業保障體系中，也就沒有從中受益，進而影響了失業保障制度的整體收益率，使其呈現出偏低的現象。其測量指標是投保人的得償率和失業者的得償率。一是投保人（退休金）比例（退休金人數在投保人中的比例）較少，退休金人數從2010年的209.1萬人增長到2018年的228.3萬人，增長幅度為9%；其中，投保人從13，375.6萬人增加到2，054.27萬人，增加了54%。在此期間，參保受益率也由2010年的1.56%下降到了2019年的1.11%。投保人數量的增加并未導致同等的受惠者數量的增加。二是失業者的得償率較低，也就是說，在登記失業者中，領取失業保險金的人數比例較小。十多年來，我國失業受益率雖然略有波動，但是一直處于20%～25%左右。這表明，在登記的失業者中，有2/3以上的人由于各種原因沒有領取到失業救濟金，造成了我國巨額的失業保險金余額。

（二）失業保險基金利用率低，導致平滑經濟波動的功能不明顯。我國失業保險基金余額持續滾動，截至2018年已達5，817億元，但在2019年，由于保費收入減少，支出增加，第一次出現了下滑。失業保險金以“按支定收、收支平衡、略有結余”的原則進行管理，其巨額結余與其成立的本意相矛盾，其總體利用效率還需進一步提升。這是因為參保人群與高危性失業人群不相匹配，參保的大部分人都是城市中的在職人員，但對于流動人口，比如農民工來說，他們不受制度的保護，這就造成了失業保險資金的結存率不斷升高。另外，失業保險費用于促進就業、防失業資金投入不足，即保障資金利用率低下，從而對其經濟調控作用產生一定的不利作用。當前有關穩崗補貼、技能提升補貼等政策中，出現了諸如申報經費計劃不明確，實際職員與申報人員數量不符等問題。因此，要加強對目前游離于制度之外的失業者的保障，并發揮其促進就業的作用，增強其利用率，突出其調控經濟的功能。

（三）失業保險金工資替代率低。從表1可以看出，2016～2020年，我國失業保險待遇替代率一直低于20%，這個比例很難保證失業者的基本生存。發達國家的醫療保險制度較為完善，保險的轉換率都在50%左右，比如美國的保險轉換率是50%～70%，而瑞典的保險轉換率是60%。與其相比，我國的失業保險代償率較低。然而，發達經濟體較高的替代率也會造成失業者重新就業的意愿降低，使其失業期延長，從而使他們的失業保障資金增加。與此形成鮮明對比的是，我國的替代率較低，失業人員衡量了領取失業保險金所花費的時間和機會成本遠不及失業救濟金帶來的效益。這不但會降低失業者的生存品質，而且還會加大已有的失業保險金余額，從而導致失業保險金無法充分地起到平穩經濟波動和調整兩方面需求的作用。（表1）

表1 2016～2020年失業保險情況一覽表

四、疫情防控期間政策調整對基金運行的影響

隨著新冠肺炎疫情爆發，失業人口不斷增加，在2019年，我國的失業保險資金的支出第一次超過了收入，并且資金余額出現了下降的跡象。我國社會保障部也適時地對失業保障制度進行了相應的調整，使其在經濟發展中的調控作用最大化。一是延長保障期限。對距離法定退休年齡不足1年的失業人員，領金期限可延長至法定退休年齡，強化對大齡失業人員的生活保障。二是擴大保障范圍。允許湖北等疫情嚴重地區，對符合領金條件的失業人員發放失業保險金，對其他參保繳費的失業人員發放失業補助金，具體期限由各省確定，確保參保繳費的失業人員在疫情防控期間都能得到基本生活保障。三是優化領金方式，暢通領金渠道。人社部官網、國家社會保險公共服務平臺、微信公眾號上公布了直轄市、省會城市、計劃單列市失業保險金網上申領平臺；對尚不能實現網上經辦的地市，要公布辦公電話或郵寄地址，盡可能實現不見面服務，既確保失業保險待遇應發盡發，又有效避免因經辦接觸可能帶來的疫情風險。

這些措施可以減輕企業的負擔，穩定就業，增加就業。但是，隨著政策的推行，對我國的失業保障基金運作產生了一定的沖擊。其中，一方面是對基金的收益產生了一定影響，其具體途徑如圖1所示；另一方面是基金支出的增多，根據國家人社部公布的數據，2020年第一季度全國失業保險基金收入211.1億元，支出547.7億元，基金赤字336.6億元。疫情對失業保險基金支出的影響路徑如圖2所示。（圖1、圖2）

圖1 疫情對失業保險基金收益的影響途徑圖

圖2 疫情對失業保險基金支出的影響路徑圖

由于疫情的影響，我國的經濟增長速度顯著下降，企業的負擔越來越重，保險業的基礎收入減少，加上以上各項措施尚未完全落實，因此預計資金的總開支將會增加，赤字也會增多，年度資金余額將會減少。當投保人人數增速放緩、保費下降、赤字增加時，將會對地方資金運作和執行產生較大的沖擊。在此過程中，我國失業保險費制度的變動顯示出了其平穩經濟波動和調控兩方面需求的作用日益顯著。

五、政策建議

（一）提高失業統籌層次，完善失業保險繳費制度。通過逐步提升綜合水平、健全各省失業保險調劑體系、緩解城鄉居民保險支付差距、充分利用其在社會經濟中的調控作用，是促進我國社會保障體系的公正、可持續發展。首先，失業保險制度的運行周期、失業保險基金運行狀況以及勞動力市場供求狀況的變化都會影響到失業保險制度的實施。其次，根據不同行業和企業，實行不同的失業保險費率。這種彈性和差別化的繳費方式，既能緩解企業的資金壓力，又能有效地遏制企業的任意解雇行為，又能使失業保險資金的收支得到合理的均衡。當前，我國實行的企業穩崗返還政策，實質上是差別繳費的一種有益的探索，同時也為進一步健全失業保障體系提出了新的設想。

（二）調整失業保險待遇支出結構，提高精準性和有效性。在保證失業者的基本生存條件下，我們應該“授人以漁”，重新就業是其終極目標，可以把大量剩余資金投入到重新就業計劃中來。因此，應在做好對失業保障資金的監管與評價的前提下，對如何提高其使用效率提出了更高的要求。宣傳穩崗補貼政策，引導和鼓勵企業把就業補助用于開展職業培訓、繳納社保費等工作，真正緩解企業的壓力，提高企業的人才素質。

（三）完善失業保險功能拓展項目，適當提升失業保險待遇水平。在保障下崗職工生活需要的前提下，應充分考慮到失業前的工資標準、全國各地的最低生活標準以及物價對下崗職工生活狀況的影響，從而確定一個合理的失業保險待遇標準。為此，我國應盡快健全我國的失業保障體系的職能和作用，建立試點地區，加強對試點地區財政補貼的運用，以增強財政補貼的運用效益，使我國的失業保障體系能夠得到更廣泛的延伸，并盡快實施擴大失業保障職能的計劃，以最大限度地發揮其作用。在政府許可的情況下，各相關單位要積極探討符合當地實際情況的失業保障方案，以推動保障資金的有效利用。