四個融合：“十四五”區域教育發展規劃編制的關鍵
——以珠三角S區為例

葉繁 葛新斌

（1.廣東開放大學，廣東廣州，510091；2.華南師范大學，廣東廣州，510631）

作為未來教育的全景構想和宏偉藍圖，區域教育發展規劃編制的好壞決定著區域教育高質量發展步伐的緩急、教育現代化進程的快慢，甚至關系到區域經濟社會建設水平的高低。2021年是“十四五”開局之年，也是我國全面開啟社會主義現代化建設新征程的起點，更是“兩個一百年”奮斗目標交匯的關鍵之年。在這個具有特殊意義的歷史節點上編制區域教育規劃，這對規劃文本的科學性與可行性提出了更高要求。回顧過往，盡管區域教育規劃受到各級教育行政部門和編制專家普遍重視，但是很大一部分規劃往往難以逃脫“檢查過后，墻上掛掛”的宿命。究其原因，與規劃文本實效性、可行性的缺失有極大關系。縱觀國民經濟與社會系統，教育及其規劃以“部分”的角色，持續與“整體”開展交互，在其間不斷被重塑并建構成新體系，這一過程帶有鮮明的“再結構化”特性。直觀來看，規劃之所以欠缺實效性與可行性，實則也表征著規劃疏離教育“再結構化”過程。因此，只有歸復教育在社會中所處的位置，深入審視教育與社會發展的部分與整體的邏輯關系，才能為“十四五”教育發展提供全局性視角，注入持久動力。具體來說，從規劃編制內部來看，厘定編制主體協作機制，明晰規劃文本邏輯框架是編制“十四五”區域教育規劃的基礎。從規劃編制外部來看，突出區域教育發展“雙循環”理念，強化教育規劃與各級各類規劃的關聯則是編制“十四五”區域教育規劃的有力保障。因此，我們認為“十四五”區域教育規劃編制關鍵在于抓住上述四個方面，做到“四個融合”。

一、府學融合，提升合理性

區域教育規劃編制離不開利益攸關方的共同努力，多元主體參與是保證編制質量的基礎。理想狀態下，各主體之間遵循“政府機構為主體，專家咨詢為依托，社會參與為保障，高層決策為終審”[1]的分工原則，各司其職。不難發現，編制工作又以政府和學者專家兩類角色為至關重要，能否發揮政府的全面信息優勢和政策落地經驗，以及專家的信息整合能力和前端理論視野，將兩者“合二為一”，很大程度決定了編制工作能否達成政治性與技術性的有機統一[2]23-24。然而區域教育規劃是“由迥然不同的群體一起參加來達到目標一致和取得目標一致的有效方式的過程”[3]，建之于溝通與協調不同利益基礎上的編制工作注定是曲折的，其主要問題集中在：一方面，規劃編制主要由政府或專家單方面把控，利益相關方參與面窄，角色地位不明晰，導致文本呈現單方面意志[4]，利益主體意見和訴求納入不足[5]；另一方面，由于利益和要求不盡一致[6]，政府和學者之間出現“信息雙向不對稱”或“逆向選擇與道德風險”[2]23-24。政府和學者為代表的利益主體著眼各自利益立場各行其是的傳統做法已然不適合“十四五”教育規劃編制工作，唯有尋求教育規劃政治性與技術性博弈均衡最優化的“府學融合”才能統合多元視角，協調各方利益主體共同為構建區域教育長期可持續發展機制提供可能性。

達至政府與學者專家的協調與配合，各方須在充分履責的基礎上進行信息共享與協作，具體來說：一方面，政府部門應立足高政治站位守住“辦好人民滿意的教育”的方向，把握區域教育發展整體走勢，在保證教育充分發揮育人作用的基礎上，強化教育之于區域發展智力支持和人力資本增值的作用；另一方面，專家應著眼實處，突破固有教育結構阻滯，從技術層面和操作角度協調、整合現有教育資源，補足區域教育短板，發揮區域教育優勢，凝練區域教育發展特色。此外，過往的教育規劃編制固有的博弈格局中，政府與學者呈現出一定程度的利益訴求互斥，是基于有限資源對二次分配權的爭奪，屬于典型的“零和博弈”。從博弈角度來看，變更構成博弈規則的構成要件，倡導建立利益相容的“正和博弈”，能有效推進當前博弈格局走出名義上“協作”、實際由單方面“主導”的窘境。正如“要想治愈失范狀態，就必須先建立一個群體，然后建立一套我們所匱乏的規范體系”[7]，促成教育規劃編制從零和博弈向正和博弈轉變，應考慮外向引入新的博弈力量，內向改造博弈規則[8]。具體來說，首先，在政府和學者之外加入如教育工作者、家長等多方利益群體，可以有效加強對政府和學者的多維監督，并促成政府和學者加強協調的利益緩沖機制。其次，編制規劃過程中要以全局問題和人民切身利益問題為關切，凝聚服務集體利益的旨歸，基于區域經濟社會發展整體藍圖，充分預測規劃期內教育需求，優化學校布局和教育資源配置。再次，以激勵相容措施和規劃編制問責制度為依托，明確政府與學者雙方選擇偏好的磋商機制，促成雙方基于協議和道德兩個層面，組成“政治理性”和“技術理性”的共同體，實現規劃方案的價值調和與利益均衡。

在S區“十四五”教育規劃①注：2020 年6 月-2021 年11 月，筆者全程參與了珠三角S 區“十四五”教育規劃編制工作，文中涉及S 區相關內容均來自于規劃編制調研過程中的相關記錄及規劃文本中相關內容。編制過程中，筆者曾對相關利益主體進行數次調研，調研對象包括區主管教育副區長、教育行政部門職能科室負責人、區教師發展中心負責人、政府相關職能部門代表、學校校長及教職工、學生家長代表等。相關意見經過與教育行政部門的討論和甄選之后，充分融合在規劃文稿中。規劃文稿成稿之后又面向上述群體經過多輪意見征求和文稿修改。此外，規劃在編制過程中也多次依據省、市級政府工作報告、專項行動規劃、專題講話的精神與內容進行修訂和補充，充分吸收和融合了多類利益主體的價值訴求。

二、點面融合，強化全納性

作為區域教育戰略性和前瞻性的布局指南，區域教育規劃旨在確認最佳的行動，說明問題，確定重點目標并提供最經濟合理的資源分配方案[9]。然而從何種角度觀察教育本身則是前置問題。傳統區域教育規劃研究與實踐習慣“就教育論教育”，偏離經濟社會發展實際，導致區域教育規劃流于表面，不能走向深入[10]。教育規劃專家庫姆斯曾指出，“教育規劃應該與更廣泛的經濟和社會發展規劃相融合。教育如果想以最有效的方式為個人和國家的發展做出貢獻，并最有效地利用稀缺資源，那么它就不能自行其是，對周遭的現實不聞不問”[11]。

誠如所言，“十四五”是我國加速實現社會治理體系和治理能力現代化的關鍵階段，當前局勢下教育與國民經濟、社會發展之間的關系愈發密切，結構性的互動愈發頻繁。那么，在整體“一盤棋”的格局下，區域教育規劃編制的重心不僅要立足于描繪區域教育發展藍圖，更應以更高的站位，承擔講好區域經濟社會發展“故事”、銜接區域經濟社會發展“愿景”的職責。換句話說，一方面，內向來看，區域教育規劃以典型項目、措施為抓手帶動“重點突破”，凝聚“面上”的合力以達至區域教育優質均衡發展的目標。另一方面，置身社會轉型背景，區域教育規劃擔負著激活教育社會效益、重構區域整體發展敘事體系的職能。換句話說，“十四五”區域教育規劃應主動在區域經濟社會發展中擔當“以點帶面”的職責。

首先，照應教育規劃編制的結構邏輯，應強調“點面呼應”思路，從區域教育規劃的目標、任務和措施等方面著力組成整體性行動策略系統[12]。區域教育規劃文本是否立得住、行得通，取決于規劃文本中的規劃措施、規劃任務、規劃目標，在內涵與外延上相互照應的程度。假設將區域教育規劃的目標比喻成未來區域教育的“基本面”，政策措施自然成為分解規劃任務、推進規劃目標實現的“點”，后者匹配規劃任務在區域教育各學段、各領域為凝聚區域教育整體合力提供支撐。換句話說，依循“手段-目的”的關系邏輯，編制規劃措施時應考慮其作為“點”的水平與質量，能否通過規劃任務中介作用，實現區域教育規劃目標“面”上“辦好人民滿意的教育”的目標。換句話說，編制規劃時應強調利用關鍵項目、核心措施帶動任務達標、目標完成，直至規劃文本從理念走向實踐，從愿景走向現實，保證三要素系統之間“構點成面”式的聯接。

與此同時，為使區域教育達到整體高質量發展的“面”上的目標，依據“內涵-外延”相匹配的思路，教育規劃需要保證以任務為引領，在措施層面實現“點”上周延式“全覆蓋”。具體來說，編制規劃時要注重區域教育長短期目標銜接、共性和個性任務統合、過往與未來治理措施延續，營造三要素系統各自內部“聚點成面”的局面。如S區“十四五”規劃謀劃“高標準、高質量、高水平發展學前3年至高中階段教育，基本實現常住居民人口全覆蓋的15年優質均衡教育，適度發展高等教育”的整體目標，編制時該目標分解成“學前優質普惠發展工程”“優質品牌初中建設工程”“高中特色項目建設工程”等十項重大工程，并從供給側端以強化資金保障、創新體制機制、協調突出矛盾為切入，細化“100億教育投入”“20%高層次教育人才”“優秀學生全市占比三成”“沖刺高考高優率40%”“配置5萬宿位”“新增6萬學位”六大發展行動計劃，在時間和空間上充分考慮整體與部分、長期與短期、現在與將來的協調。

其次，順應“十四五”區域教育發展的要求，應秉持“點面結合”理念，引入區域教育“整體-部分”邏輯激發規劃的動能。由于“教育是與價值密不可分的社會活動，教育規劃通常建立在一定的教育價值基礎上”[13]，有什么樣的教育價值，便有什么樣的教育規劃編制意圖與教育發展方向。當前教育價值顯然已經不僅只從自身來看待發展，而更為強調主動適應經濟社會發展及其引發的價值觀變化[14]。“十四五”發展格局中，區域教育發展應凸顯教育發展方式轉型的經濟效益，強調教育均衡取向的政治公平[15]。具體來看，區域教育發展外部性的作用體現在兩方面，一是，培養雙創人才彌補經濟社會發展人才缺口。如S區“十四五”教育規劃強調借力區域內本科教育雙一流高校、雙一流學科，加強緊缺高端復合型創新人才培養；依托區域內職業教育雙高校、雙高專業，開展專業學位教育和培養應用型創業人才。二是，匯聚教育規模效益為區域發展營造良好人文環境。如該區通過“國際教育容納拓充”“卓越師資開發培訓”“終身學習平臺建設工程”等項目塑造良好的宜居宜業環境，服務區域產業轉型升級，為實現以人為本的新型城鎮化提供教育智力支持。

總體來說，“十四五”區域教育規劃的編制應以“點”為基石強化區域教育規劃內向的自洽性，從“面”為支撐增強教育規劃外向的價值性，為保障“十四五”區域教育規劃的內在效用和整體效力提供恰切的支持。

三、動靜融合，著眼多元性

以往區域教育規劃習慣將規劃視為環境單向、靜態的呈現，并籍此認為人可以完全認知、控制和掌握這一系統[16]，這很大程度與編制過程中拘束于局部社會結構，忽視全局層次社會變遷脫不開關系。有限視野所及之處，區域教育規劃編制看似更具有針對性，然則容易走入技術升格和管理強化的框架中，事實上這兩者的變化只會陷入既有發展方式的擴散與復制[17]，進而難以確證規劃目標的適切性、規劃任務的支撐性、規劃措施的全面性。近些年來，我國進入“百年未有之大變局”，機遇與挑戰同時擺在面前：城鎮化率不斷攀升，中等收入群體成為經濟發展主要依靠力量，國家治理體系和治理能力持續向好[18]，與此同時，教育發展不平衡、不充分的結構性矛盾長期存在。未來環境“不確定性”和人類的“有限理性”雙重裹挾之下，區域教育規劃作為一種更新的管理模式，理應體現具備根據環境變動而調整發展策略，并持續在實踐中修改和完善的機能[2]23-24。具體來說，“十四五”區域教育規劃編制應注意“動靜結合”，即一方面，在一定教育靜態規模、恒定投入的基礎上，錨定教育公共服務均等化和教育發展優質均衡的結構化目標，統籌、協調區域教育資源的城鄉內部布局和配置。另一方面，立足區域經濟社會轉型賦予教育的新機遇與新變局，放眼全球化格局中區域教育的發展彈性空間和與教育發達地區的相對差距，擴大教育交流合作規模，融合教育發展的動力，打造區域教育特色和核心競爭力。

城鄉二元結構下優勢教育資源向發達城市流動，城鎮化更帶來了人口和產業的聚集，再次加劇了教育資源區域內分配不均，造成了區域教育“城鎮大班化，鄉村空校化”[19]。為避免教育資源過度集中帶來的區域教育發展失衡，應切實發揮教育規劃調節教育資源空間布局的作用。當前我國的土地資源，尤其是城鎮土地較為短缺，土地已經成為制約教育發展的首要資源，配置好城鄉教育用地是區域教育規劃的關鍵。秉持“優先教育”的理念，規劃首先應充分協調教育用地和非公益用地之間的關系，充分預留教育發展儲備用地，確保區域教育投入、規模、質量隨著區域經濟社會總量逐步增長。同時，充分預計外來轉移人口落戶數量，將其與市政設施配套、學校布局、學位供給、教師調配掛鉤，及時撤并、整合學校，招聘、引進師資，實現辦學條件提質和學位擴容。最后，借助集團化辦學、學位重新劃片、學區制改革、教師流動制度等措施盤活區域優質存量城鄉教育資源。

《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》指出，“十四五”期間經濟社會發展應加快構建國際國內雙循環相互促進的新發展格局[20]。過往區域教育規劃關注點集中區域本位看教育發展要求[21]，遮蔽了教育規劃的全局視野。作為匡正，“十四五”期間區域教育規劃應加強教育對外開放，勇于、善于和國內、國際區域教育高水平地區“比較”與“對標”，這是順應教育現代化發展一項重要戰略[22]。具體來說，首先，“走出去”。應堅持擴大開放力度，通過區域人員流動、機構互訪等方式，重點加強與“一帶一路”周邊國家、地區的交流與互動，積極打造國際化融合中多元教育互補的局面，建設教育發展共同體。其次，“請進來”。應充分對接區域教育發展的需求，依托高水平合作辦學機構、項目、課程、專家等載體開展合作辦學，并依法依規地對合作辦學項目進行監管。如S區在“十四五”規劃中，立足自身大灣區地理位置，通過“誦讀”“美食”“體驗交流”“團隊活動”等豐富的形式，加強本地與港澳的文化交流、科研合作和教師互訪；構建專項交流扶持機制，助力搭建粵港澳姊妹學校合作平臺，并計劃在規劃期內與5所區外優質學校開展合作辦學；同時，該區放眼海外，探索與“一帶一路”沿線國家積極開展國際交流合作，規劃期內預計開設一批國際理解教育系列課程，新建2所國際學校。

四、縱橫融合，彰顯體系性

區域教育行政部門在行使法律賦予其對于教育事業進行戰略謀劃的職責時，所形成的教育規劃是教育法治的成果。一般來說，區域教育規劃對政策受體產生長久的約束力，并在規劃持續期內具備不被輕易改變的政策定力。過往區域教育規劃之所以頻現規劃一經制訂頻繁變動，導致“規劃沒有變化快”或規劃文本條款約束力較差、規劃主體履行義務動力不足等問題，均是源于沒有認清區域教育規劃法治效力，忽視執行教育規劃是構建法治政府和實現依法治教重要法律行為所致[23]。保證規劃效力的權威性，僅僅將區域教育規劃從獨立個體的角度加以解讀是不夠的。在整體法治框架下，區域教育規劃理應嵌套于整體法制體系中，才能最大限度地歸復其應有法律地位。對應到規劃編制中，應將規劃文本向縱橫兩個科層方向進行拓展與延伸，以有效保持教育規劃與經濟、社會、文化體系規劃之間的法治關聯。具體來說，“十四五”區域教育規劃應遵循與銜接上位法律法規和政策文本的精神，規制和引導下級教育規劃，同時還應承擔響應同級規劃法治訴求的職責。

實現區域教育規劃的縱橫融合，離不開兩方面共同努力。一方面，區域教育規劃制訂應注意厘清歷史任務，緊盯歷史節點，把握區域教育優質均衡發展、現代化發展的節奏，積極對接《“十四五”規劃和2035年遠景目標綱要》《中國教育現代化2035》《加快推進教育現代化實施方案（2018-2022）》等國家及省、市戰略規劃要求，內化為區域教育規劃發展的規模、質量、目標愿景，明確區域教育在總體格局中的使命與擔當，向上承接與落實政策的確定力，避免隨意撤銷和改變規劃情況的發生。同時，向下開啟對學校規劃和政策受體的引導，壓實規劃約束主體的義務與職責，維護區域教育規劃的執行力。另一方面，區域教育規劃應擺正定位，主動、深度地橫向融入、借力同科層中各類專項事業規劃（如信息化規劃、市政規劃、產業布局規劃等）實現“抱團式”發展。首先，保持區域教育規劃在文本上與其他規劃整體內容與理念協調一致的基礎上，增強規劃間彼此的“合目的性”，防止規劃重復建設或者相互抵觸，維護區域教育規劃作為整體區域規劃組成部分的法律權威。其次，結合區域專項規劃或整體規劃中主要經濟、社會發展指標，在教育規劃的保障措施和監督機制中嵌套設計相關舉措與變量。后期，優勢規劃在以公權強制力推動重要指標達標過程中，依托主要公共服務與產品的“非競爭性”，區域教育規劃的法定效力和政策目標可搭上貫徹與落實區域整體規劃的“便車”。如S區承接國家和廣東省“十四五”期間規劃要求，在“構建新型智慧教育體系”規劃任務中，一方面向上承接“互聯網+教育”的要求，圍繞地方“智慧城市”、政府政務云平臺、省市教育資源公共服務平臺，統籌推進區域教育教育信息化建設；另一方面，向下提出依托教育集團和突出學校開展“省級特色教育集團”“基礎教育大數據應用示范校”“人工智能示范校”的建設試點工作。

面向新時代，規避并突破以往區域教育規劃在執行過程中屢遭“冷遇”的窘境，成為編制“十四五”區域教育規劃的關鍵。從規劃在整體社會格局中的內外部關系管窺，突出規劃的合理性，構建規劃的全面性，激活規劃的多元性，增強規劃的體系性，將為成功編制區域教育規劃提供可行性保障。