論人民警察的性質(zhì)
——以《中華人民共和國(guó)人民警察法》修訂為視角

高瑞祥

中國(guó)人民警察大學(xué) 公安法學(xué)院，河北 廊坊 065000

一、引言

1957年6月25日頒行的《中華人民共和國(guó)人民警察條例》(已失效，以下簡(jiǎn)稱《人民警察條例》)第一條規(guī)定：中華人民共和國(guó)人民警察屬于人民，是人民民主專政的重要工具之一，是武裝性質(zhì)的國(guó)家治安行政力量。這一規(guī)定是在當(dāng)時(shí)歷史條件下對(duì)人民警察性質(zhì)的概括，在較長(zhǎng)時(shí)間里，被作為人民警察乃至警察的法定概念。

黨的十一屆三中全會(huì)之后，我國(guó)法治建設(shè)駛?cè)肟燔嚨溃靶姓迸c“司法”、“行政權(quán)”與“司法權(quán)”等概念的區(qū)分在法學(xué)領(lǐng)域日益受到關(guān)注。1995年2月28日，第八屆全國(guó)人大常委會(huì)第十二次會(huì)議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)人民警察法》(以下簡(jiǎn)稱《人民警察法》)，在之前起草過(guò)程中，立法機(jī)關(guān)曾擬對(duì)《人民警察條例》第一條的規(guī)定進(jìn)行適當(dāng)修改，將其表述為“人民警察是人民民主專政政權(quán)武裝性質(zhì)的治安行政力量和刑事司法力量”。但由于對(duì)人民警察是否具有司法屬性等問(wèn)題的意見(jiàn)分歧較大，審議通過(guò)的《人民警察法》沒(méi)有保留這一條款，只是對(duì)人民警察的范圍作出描述性規(guī)定。

2007年1月1日起施行的《公安機(jī)關(guān)組織管理?xiàng)l例》第二條中關(guān)于人民警察性質(zhì)的規(guī)定，基本沿襲了《中華人民共和國(guó)人民警察法》(修訂草案稿)[以下簡(jiǎn)稱《人民警察法》(修訂草案稿)]第一條的表述，但因?yàn)椴皇腔痉傻囊?guī)定，權(quán)威性有所不足。并且，雖然實(shí)務(wù)部門(mén)基于公安機(jī)關(guān)既依照《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》等法律法規(guī)履行治安行政職責(zé)，又依照《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》(以下簡(jiǎn)稱《刑事訴訟法》)等法律法規(guī)履行刑事偵查職責(zé)，多認(rèn)為人民警察當(dāng)然是“武裝性質(zhì)的治安行政力量和刑事司法力量”。但在學(xué)界不乏否定觀點(diǎn)，一些學(xué)者分析認(rèn)為人民警察只是國(guó)家的治安行政力量，即公安機(jī)關(guān)及其人民警察的刑事偵查活動(dòng)并不屬于司法，乃至在一定程度上形成了理論與實(shí)踐的對(duì)立。

2020年8月26日，習(xí)近平總書(shū)記向中國(guó)人民警察隊(duì)伍授旗并致訓(xùn)詞強(qiáng)調(diào)，我國(guó)人民警察是國(guó)家重要的治安行政和刑事司法力量。這為我們準(zhǔn)確把握人民警察的性質(zhì)提供了根本遵循，對(duì)修訂《人民警察法》具有重要指導(dǎo)意義。

二、人民警察具有特定的主體性

“種差加屬”是給認(rèn)識(shí)對(duì)象下定義的基本方法。理解人民警察的性質(zhì)，先要確定人民警察的“屬概念”及其與一般意義的“警察”的關(guān)系。馬克思主義認(rèn)為，警察是按照統(tǒng)治階級(jí)的意志和利益，依靠暴力和強(qiáng)制等特殊手段維持社會(huì)治安秩序和公共安全的國(guó)家機(jī)器重要組成。人民警察是國(guó)家的重要力量，即人民警察是履行國(guó)家治理職能的人員及隊(duì)伍，是警務(wù)活動(dòng)的人員主體，這一科學(xué)論斷既是馬克思主義警察觀的繼承與發(fā)展，也與我國(guó)實(shí)定法中對(duì)“人民警察”的定位相一致。《人民警察法》第一條開(kāi)宗明義地指出，加強(qiáng)人民警察的隊(duì)伍建設(shè)，提高人民警察的素質(zhì)，保障人民警察依法行使職權(quán)。顯然，本法中的“人民警察”是指專門(mén)的警務(wù)人員。這與《人民警察警銜條例》《人民警察使用警械和武器條例》《公安機(jī)關(guān)人民警察紀(jì)律條令》《公安機(jī)關(guān)人民警察獎(jiǎng)勵(lì)條令》等法律、法規(guī)和規(guī)章中的“人民警察”同義。按照所履行的主要職能及特殊性質(zhì)，《人民警察法》、《中華人民共和國(guó)道路交通安全法》、《中華人民共和國(guó)海關(guān)法》、《中華人民共和國(guó)人民武裝警察法》(以下簡(jiǎn)稱《人民武裝警察法》)等法律法規(guī)中還規(guī)定了“司法警察”“交通警察”“緝私警察”“人民武裝警察”等，也都無(wú)外乎警務(wù)人員的分類表稱。

在警察法學(xué)視域下，人民警察的主體屬性可以分為兩個(gè)維度：一是組織性的職能主體，系對(duì)維護(hù)國(guó)家安全和社會(huì)治安秩序的專門(mén)力量的統(tǒng)稱即人民警察隊(duì)伍。二是身份性的職業(yè)主體，即履行特殊義務(wù)、享有相應(yīng)權(quán)利的公務(wù)人員，其與“法官”“檢察官”“監(jiān)察官”“軍官”等不同序列的國(guó)家工作人員相對(duì)應(yīng)。由此，《人民警察法》雖然顧名思義是關(guān)于人民警察的法律，但所規(guī)范的內(nèi)容并不拘泥于作為內(nèi)部法律關(guān)系主體的人民警察的義務(wù)、權(quán)利以及人民警察的組織管理，而是包括了作為外部法律關(guān)系主體的人民警察的職責(zé)、權(quán)限等。申言之，人民警察的“人員、隊(duì)伍”主體屬性以及“人民警察法”的名稱與《人民警察法》兼具“人員法”“組織法”“行為法”的體例并不存在根本沖突。鑒于《人民警察法》在警察法體系中的基礎(chǔ)法地位和統(tǒng)領(lǐng)功能，有必要延續(xù)“綜合法”的立法定位。這也并非孤立的立法模式，如《人民武裝警察法》便與之類似。在結(jié)構(gòu)體系及章節(jié)內(nèi)容設(shè)置上，有必要進(jìn)一步區(qū)分人民警察組織管理與警察機(jī)關(guān)組織管理、人民警察職權(quán)與警察機(jī)關(guān)職責(zé)、人民警察執(zhí)法權(quán)益與警察機(jī)關(guān)執(zhí)法保障等，實(shí)現(xiàn)立法的嚴(yán)謹(jǐn)、協(xié)調(diào)、統(tǒng)一。

“人民警察”是我國(guó)實(shí)定法上的術(shù)語(yǔ)，“警察”是警察法學(xué)以及警察(公安)學(xué)研究領(lǐng)域的學(xué)術(shù)概念，二者既有聯(lián)系又有區(qū)別。在不同時(shí)空?qǐng)鲇颉⒉煌暯侵拢熬臁庇兄煌暮x。概括而言，從承載主體的角度講，警察是依法維護(hù)國(guó)家安全和管理社會(huì)治安的行政組織、人員，或者包括組織及其人員；從行為及其運(yùn)行的角度講，警察是在國(guó)家統(tǒng)治和社會(huì)治理中，運(yùn)用各種手段維護(hù)國(guó)家安全和社會(huì)治安秩序的行為；從功能和作用的角度講，警察是以維護(hù)社會(huì)治安秩序、維護(hù)公共安全、防止一切危害、促進(jìn)人民福祉為目的，以強(qiáng)制、指導(dǎo)、服務(wù)為手段的行政作用[1]。“警察”包括警察機(jī)關(guān)與警察人員，這是從主體的角度對(duì)“警察”的界定，也是我國(guó)警察法學(xué)論著中對(duì)“警察”的較普遍釋義。因此，筆者認(rèn)為，修訂《人民警察法》應(yīng)當(dāng)保持其名稱不變，若改為“中華人民共和國(guó)警察法”(以下簡(jiǎn)稱“警察法”)，則實(shí)為制定而非修訂；理論研究中，也不宜將《人民警察法》簡(jiǎn)稱為《警察法》，或者將“人民警察”與“警察”作任意切換。

三、人民警察具有鮮明的階級(jí)性

《人民警察條例》曾將人民警察定義為“人民民主專政的重要工具之一”。正如有學(xué)者指出：“‘工具說(shuō)’因其過(guò)重的政治色彩，移植到法學(xué)中使用與法律中有關(guān)人的觀念總有出入，因?yàn)楝F(xiàn)代法學(xué)的內(nèi)在邏輯是將人作為法律主體對(duì)待，如果視警察為工具，又怎么能夠證立警察的主體地位，這與基本的法理相抵觸。”[2]但同時(shí)不能忽視的是，警察乃國(guó)家機(jī)器的重要組成部分，國(guó)家性質(zhì)決定了警察性質(zhì)，有什么性質(zhì)的國(guó)家便有什么性質(zhì)的警察，不存在超階級(jí)的警察。人民警察是國(guó)家重要的治安行政和刑事司法力量，這一科學(xué)論斷既反映了人民警察固有的國(guó)家意志即階級(jí)性，又克服了“工具說(shuō)”的不足。

(一)“人民警察”稱謂形成的理論基礎(chǔ)

“人民警察”從近代警察制度變遷形成，“人民”體現(xiàn)了我國(guó)社會(huì)主義警察與其他階級(jí)社會(huì)警察的本質(zhì)區(qū)別。作為我國(guó)現(xiàn)代警察主體的一個(gè)專門(mén)稱謂，“人民警察”是伴隨著中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的革命根據(jù)地、解放區(qū)人民政權(quán)特別是社會(huì)主義國(guó)家政權(quán)的建立和發(fā)展而逐步形成和確立的。其形成過(guò)程大體經(jīng)歷了中華蘇維埃政府時(shí)期的“民警”、解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期的“革命警察”“人民的警察”和“人民警察”與中華人民共和國(guó)成立以來(lái)的中國(guó)“人民警察”三個(gè)階段[3]。1949年9月29日通過(guò)的、具有臨時(shí)憲法性質(zhì)的《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》規(guī)定：中華人民共和國(guó)建立統(tǒng)一的軍隊(duì)，即人民解放軍和人民公安部隊(duì)。人民解放軍、人民公安部隊(duì)和人民警察，是屬于人民的武力，其任務(wù)是保衛(wèi)中國(guó)人民的革命建設(shè)和一切合法權(quán)益。1950年12月8日，經(jīng)周恩來(lái)總理批示，公安部機(jī)關(guān)專門(mén)發(fā)出統(tǒng)一人民警察名稱的通知：各種警察一律通稱“人民警察”，簡(jiǎn)稱“民警”。自此，“人民警察”作為警察的特定稱謂在我國(guó)法律以及政治、社會(huì)生活中被固定下來(lái)。建立人民民主專政、建設(shè)人民政權(quán)機(jī)關(guān)、強(qiáng)化國(guó)家機(jī)器，這既是以馬克思主義、毛澤東思想為指導(dǎo)的“人民警察”概念形成的理論基礎(chǔ)，也是其與舊的警察制度的根本區(qū)別。可以說(shuō)，“人民警察”這一稱謂伊始便蘊(yùn)含了人民民主專政的階級(jí)性。從這一角度出發(fā)，即使新制定一部“警察法”，“人民警察”也不能完全被“警察”取代。

(二)“人民警察是人民的警察”的立法體現(xiàn)

《中華人民共和國(guó)憲法》(以下簡(jiǎn)稱《憲法》)規(guī)定：中華人民共和國(guó)是工人階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政的社會(huì)主義國(guó)家，中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民。人民警察是國(guó)家的力量，也就是人民的警察。《人民警察法》雖未沿襲《人民警察條例》的“中華人民共和國(guó)人民警察屬于人民”的規(guī)定，但內(nèi)含于人民警察的任務(wù)、宗旨等條款之中。例如，《人民警察法》第二條第一款規(guī)定了人民警察的任務(wù)，其中，保護(hù)人民安全是維護(hù)國(guó)家安全的宗旨，保護(hù)人民利益是維護(hù)社會(huì)治安秩序的重要內(nèi)容，保護(hù)公民的人身安全、人身自由和合法財(cái)產(chǎn)是人民警察為人民的直觀體現(xiàn)。《人民警察法》第三條規(guī)定了人民警察的宗旨，由此可見(jiàn)，堅(jiān)持群眾路線是人民警察工作的基本原則，是人民警察履行職務(wù)的重要保障；全心全意為人民服務(wù)是人民警察的根本宗旨，是人民警察一切職務(wù)活動(dòng)的出發(fā)點(diǎn)和歸宿，具體包括人民警察“遇到公民人身、財(cái)產(chǎn)安全受到侵犯或者處于其他危難情形，應(yīng)當(dāng)立即救助”“執(zhí)行職務(wù)，必須自覺(jué)地接受社會(huì)和公民的監(jiān)督”等。另外，人民警察是公務(wù)員隊(duì)伍的重要組成，《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》第二條第二款中明確規(guī)定，公務(wù)員是人民的公仆。

“中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)公安工作的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)，是由中國(guó)共產(chǎn)黨的性質(zhì)和執(zhí)政黨地位決定的，是在總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)的基礎(chǔ)上形成的。”[4]但囿于當(dāng)時(shí)的理論認(rèn)識(shí)和立法實(shí)踐，黨的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)及政治建警方針未在《人民警察法》總則中得以直接確立。2020年8月26日，習(xí)近平總書(shū)記向中國(guó)人民警察隊(duì)伍授旗并致訓(xùn)詞強(qiáng)調(diào)和指出，新的歷史條件下，我國(guó)人民警察要對(duì)黨忠誠(chéng)、服務(wù)人民、執(zhí)法公正、紀(jì)律嚴(yán)明，全心全意為增強(qiáng)人民群眾獲得感、幸福感、安全感而努力工作，堅(jiān)決完成黨和人民賦予的使命任務(wù)。“四句話、十六字”總要求是新形勢(shì)下建警治警的總方略、立警從警的座右銘，應(yīng)然寫(xiě)入《人民警察法》。從法理上講，我國(guó)是人民民主專政的社會(huì)主義國(guó)家，中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)各族人民是《憲法》確認(rèn)的綱領(lǐng)，人民警察是國(guó)家的重要力量，也就是人民的警察必須堅(jiān)持黨的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)，貫徹政治建警方針。

四、人民警察具有雙重的職能性

公安機(jī)關(guān)是遂行警察任務(wù)的專責(zé)機(jī)關(guān)，擁有治安行政、刑事偵查等最廣泛的警察職權(quán)及最突出的警察強(qiáng)制力。公安機(jī)關(guān)人民警察是人民警察隊(duì)伍的主要組成，在相當(dāng)程度上展現(xiàn)著人民警察的整體面貌。因此，理論界和實(shí)務(wù)界關(guān)于人民警察的職能地位以及警察權(quán)、警察職權(quán)的性質(zhì)之論析，通常聚焦于公安機(jī)關(guān)及其人民警察的地位、職權(quán)。又由于公安機(jī)關(guān)隸屬行政機(jī)關(guān)組織體系，行使治安行政管理職權(quán)，公安機(jī)關(guān)人民警察乃至人民警察屬于國(guó)家重要的治安行政力量，人們對(duì)此普遍持認(rèn)同態(tài)度。但對(duì)于公安刑事偵查權(quán)的性質(zhì)，基于權(quán)力分立理論、公安機(jī)關(guān)在法律上的雙重性質(zhì)和職能定位等不同認(rèn)識(shí)，學(xué)界形成了“行政權(quán)說(shuō)”“司法權(quán)說(shuō)”和“行政權(quán)與司法權(quán)兼具說(shuō)”等不同觀點(diǎn)[5]，進(jìn)而引發(fā)人民警察是否屬于國(guó)家刑事司法力量的持久爭(zhēng)議。人民警察是國(guó)家重要的治安行政和刑事司法力量，這一科學(xué)論斷反映了人民警察的雙重職能地位，既有理論基礎(chǔ)，又有實(shí)踐意義。

(一)“刑事司法包含刑事偵查”具有中國(guó)特色社會(huì)主義法治理論基礎(chǔ)

關(guān)于刑事司法的內(nèi)涵，在我國(guó)法學(xué)領(lǐng)域存在“大司法”與“小司法”兩種認(rèn)識(shí)。“大司法”一般指《刑事訴訟法》規(guī)定的，偵查、檢察、審判機(jī)關(guān)從立案到審結(jié)的整個(gè)刑事訴訟過(guò)程；“小司法”則僅指審判機(jī)關(guān)的審判活動(dòng)。“司法權(quán)=審判權(quán)”的“小司法觀”在相當(dāng)程度上源于西方“三權(quán)分立”理論，但我國(guó)的國(guó)家權(quán)力只有分工而并無(wú)分立。在中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系中，“司法權(quán)是對(duì)案件事實(shí)和法律的判斷權(quán)和裁決權(quán)力”[6]；司法是通過(guò)國(guó)家審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、司法行政機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使審判權(quán)、檢察權(quán)和執(zhí)行權(quán)，公正、高效地把社會(huì)主義法適用于具體案件的活動(dòng)[7]。刑事司法是一個(gè)有機(jī)整體，由公安機(jī)關(guān)、人民檢察院、人民法院等國(guó)家機(jī)關(guān)分工負(fù)責(zé)，缺一不可。無(wú)論公安機(jī)關(guān)的刑事偵查、人民檢察院的審查起訴還是人民法院的審判，都須“準(zhǔn)確、及時(shí)地查明犯罪事實(shí)，正確應(yīng)用法律”，漸次地對(duì)案件事實(shí)和法律進(jìn)行判斷，都具有司法的屬性。“人民法院裁判終局”“以審判為中心”等論述也間接反映了審判并非刑事司法的全部或唯一。

(二)“公安機(jī)關(guān)及其人民警察行使一定的司法職權(quán)”符合我國(guó)憲法精神

《憲法》文本里沒(méi)有“司法(權(quán))”的用語(yǔ)。鑒于《憲法》第三章第八節(jié)對(duì)“人民法院和人民檢察院”的專門(mén)規(guī)定，人民法院和人民檢察院常被統(tǒng)稱為司法機(jī)關(guān)，以在國(guó)家機(jī)構(gòu)組織體系上與權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、軍事機(jī)關(guān)和監(jiān)察機(jī)關(guān)相區(qū)分。即便司法機(jī)關(guān)約定俗成地特指人民法院和人民檢察院，也只能說(shuō)司法權(quán)的外延包括了審判權(quán)和檢察權(quán)，司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使審判權(quán)、檢察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉，而不能由此推論司法職權(quán)僅是指審判權(quán)和檢察權(quán)，或者司法僅是人民法院和人民檢察院的活動(dòng)。在我國(guó)的憲制安排中，《憲法》起草者并不是按照不同的權(quán)力來(lái)設(shè)置不同國(guó)家機(jī)構(gòu)，而是根據(jù)國(guó)家機(jī)構(gòu)的性質(zhì)來(lái)分配權(quán)力，這也就意味著一個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān)可以行使多種權(quán)力；在對(duì)“司法”的概念進(jìn)行解釋時(shí)，需要考慮這樣一種中國(guó)現(xiàn)實(shí)，即在我國(guó)，司法機(jī)關(guān)和司法權(quán)之間并不是一一對(duì)應(yīng)的關(guān)系，也就是說(shuō)，一些非司法機(jī)關(guān)也在事實(shí)上行使司法權(quán)[8]。換個(gè)角度看，人民法院既是專門(mén)的審判機(jī)關(guān)又是主要的執(zhí)行機(jī)關(guān)，但這并不改變其審判機(jī)關(guān)或者司法機(jī)關(guān)的本質(zhì)屬性。因此，“公安機(jī)關(guān)行使一定的司法職權(quán)”與“公安機(jī)關(guān)屬于行政機(jī)關(guān)”之間不存在根本的沖突，而是從職能任務(wù)和組織體系的不同角度分別作出的概括。《憲法》第一百四十條中規(guī)定的“分工負(fù)責(zé)”，亦反映了公安機(jī)關(guān)的刑事司法職能及其在辦理刑事案件時(shí)與人民法院、人民檢察院的任務(wù)屬性趨同 。

(三)“人民警察是重要的刑事司法力量”的論斷與現(xiàn)行法律規(guī)定相適應(yīng)

《中華人民共和國(guó)刑法》(以下簡(jiǎn)稱《刑法》)、《刑事訴訟法》是我國(guó)的刑事基本法。《刑法》第九十四條明確規(guī)定：本法所稱司法工作人員，是指有偵查、檢察、審判、監(jiān)管職責(zé)的工作人員。《刑事訴訟法》雖然沒(méi)有對(duì)“司法工作人員”作出解釋，但從第十九條第二款、第一百一十七條第一款、第二百四十五條第一款、第四款等條文看，其與《刑法》的規(guī)定一致。并且，《刑法》《刑事訴訟法》規(guī)定的“司法機(jī)關(guān)”都包括了(行使偵查職權(quán)的)公安機(jī)關(guān)。另外，在我國(guó)國(guó)家賠償、行政訴訟法律制度中，公安機(jī)關(guān)及其人民警察行使偵查職權(quán)的活動(dòng)亦被納入“刑事”之中或者排除在“行政”之外。《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法實(shí)施條例》雖然沒(méi)有作出具體說(shuō)明，但按照“具體行政行為”的一般釋義，公安機(jī)關(guān)及其人民警察行使偵查職權(quán)的活動(dòng)不適用于行政復(fù)議。《公安機(jī)關(guān)辦理行政復(fù)議案件程序規(guī)定》第二十八條亦明確規(guī)定，對(duì)辦理刑事案件中依法采取的刑事強(qiáng)制措施、刑事偵查措施等刑事司法行為不服的，不屬于公安行政復(fù)議范圍。如果固守人民警察只是國(guó)家重要的治安行政力量觀念，不可避免地會(huì)造成《人民警察法》與其他法律法規(guī)的沖突，這與“科學(xué)立法”所要求的“切實(shí)提高法律的針對(duì)性、及時(shí)性、系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性”背道而馳。

(四)修訂后的《人民警察法》中規(guī)定“人民警察是國(guó)家重要的治安行政力量和刑事司法力量”有利于促進(jìn)警察法治的完善

“近年來(lái)，為回應(yīng)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求，警察權(quán)力不斷向傳統(tǒng)領(lǐng)域深化或轉(zhuǎn)變、向新興領(lǐng)域擴(kuò)展或介入，這對(duì)公民權(quán)利持續(xù)形成沖擊與激蕩，需要法律進(jìn)行有效的調(diào)適與平衡。”[9]反映到修訂《人民警察法》中，首先便是需要明確人民警察的治安行政與刑事司法力量的根本職能地位，目的是為相關(guān)法律制度的健全奠定必要基礎(chǔ)，主要有以下三個(gè)方面：

1.公安機(jī)關(guān)及其人民警察的職責(zé)設(shè)定

《人民警察法》第六條采取“例舉+概括”的通行立法模式，對(duì)公安機(jī)關(guān)的人民警察的職責(zé)作了較詳細(xì)的規(guī)定。但是，“法律、法規(guī)規(guī)定的其他職責(zé)”這一兜底性規(guī)定過(guò)于寬泛，特別是隨著地方立法權(quán)限的拓展，公安機(jī)關(guān)及其人民警察的職責(zé)極易在地方性法規(guī)中擴(kuò)張。人民警察是國(guó)家重要的治安行政力量和刑事司法力量，人民警察的主業(yè)是治安行政和刑事司法。《人民警察法》對(duì)此作出明示之后，可以進(jìn)一步強(qiáng)化法律保留原則的適用，即：人民警察履行治安行政和刑事司法以外的職責(zé)，只能由法律設(shè)定，且應(yīng)與治安行政或者刑事司法密切關(guān)聯(lián)；法規(guī)規(guī)定的“其他職責(zé)”只能是治安行政職責(zé)，且應(yīng)符合《中華人民共和國(guó)立法法》的相應(yīng)規(guī)定。

2.政令權(quán)的規(guī)制

《人民警察法》第三十二條第一款規(guī)定：人民警察必須執(zhí)行上級(jí)的決定和命令。這里的“決定”和“命令”是指各級(jí)人民政府或者人民警察機(jī)關(guān)就重要事項(xiàng)或者重大行動(dòng)作出部署的制約性指令。其中，人民政府對(duì)警察機(jī)關(guān)及其人民警察發(fā)出的指令通常被稱為“政令”。人民警察是國(guó)家重要的治安行政力量和刑事司法力量，公安機(jī)關(guān)是各級(jí)人民政府的組成部門(mén)，但人民政府特別是地方人民政府的政令應(yīng)當(dāng)限定在行政領(lǐng)域，且除公共安全事件、突發(fā)事件等重大、緊急情形外，政令所要求的工作應(yīng)當(dāng)以治安行政為內(nèi)容。因?yàn)椋拔覈?guó)是單一制國(guó)家，司法權(quán)從根本上說(shuō)是國(guó)家事權(quán)”[6]，公安機(jī)關(guān)及其人民警察行使刑事司法職權(quán)不應(yīng)受到地方人民政府的干預(yù)。《憲法》賦予國(guó)務(wù)院和地方人民政府領(lǐng)導(dǎo)、管理公安工作的職權(quán)，按照體系解釋，這里的公安工作當(dāng)為“公安行政工作”。以人民警察的雙重力量屬性與人民政府的行政職能為邏輯起點(diǎn)，框定政令權(quán)的行使邊界，不失為避免濫用警察職權(quán)、維護(hù)司法公正以及減少“非警務(wù)活動(dòng)”的有效路徑。

3.公安行政執(zhí)法與公安刑事執(zhí)法的界分

“在我國(guó)現(xiàn)行法律框架下，警察的行政執(zhí)法權(quán)與刑事偵查權(quán)被視為兩種不同性質(zhì)的權(quán)力，但在實(shí)踐中往往混合行使、交替使用。”[10]這與《人民警察法》的規(guī)定有著直接關(guān)系。現(xiàn)行《人民警察法》側(cè)重于從主體的角度對(duì)公安機(jī)關(guān)及其人民警察的職責(zé)進(jìn)行統(tǒng)合性規(guī)定，公安行政執(zhí)法與公安刑事司法的區(qū)分有所不足，其中更是有五個(gè)條款出現(xiàn)了“違法犯罪”的籠統(tǒng)表述。例如，根據(jù)《人民警察法》第九條的規(guī)定，公安機(jī)關(guān)的人民警察對(duì)有違法犯罪嫌疑的人員，可以依法繼續(xù)盤(pán)問(wèn)，而違法犯罪嫌疑人包括了違法嫌疑人和犯罪嫌疑人，二者分屬行政與刑事范疇，監(jiān)督救濟(jì)等需適用不同的法律規(guī)范。另外，公安機(jī)關(guān)內(nèi)部機(jī)構(gòu)和派出機(jī)構(gòu)集行政執(zhí)法與刑事偵查職能于一體的警務(wù)機(jī)制，在促進(jìn)警務(wù)工作效率的同時(shí)，也存在一定的消極影響。基于此，“很多學(xué)者呼吁我國(guó)采取刑事(司法)警察與行政(治安)警察分設(shè)的做法，讓警察權(quán)在公安機(jī)關(guān)內(nèi)部進(jìn)行二次分權(quán)，或干脆讓刑警從公安機(jī)關(guān)獨(dú)立出來(lái)”[11]。人民警察是國(guó)家重要的治安行政力量和刑事司法力量，這直接體現(xiàn)了治安行政與刑事司法的質(zhì)的差異。以此為基礎(chǔ)，可以著眼公安行政執(zhí)法與刑事司法不同的職權(quán)性質(zhì)與運(yùn)行機(jī)制，運(yùn)用類型化思維，進(jìn)一步完善《人民警察法》及相關(guān)法律制度，推進(jìn)公安機(jī)關(guān)機(jī)制體制改革。

五、結(jié)語(yǔ)

修訂《人民警察法》是貫徹落實(shí)中央關(guān)于全面深化公安改革的決策部署，是健全警察法律制度的重要舉措。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，人民警察是國(guó)家重要的治安行政力量和刑事司法力量，這為解決《人民警察法》修訂過(guò)程中的重大理論問(wèn)題提供了指導(dǎo)。2016年12月，公安部在其網(wǎng)站公布了《人民警察法》(修訂草案稿)，向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)。在研討過(guò)程中，“警察的含義”被視為核心性的基礎(chǔ)理論問(wèn)題之一，引起熱議[12]。如果說(shuō)“人民警察”即“人民的警察”，該稱謂本身已經(jīng)反映了鮮明的階級(jí)性，立法上對(duì)人民警察作出定義，則還需明確兩個(gè)問(wèn)題：一是國(guó)家重要的治安行政力量和刑事司法力量的雙重屬性，二是特定國(guó)家工作人員的身份特征。就此而言，《人民警察法》(修訂草案稿)第二條第二款對(duì)人民警察概念的規(guī)定方式應(yīng)當(dāng)?shù)玫娇隙ǎ诹⒎夹g(shù)層面，如何實(shí)現(xiàn)人民警察的實(shí)質(zhì)定義(性質(zhì))與形式定義(外延)的有機(jī)統(tǒng)一及科學(xué)表述，還需充分研討、醞釀。