需求側創新政策國外實踐及對我國的啟示

祝 侶，武雨婷

（上海市科學學研究所，上海 200031）

1 引言

需求側創新政策已經成為許多國家或區域層面創新戰略和產業政策的一部分，政策的實施范圍從公共創新采購，到基于需求的價格補貼或稅收補貼，以及通過標簽、演示項目增強意識和提供信息等［3］。近年來，在生產性公共支出和社會需求強勁的領域，如環境、能源、衛生和食品領域，需求側創新政策受到了重視［4］。

與國外在需求側創新政策方面開展深入的理論探討和豐富的實踐探索相比，我國相關理論和實踐都處于摸索階段。本文在總結回顧需求側創新政策理論的基礎上，系統梳理了國外主要創新型國家在需求側創新政策實踐方面的最新進展，對于我國完善需求側創新政策、推動需求側管理與供給側結構性改革有效協同具有一定的參考指導意義。

2 文獻回顧與理論探討

2.1 創新需求的作用

需求作為經濟增長和創新的動力，歷來是經濟理論和政策發展的一個重要方面，政府和公共部門作為消費者在經濟中通常扮演著重要角色。許多學者都強調了需求的重要性，強調技術和創新的供求之間的相互作用，將創新的概念從線性驅動擴展到更具系統性的驅動模式。弗里曼指出，成功的創新是基于對用戶需求的了解［5］。需求也是波特關于國家競爭優勢的鉆石模型和集群模型中的因素之一，特定的需求條件可以解釋特定國家、區域或集群中企業競爭優勢的提升［6］。倫德瓦爾也強調了創新需求的重要性，特別是創新的用戶和生產者之間的互動，以及公共部門是新產品和新服務的重要用戶的事實［7］。

雖然關于創新需求的研究已被政策界廣泛采用，但直到近些年，對更有針對性的需求側創新政策措施的關注才有所增加。伴隨著一系列國家和區域舉措的出臺，2003年創新政策中的需求工具才開始被運用。2011年，經合組織發布了一份關于需求側創新政策的戰略文件［8］，提供了相關基本原理和類型，以及一系列國家實例。歐盟在國家層面推出了一系列更為有效的創新政策工具，越來越多的地方當局也參與其中［9］。

2.2 需求側創新政策的定義與實施理由

近幾十年來，政府在需求方面的積極干預被認為是不合適的。該觀點認為，市場力量本身會確保創新活動的最優配置，潛在用戶最了解自己的偏好。但國外研究證明，支持國家在需求方面進行干預具有強有力的依據［10］，主要有以下3個方面。一是解決市場失靈和系統故障問題。通常情況下，創新產品或服務不被購買和使用的主要原因是需求和供給之間信息不對稱并缺乏互動，生產者不完全了解用戶的市場偏好，而用戶又對創新產品或服務的成本和效益缺乏充分了解。對潛在用戶來說，創新產品或服務最初售價往往太高。支持需求的表達有利于產生更多的創新需求，加快創新擴散。二是滿足公共需求和私人需求。制定創新解決方案有助于實現這一目標，促使公共服務更加高效。三是促進社會經濟發展。通過測試市場和示范效應，產生規模效益，對有類似需求的市場提供“主導設計”，從而使投資地更具吸引力。因此，需求側政策可以成為智能產業的一種支持方式，同時與社會需求相聯系。

2.3 需求側創新政策的類型

需求側創新政策可以根據概念類型、政策實踐等進行分類。例如，經合組織將需求側創新政策分為6類：政府采購、法規、標準、消費者政策、用戶導向性創新計劃和領先市場行動計劃［8］。歐盟委員會根據私人消費周期的特定階段提出了需求側創新政策的4種類型：在購買制造產品之前運用信息工具、在購買產品時運用基于價格的工具、在制成品的使用時運用法規、在產品使用后運用針對廢物收集和處理服務的政策工具［11］。聯合國工業發展組織根據在需求驅動的產業政策中政府所發揮的作用，從政府作為消費者、監管機構、信息提供者、創新的創造者或共同創造者等4個方面對需求側創新政策進行分類。學術界經常用到的是由埃德勒等人提出的分類方法，該分類法將需求側創新政策分為4類：公共采購、法規和標準、支持私人需求以及系統性政策［12］。

內置無線網絡IEEE802.11b.g.n協議棧以及TCP/IP協議棧，將數據通過串口或TTL轉為符合WiFi無線網絡通信標準的無線信號.系統將收集到的環境數據進行分析處理，通過單片機與WiFi模塊的協作，接入無線局域網絡，使用戶通過使用能夠上網的電腦實時控制機器人.

本文遵循埃德勒等人的方法對需求側創新政策進行分組，具體如表1所示。第一類是公共采購。公共采購是需求側創新政策最直接、最有針對性的形式之一。公共部門是創新產品或服務的買家，他們的采購或供自己使用或與私人機構聯合使用，以激發更廣泛的需求。第二類是法規和標準。這類措施對于創建市場非常重要，因為它們營造了對未來市場趨同的預期。第三類是專門針對私人需求的措施，分為直接支持和間接支持。第四類是系統性政策。其通常是結合各種需求側政策工具的戰略協調措施，能夠加快創新應用和傳播的過程，在將用戶和供應商聚集在一起方面發揮著關鍵作用。

表1 需求側創新政策工具類型

3 國外需求側創新政策工具的應用實踐

3.1 公共采購

公共采購是公共部門從第三方獲取各種商品和服務的主要方式。公共采購活動可以分為兩種：一種是商業前階段的采購，又稱為商業前采購（Pre-commercial Procurement，PCP），指購買具有（部分）成果的創新過程，即尚不存在的研發服務；另一種是商業階段的采購，又稱為創新的公共采購（Public Procurement of Innovation，PPI），指購買他人創造的創新成果。PCP和PPI的主要區別在于兩者處于不同的商業化階段，如圖1所示。

圖1 PCP與PPI對應的創新階段情況

3.1.1 商業前采購（PCP）。PCP旨在支持從構思階段到原型或現場測試階段的創新解決方案和創新項目的開發。公共采購商所購買的研發服務的成果，與市場（如產品設計或原型）之間可能有些距離。PCP盡管被稱為“采購”，但實際上強調研發資金是針對非常具體的公共需求目標的開發。它可以被視為一種計劃形式，在公共機構和私人供應商之間共擔風險和共享利益，促進建立公私伙伴關系，從而推動創新并滿足公共需求。例如，美國小企業創新資金（SBIR）實際上就是一個面向小企業的公共采購項目，中小企業可以在商業化階段之前獲取早期金融支持。美國對SBIR進行了幾次評估，結果表明：該計劃產生了積極影響，SBIR獲得者在就業和發展方面的增長明顯更快，比其他企業更有可能吸引到風險投資［16］。

3.1.2 創新的公共采購（PPI）。與PCP相比，PPI所采購的解決方案和產品，需要在商業上可行并在功能上可用。PPI在支持創新上發揮兩方面作用：一是觸發作用，即公共采購商使用PPI來表達其需求，并觸發尚不存在的解決方案的開發；二是響應作用，即公共采購商通過PPI采購已經商業化但尚未被大規模使用的創新解決方案。國外在PPI實踐中鼓勵公共管理創新，提高公共合同的現代化程度，通過良好的政策設計確保PPI實施的有效性。

一是提升公共采購機構的能力。采購從業人員的培訓和聯網機制對于提高效率至關重要。例如，荷蘭公共采購專業中心（PIANOo）通過培訓、專家指南和出版物、定期會議、支持伙伴關系以及國家信息和咨詢門戶網站等一系列服務，支持公共采購，提高政府部門采購和招標的專業化水平，以更好地遵守采購規則并提升效率。多年來，它已經發展成為公共采購商重要的知識和經驗來源地［14］。

二是識別、指定和傳達需求。歐盟國家采取競爭性對話、前瞻性承諾采購（Forward Commitment Procurement，FCP）等特殊程序來促進表達需求的過程，以此降低市場風險。競爭性對話是一種允許就合同的所有方面進行對話的程序。投標復雜的創新系統時，經常需要這種對話。討論合同期限、最佳合作模式和融資形式、解決方案的生命周期成本等也是對話的目標之一。例如，哥本哈根為了實現2025年碳中和的目標，需要大幅降低街道照明的能源消耗。公共采購商選擇了競爭性對話程序，與供應商討論城市需求、技術要求等，整個過程花費了16個月，方才簽署合同。最后，通過改用LED燈，能耗降低了57%，同時減少了碳足跡和維護成本［17］。

FCP是向市場提供未來需求的預先信息并做出前瞻性承諾，即在特定的未來日期購買目前不存在的產品或服務，前提是這些產品或服務可以達到約定的性能水平并符合成本預算。該方法的特點是通過潛在的采購商和供應商之間的密切互動，在性能合理、成本合理的情況下達成購買協議，降低市場風險。英國皇家監獄局采購“零廢床墊”即采用了FCP的示范項目。該機構每年用于供應和處置監獄床墊廢棄物的綜合成本遠遠超過300萬英鎊，不利于環境的可持續發展。為了尋求兼具成本效益和環境可持續發展的解決方案，該機構面向市場發布了一份包含背景、要求和市場機會規模等詳細信息的招標書，并簽訂了“遠期承諾合同”。其結果是所采購的解決方案，預計在合同有效期內節省500萬英鎊的成本。

三是在公共合同中采用激勵創新的授標機制。常規采購通常根據最低價格授予投標者。而最常見的激勵創新的授標機制是基于績效的招標，也被稱為“最具經濟效益的招標”。這一方法提供了所有相關的質量、技術和其他標準，并結合不同的權重，供公共采購商在決定授標時加以考量。另一種是基于生命周期成本計算的招標，即將成本與產品的整個生命周期相關聯，其中包括所采購產品和服務的生命周期的部分或所有階段的成本，如購置成本、用戶維護成本以及拆除或回收成本。

四是提供創新解決方案的激勵措施。主要通過新產品認證、給予采購人補貼或保險金等方式，彌補采購與創新之間的缺口。例如，“韓國新技術采購保證計劃”在1996年首次啟動時便遇到了困難，因為采購商對中小企業開發的新產品缺乏興趣和信心。自2005年重新啟動以來，該計劃通過新的功能設計，如構建性能認證系統對產品進行授權、運用性能保險系統對采購人的潛在損失進行補償等，獲得了較高的使用率。再如，芬蘭國家技術創新局通過“公共采購創新計劃”，為公共采購商和中小企業提供研發補貼。

五是建立創新伙伴關系。隨著歐盟公共采購法的現代化，創新伙伴關系已作為一種新的采購程序被納入其中，旨在推動創新產品或服務研發并促使其持續供應［18］。創新伙伴關系將研發與實際采購聯系起來，鼓勵公共采購商發現產品采購需求，并與供應商在共同研發產品方面建立合作關系。

3.2 法規和標準

法規和標準作為政府監管的工具，可以對產品質量進行規范，提高產品性能，減少不確定性，并追求各種其他目標，包括可持續性、包容性、健康、福利、環境保護、安全等，使社會期望和未來發展與規范保持一致。

3.2.1 法規。法規對創新的影響表現在兩個方面：一方面激勵創新，通過法規提出對現有產品或服務相關要求的修訂與完善；另一方面誘發創新，通過法規的出臺帶來新的市場機會，帶動新興產業的發展［19］。例如，德國在《可再生能源購電法》廢止后，立即出臺了《可再生能源法》。該法在多年的發展中經歷了數次修訂，已經形成了較為先進的法律體系，有效促進了新能源市場的形成［20］。法規、指令這類政策工具在禁止特定制成品或有害物質進入市場方面也非常有效。例如，截至2019年，非洲已有34個國家頒布相關法令，禁止一次性塑料包裝袋的使用或對其征稅，此舉加強了環境保護［21］。

3.2.2 標準。在新市場出現和促進知識傳播的過程中，標準的制定是非常必要的，它體現出對需求方的干預。最直接作用于創新的是技術標準。在歐盟，符合技術標準的政府采購是促進科技創新的重要手段。歐盟通過推行綠色采購，全面提高政府采購標準［22］。其在技術標準和法規、安全認證制度、綠色包裝制度及標簽制度、綠色環境標志和綠色衛生檢疫制度等方面，建立了系統的技術標準體系。

再如，瑞典公共采購署推行的環境標準范本，將公共采購的創新環境標準分為3個級別：基本、高級和先鋒（如氫動力汽車目前被歸類為先鋒解決方案）。這一做法加速了能源密集型行業創新解決方案的部署和市場的推廣，如白色家電、公共交通或供暖，有助于將瑞典對核能的依賴降低 15%［17］。

3.3 支持私人需求

在支持私人需求的需求側創新政策中，直接支持是通過補貼、稅收減免來降低投資的進入成本，使創新產品或服務在市場上更具競爭力；間接支持旨在緩解信息不對稱和認識缺陷問題，以各種形式提高用戶的能力等。

3.3.1 直接支持。直接支持最常見的類型之一是使用部分補貼或贈款來購買創新技術。創新補貼可以促進特定人群所需制造產品的開發。例如，美國通過對新能源汽車購買者的稅收抵免和購買補貼，促進新能源汽車的制造和銷售。在許多中歐和東歐國家，這種對企業創新需求的直接補貼往往用于購買通用的研發工具，如新的生產設備，從而提高生產和促進現代化。例如，德國巴登-符騰堡州實施的“技術融資計劃”，支持中小型企業對新工廠和新機器的融資，支持重點便是購買機械生產設備［9］。

3.3.2 間接支持。間接支持方式包括開展宣傳和提高認識行動、促進社交媒體的使用、引入自愿或強制性標簽、實施營銷措施、促進公眾或社區參與、數據收集、指標制定和審計等。其中，標簽經常用于增加透明度。例如，國際公平貿易標簽是一套認證體系，用來讓消費者辯識符合標準的商品。這個體系由國際公平貿易標簽組織和國際公平貿易認證組織負責監督，其對生產者及交易者進行獨立審計，以確保商品能符合標準。國際公平貿易標簽不僅保障價格公平，同時要求各主體必須嚴守國際勞工組織的標準以及聯合國人權憲章。而發展中國家正在尋求通過國家品牌宣傳活動來助推國內產業。拉丁美洲推出的“厄瓜多爾第一”（Primero Ecuador）即為目標明確的國家品牌推廣活動案例。“厄瓜多爾第一”由厄瓜多爾生產、就業和競爭力協調部（MCPEC）發起，旨在幫助消費者區分使用國家投入生產與包含國際投入生產的商品，以促進國內產業發展，提高國內產品的消費力和產業競爭力。該品牌下屬的產品必須具有高質量、高本地含量的特征，并以對社會和環境負責的方式生產。MCPEC提供的數據表明，被授權使用該品牌的企業數量穩步增加，且該品牌得到了消費者的肯定。

3.4 系統性政策

在系統性政策類別中，領先市場類型的措施和集群政策占了最大比例［9］。具有代表性的是領先市場倡議（Lead Market Initiative，LMI），它實質是公共采購、法規、標準、用戶補貼等多種需求側政策的組合，旨在增加創新的需求。而“生活實驗室”是將用戶驅動的創新延伸到最終用戶，促進買方、供應商和最終用戶之間的面對面互動，共同創造價值。

3.4.1 領先市場倡議（LMI）。2006年，歐盟在關于創建創新型歐洲的《Aho報告》中引入了LMI的概念。領先市場被定義為“具有特定屬性的區域市場，可以增加本地首選創新設計在國際上獲得成功的可能性”［23］。首批共有6個領域被確定為重要的領先市場，分別是電子保健、防護紡織品、可持續建筑、生物基產品、回收和可再生能源。例如，歐洲患者智能開放服務是由歐盟資助的電子保健領域的LMI項目之一。該項目的重點是為歐洲國家之間就患者的摘要數據交換和電子處方提供安全、可靠和高質量的服務，以改善歐洲公民前往另一個歐洲國家時的醫療保健服務。這些協同平臺得到了廣泛的應用，不僅使電子健康技術有所擴散，而且由于幾個歐洲國家的相互合作，其在標準領域也取得了進展。與國家層面相比，在區域層面實施LMI的決策優勢之一是，更容易選擇數量有限的部門、技術或專題優先事項，以及符合地域具體優勢的領先市場。再如，日德蘭半島是丹麥領先的食品產業集群之一，擁有許多領先的研究機構。日德蘭半島制定的“未來食品創新計劃”，即通過一系列項目和新的合作方式，將研究、業務和用戶聚集在一起，開發新技術、新包裝，并提供新口味解決方案，進行可持續生產等，以此推動集群的發展。

3.4.2 生活實驗室。生活實驗室是用戶驅動創新的本地化場地，為區域提供了研究和共同參與創造的平臺。其模式優勢在于建立用戶與技術之間的新關系，支持用戶參與技術創新的共同設計，使新技術經過不斷的試驗測試后，更加符合用戶需求，從而強化創新技術的本土化，并將其應用到區域環境中，推動區域創新。近年來，生活實驗室新倡議的數量在歐洲各國大量增長［24］。例如，芬蘭“智能卡拉薩塔瑪計劃”是生活實驗室建設智慧城市的示范案例。該計劃由卡拉薩塔瑪市議會于2013年發起，旨在將數字服務、傳感器和物聯網納入基礎設施，并提供一種新的城市服務，以改善居民生活質量和優化時間管理。2015—2018年該計劃又啟動了“敏捷試點項目”，在區域內推行創新產品的先導測試，各種試點主題從能源節約型解決方案到智慧生活等，分別代表了智慧城市發展的不同方面。實施過程中，企業、客戶和最終用戶之間直接互動，通過共同創造和改進產品，滿足客戶和最終用戶的需求［25］。

4 對我國完善需求側創新政策的啟示

需求側創新政策可以有效地支持供給側政策工具刺激經濟增長，特別是2008年金融危機以來，各國政府一直在尋求支持企業和產業的新途徑，并將注意力轉移到需求側創新政策工具中來，將其作為進一步推動經濟增長的關鍵。需求側創新政策涵蓋了多種政策工具，我國在促進創新的政府采購方面也有一定的實踐基礎，但在商業前采購、法規和標準、買方激勵、領先市場等需求側創新政策工具方面的運用還不夠。未來我國實施需求側創新政策的關鍵在于如何將政策引入具體的創新環境中，以實現創新政策的目標。

一是充分了解我國的創新能力和政策可用的空間，選擇有效的政策工具。具有制定明確目標的能力和對國家背景的深刻理解，是面向需求的政策工具發揮作用的先決條件。需求側創新政策可以根據不同的對象和政策目標進行定制。例如，政府可以通過公共采購調動巨大的資源來刺激創新需求；引入財政和非財政激勵或抑制措施，形成消費者偏好并提高各種產品之間的選擇性；利用法規和標準引導公眾更加關注環境保護，促進可持續發展等。對我國而言，實施需求側創新政策是一個學習過程，要充分研究學習國外需求側創新政策的經驗做法，分析我國總體政策背景和創新政策的總體目標，如經濟增長，制定和選擇適當的需求側創新政策工具。

二是創造性地思考公共采購創新的方式。對于發展中國家，城市化的快速發展使得公眾對基礎設施和服務的需求持續增長，公共采購創新具有較大的潛力。目前我國主要面向商業化階段的創新產品進行采購，也應注重對商業化前階段研發環節的支持，將采購內容由規模化生產的產品向之前的多個創新鏈環節轉移，包括研發服務、產品創意、方案設計、樣機原型制造等，加大對商業前采購、遠期采購合約、創新伙伴關系等工具的運用。建立有利于創新產品政府采購的評標方法，避免制定主要關注價格的投標政策，引入最具經濟效益招標法、生命周期成本法等進行政府采購，對創新產品進行全面評價。借鑒荷蘭的PIANOo網絡等做法，加強對采購從業人員和潛在供應商的培訓和指導，提高采購人員技術、管理和法律等方面的能力，包括闡明性能標準和產品規格的能力，以及供應商在滿足指定的性能標準方面所需的技術能力，以確保公共采購政策的有效實施。

三是在區域層面探索實施系統性政策或刺激私人需求的政策，滿足當地創新需求。從國外實踐來看，系統性政策或刺激私人創新需求的政策在區域層面更為普遍且更加成功。這是因為系統性政策有利于最終用戶的參與，而且決策者更容易選擇清晰的“領先市場”或優先考慮更有針對性的創新主題或部門領域；而“刺激私人需求”對于區域層面現有創新的傳播非常有用。這兩種方式都可以為公共部門自下而上的創新奠定基礎。我國在數字化創新特別是智慧城市建設中，可以學習借鑒生活實驗室等系統性政策工具，構建一個中立的平臺和安全的空間用以合作與共同創造，動員和促進用戶參與到創新中，通過試驗得到創新解決方案，提供更具創新性、更加以用戶為中心且可持續發展的產品或服務。

四是在政策執行過程中開展持續評估和修訂工作。大多數研究都指出，基于政策學習的目的，必須對創新政策進行持續的監測和評估。美國小企業創新資金的實施和修訂就是典型案例。通過越來越多的系統化監測所提供的數據生成功能，該計劃得以改進，并提高了效率。對需求側創新政策的效果進行持續評價，建立評價指標體系，選取評價方法，獲取評價數據，這些是未來研究的重點與難點。