促進區域經濟一體化發展的財政制度安排及優化路徑

胡蕙璞

一、前言

隨著我國經濟的全面發展，以大城市為核心、附近城市共同參與分工合作的一體化圈域經濟逐漸成為市場競爭的主體。在當前全球化的發展機制下，任何一個經濟體都不能孤立存在。基于此，為促進區域經濟一體化發展，本文探索區域經濟一體化形成發展一般動力機制，研究區域經濟一體化發展的財政制度安排不足，重點分析財政制度優化路徑，以期為相關工作提供參考性建議。

區域經濟的發展不僅取決于先天基礎和后天投入，與周邊區域的發展狀況也有較為密切的聯系。在信息化社會快速發展的環境下，以往的以行政區劃為特征的經濟主體之間界限日益模糊，逐漸以功能劃分為依據，區域經濟主體被取代，突出表現之一就是區域經濟一體化。為使財政制度充分發揮調控作用，優化區域公共產品和基礎設施，分析基于區域經濟一體化的財政制度優化具有非常重要的現實意義。

二、區域經濟一體化形成發展一般動力機制

對于區域經濟一體化而言，其形成與發展的基本要素是地理上的鄰接和經濟上的關聯，一般動力機制如下：

一是內在初始優勢的源助力。區域經濟一體化形成的源助力是當地初始優勢，主要包括地質水文、氣候條件、礦產資源等天然優勢，不僅便于農耕，交通也較為方便，此類平原地帶是區域經濟一體化形成的重要基礎。此外，當地先進的技術、充足人口、文化歷史等為區域經濟一體化形成與發展提供了人文社會基礎，提高了城市對外部資產和企業的吸引力。

二是市場資源配置的促推力。在當前的市場經濟體制改革深化背景下，市場自帶的資源自由配置作用將匯集當地勞動力資源和技術資源，在這種情況下，將會逐漸形成相對集中的經濟發展區域，同時輻射周邊區域發展，帶動周圍區域發展。

三是經濟非均衡增長的分異力。從“增長極”理論來看，經濟空間存在“力場”或中心，若是將具有支配效應的經濟空間看成“力場”，那么該“力場”的推進性單元就是增長極或增長點。對于區域經濟一體化而言，其典型特征是具有一個“核心”，該核心相當于理論中提到的“增長極”，通過合理規劃增長極，能夠充分發揮對周圍地區經濟的支配或拉動作用，而且，在增長極擴張下，生產要素將會外擴至周圍地區，以此產生的擴散效應強化增長極的向心力和凝聚力，能夠有效促進區域經濟一體化發展。

四是成本收益空間溢出的誘導力。從經濟空間集聚現象相關研究現狀來看，在外生差異情況下，經濟空間將會演化分異，政府干預與引導會強化分異狀況。外加當前運輸物流智能化的發展，核心區相對于外圍區具有成本低廉的優勢，同時形成有關產業和人口的吸引力。雖然區域經濟一體化的形成離不開當地天然優勢，但是隨著核心區的發展將會提高核心區集聚力，通過循環累積因果機制發展優勢擴大。在該良性循環下，產業集聚區滿足本地需求的同時也向非集聚區輸出，相較于外圍區，核心區的市場需求更大，這成為區域經濟一體化吸納人口、資本積累和產業轉移的動力來源[1]。

三、研究基于區域經濟一體化發展的財政制度安排不足

區域經濟一體化發展過程中難免存在產業結構分工趨同、行政壁壘帶來的地方保護等問題，財政政策和制度創新可以引導市場主體的經濟行為，并促進區域資源配置優化。但是從當前財政制度安排現狀來看，存在一定不足影響政府干預效果，具體如下：

（一）稅收制度缺乏針對性

我國稅收制度中一些稅種主要按照區域進行劃分，比如土地稅、車船稅等，還有一些稅種按照行業進行劃分，包括城建稅、營業稅等，一些稅種按照企業隸屬關系劃分，主要是資源稅。雖然在一定程度上明確了稅種劃分，但是這也在一定程度上導致、加劇了地方市場割裂情況，嚴重的地方保護主義也影響了資源在區域內的合理流動。

（二）政府事權職責范圍規劃不夠合理

自我國分稅制出臺以來，地方政府未能結合當地實際情況進行自身職責范圍的劃分，隨著經濟的發展，地方政府事權日益模糊。與此同時，收入分配需要考慮地方既得利益，各級政府財力劃分缺乏依據，所采用的方法多為基礎基數法，事權劃分具有不確定性和不規范性，最終影響各級政府在地方經濟發展和調控方面所發揮的作用[2]。

（三）財政支出調控作用發揮有限

一般情況下，財政制度中的稅收支出政策可以對地方產業結構和地區結構進行調節，以此促進當地經濟發展，作為稅收調控的重要方式，在經濟增長和穩定方面起到了重要作用。從稅收優惠權限來看，為降低稅收征管難度，增強稅收分配的規范性，該權限主要集中在中央，地方政府并不具有此類權限，在該情況下，一旦遇到需要政府解決的特殊問題，可能會出現地方政府越權減免等現象，最終導致財政支出難以有效發揮區域經濟調控作用，不利于區域經濟長遠發展。

（四）過渡性轉移支付影響區域合作

所謂轉移支付制度，主要應用于各級政府之間財政關系的處理過程，在分稅制體制下，稅收返還補助占比高達50%，作為財政包干體制遺留下的制度，其規范性較差。而且，自上而下的單一縱向轉移支付是國內主要采取的轉移支付形式，但是對于地方政府而言，其橫向轉移機制較難對其進行協調，最終導致區域間的經濟交流受到影響，產業等各方面合作較難達成。

四、促進區域經濟一體化發展的財政制度優化路徑

（一）創新地方稅收征管體系，充分發揮稅收調控作用

為更好地促進區域經濟一體化發展，在優化財政制度時首要任務是創新地方稅收征管體系，從而保證稅收調控作用的有序、充分發揮。具體而言，在保證中央財政收入的基礎上，地方應立足于自身實際發展情況建設穩定稅基，逐漸形成地方主體稅種，通過地方主體稅種的調節功能和收入功能，優化區域經濟發展狀態，同時要根據區域經濟發展的不同階段對地方主體稅種進行調整。與此同時，充分借鑒國內外先進經驗，根據地方經濟發展狀態合理下放稅收立法權。在開展相關工作時，要明確認識到中央稅和地方主要稅種立法權集中于中央，在此框架下，堅持中央立法地方中等稅種的同時，地方要根據自身實際發展趨勢制定相關細則，在制定對某些地方具有極強意義的零星稅種時，可以交由省級政府立法與征管，地方政府享有合理的減免權。

除此之外，在區域經濟一體化發展進程中，地方政府之間應加強溝通與聯合，甚至落實有助于區域經濟一體化發展的地方稅體系，由地方根據實際情況協調，通過轉移支付對地方之間的經濟利益進行調整，從而促進區域間的經濟合作。其中，在加強地方間的溝通與合作時，可以完善區域聯席會議制度，以“平等、互惠、合作、發展”作為主要指標，借鑒總結前期聯席會議制度成功經驗對對話機制進行豐富，立足于城市主題與特色輪流舉辦會議，加強區域間經濟合作方面的宣傳，擴大產業、資源、技術人才等方面的合作范圍，以此促進區域經濟一體化的形成與發展。另外，為更好發揮稅收在區域經濟一體化中的調控作用，在推動該發展進程時，應切實根據地區、產業等結構差異，合理使用稅收政策開展總量和結構調節，落實差異化的稅收調控作用，促進生產要素在區域中自由流動。另外，針對可以資源綜合利用的投資項目，要在其稅收方面落實合理的優惠政策，增加財力補貼，進而鼓勵該區域主動突破界限等方面的限制，做好資源開發利用工作。而對于重復建設的項目，地方政府應從區域角度利用稅收手段對其進行限制，促進區域經濟一體化發展的同時減少資源浪費[3]。

（二）限制無序競爭，增加區域財政績效評估

由于區域經濟一體化發展建設過程中，經濟主體受自身利益的驅使容易做出無序競爭行為，因此，為增強區域經濟一體化的規范性，充分發揮地方政府調控功能作用，區域間的各級政府應一同對此類競爭行為進行限制，并落實財政一體化績效評估，從而推動區域經濟高質量發展。首先，以明確的區分標準對地方政府“財務援助”行為進行劃分，比如“有害”和“無害”這兩個區分指標，并將現有的財費調整為稅收，比如環境保護稅、社會保障稅等，圍繞環境保護、資源利用優化資源稅內容，同時將地方城市建設維護費用納入城市維護建設稅等，利用費改稅明確政府間“明爭”的幅度與范圍。其次，利用稅收對重復建設的地方基礎設施和產業進行約束，壓縮重復建設利益，進而減少重復建設數量。最后，做好地區財政一體化績效評估工作。上級政府在評價地方政府政績時，可以重點考察地方政府在當地財政一體化建設中的貢獻量，并科學評價區域經濟財政轉移支付額使用效果，完善地方政府政績考核評價標準體系，從而進一步鼓勵基于區域整體利益的財政合作，減少區際協調成本，提高經濟效率。

除此之外，在條件允許的情況下，還可以成立區域領導機構，利用組織管理加強制度創新，比如成立區域管理委員會，結合區域具體范圍和數量進行職務劃分，堅持區域總體發展戰略框架這一主職能，在有關區域管理和跨省區發展方面形成高度共識，日常工作涵蓋產業布局、環境保護、資源利用等方面。通過落實該領導機構，能夠通過領導垂直和地方橫向協調的組織優勢實現信息的快速傳遞，逐漸形成圍繞監督、信息傳遞、政策決策執行以及決策制定的信息傳遞機制。在區域管理委員會高效運作下，區域間的產業布局將得到有效實施，交通等重大設施實現一體化建設，消除行政區壁壘的同時提高對外經濟合作效果。在激勵、鼓勵方面，綜合、靈活使用產業、財政、投資、稅收等優惠政策，與此同時要做好項目審批控制，即加強約束，及時問責和指導設立貿易壁壘的地區，推動區域經濟一體化規范、穩步展開。

（三）建設區域預算基金資助公共產品

為給區域經濟的可持續發展提供保證，應基于地方現狀建立區域預算基金資助公共產品，作為一項復雜的長期工程，最好交由專門機構負責建立建設。比如，地方可以借鑒歐盟體系經驗，建立類似于歐盟理事會性質的市長聯席會議，將其作為區域共同財政預算的決策機構。在實際建立建設過程中，要詳細設置收入來源和共同支出目標，以此保證區域共同預算編制的科學合理性，與此同時，把握明確、清晰的事權范圍，財政支出必須在該范圍內進行。此外，在資助區域內共同產品時，最好參照混合公共產品特點由主要受益方和經濟項目牽頭方承擔，以此確定資助額的最高比例。除此之外，在建設區域預算基金資助公共產品的同時，還應加快區域基礎建設和項目建設速度，保證配套設施建設的完善性，尤其是旅游道路、游客服務中心等，加強旅游公路建設。以環渤海區域為例，在推動當地及周圍城市群落經濟一體化發展時，可以將完善重點落實在國家級重點旅游項目和基礎設施方面，比如“鴨綠江旅游風光帶”等，從而提高區域旅游產業素質，加強經濟交流與融合[4]。

（四）落實橫向財政轉移支付

以往的轉移支付制度無法滿足區域經濟一體化的發展需要，其中缺乏區域間的橫向轉移支付，導致在開展跨省份經濟項目等區域經濟一體化相關工作時，承擔合作成本的一方無法獲得利益補償，缺少公平性，且項目推進效率也會受到影響。因此，針對該情況，在推進區域經濟一體化發展時應實施區域內橫向財政轉移支付機制，改善區域間轉移支付和利益平衡的授受關系，從而逐漸減少地區之間的利益矛盾，促進區域經濟一體化健康發展。在落實橫向財政轉移支付機制時，最好交由區域共同預算機構負責，定期開展協調和監督工作，將重點落在區域基礎設施建設改善和人力資源建設方面，尤其是區域內相對落后的地方，增強其發展后勁。

除此之外，構建經濟技術合作機制，完善區域產業合作制度，尤其是互補性產業的合作，要充分發揮地方產業優勢彌補相對落后地區產業的薄弱環節。基于區域經濟特色完善經貿節會舉辦機制，通過產業貿易交易平臺的打造加強產業鏈招商。值得注意的是，對于區域產業發展而言，經濟園區是其重要載體，因此，地方政府應圍繞園區經濟發展構建示范區、新區等，利用園區長期合作機制構建“政企學研”合作機制，進而針對新型技術、產業核心技術等，引進區域技術人才的同時，實現區域資源共享和人才流動，促進城鄉一體化發展[5]。

五、結語

綜上所述，作為政府調控經濟發展的手段之一，良好的財政制度可以有效推動區域經濟協同發展，是當前促進經濟一體化的新思路。在圍繞經濟一體化落實財政制度安排時，要保證經濟一體化與財政制度創新同步，區域產品和基礎設施應由區域財政共同投資，同時將交通、環保、能源、公共服務等專項規劃與區域戰略規劃相結合，真實落實規劃同圖、計劃同步，利用頂層財政制度設計與安排激發區域經濟活力，促進區域經濟一體化更好發展。

引用

[1] 盧新海,陳丹玲,匡兵.區域一體化加劇了土地財政依賴嗎?——以長江經濟帶為例[J].華中農業大學學報（社會科學版）,2019(1):146-154.

[2] 毛雁冰.提升長三角區域一體化營商環境的關鍵問題及對策[J].中國發展,2019(6):16-19.

[3] 劉雙柳,陳鵬,程亮,等.長三角區域一體化背景下的環保投融資創新機制研究[J].生態經濟,2021,37(1):152-156.

[4] 楊丞娟.中國圈域經濟形成和發展的動力機制——本土化的補充解釋[J].廣西社會科學,2019(7):89-94.

[5] 賈康,蘇京春,周學騰.論“長三角一體化”頂層規劃及相關供給優化原則[J].經濟研究參考,2021(17):5-29.