無人機分類監管：國際經驗與中國路徑

王錫柱

(中國民航大學 法學院， 天津 300300)

無人機產業蘊含著巨大的社會價值，其在民事領域的應用序幕已經拉開。然而，無人機產業的發展與應用亦隱含著巨大的風險。無人機的體積、質量、性能、用途和飛行高度各異，各類無人機的應用價值和風險等也存在較大差異。在無人機監管中，采取分類監管路徑平衡無人機用戶權利、飛行社會價值和飛行風險三者的關系雖已成為共識，但問題在于，各監管主體采取的分類監管路徑并非統一模式，無人機分類的標準、分類框架、各類別規則和分類監管效果等存在差異。無人機分類監管亦存在分類不夠科學以及規則可操作性有待強化等問題。隨著無人機產業的持續發展，無人機應用場景將不斷增加，根據現實情況比較不同的分類監管模式，選擇適宜的分類框架，合理設定各類別無人機應遵循的規則及優化分類監管效果成為無人機監管的重要課題。

一、分類監管：無人機監管的立法趨勢及正當性

(一)無人機分類監管的立法趨勢

現代意義上的無人機可追溯至第一次世界大戰時期的“空中魚雷”。不過，在較長時期內，無人機一直適用傳統航空器監管路徑。美國早期傾向對無人機采用傳統航空器的監管方式[1]。2002年，歐盟才開始出現無人機相關規定。隨著技術的不斷發展，各國開始注意到無人機與傳統航空器的區別。無人機技術是航空技術領域的顯著進步，一般規則或目前已知的其他特殊規則并不完全適用，僅僅參考類似監管對象的規則顯然不夠，應為無人機技術制定特定的規則[2]。2002年，澳大利亞率先制定了無人機運行規章，此時距離世界上第一架無人機飛行已經過去86年[3]。此后，無人機與傳統航空器的區別得到廣泛承認，多數國家傾向將無人機作為一種特殊航空器來對待。

無人機被區別于傳統航空器僅是無人機分類監管中的第一步。在此基礎上，國際組織和主權國家開始對無人機內部進行分類，時至今日，諸多國家開啟了無人機分類監管的歷程。無人機分類監管已成為全球范圍內無人機立法的趨勢。

國際民航組織(ICAO)、歐盟和美國都已開始對無人機實施分類監管。除此之外，其他國際組織和國家也已著手制定分類監管措施。美國國會法律圖書館和全球法律研究中心曾組織多位高級法律專家來總結歐盟及13個代表性國家的無人機飛行監管法律體系，就立法體系而言，這些較具代表性的國家幾乎無一例外地采取了分類監管方法[4]。另有學者對近30個國家和地區的無人機立法進行了介紹，其中提及的監管制度同樣頗為一致地契合了分類監管的趨勢[5]。例如，在加拿大，無人機系統操作人員需要有特殊的飛行操作證書，證書的類型由無人機的重量和用途兩個方面決定。如果無人機重量不超過35千克且被用于娛樂目的，就不需要飛行操作證書；而如果無人機重量超過35千克，無論出于什么目的的操作則都需要證書[4]。在印度尼西亞，無人機飛行指導規則是基于重量進行分類，同時將飛行高度作為分類監管標準之一。如果飛行高度超過200尺(1尺=0.33米)， 則必須獲得該國民航總局的許可，且須至少提前90天向該國內政部、機場管理局以及飛行經過的私人財產所有人提出申請，并獲得許可[6]。

(二)無人機分類監管的正當性

無人機分類監管是由多種因素共同決定的。

首先，無人機物理構造存在差異。不同無人機之間差異化的物理構造和飛行性能導致飛行風險大相徑庭，這是對其實施分類監管的現實依據。無人機飛行能力不一，飛行風險差異較大，分類監管是對此種現實情況的回應。一方面，大部分娛樂性用途的無人機體積小、質量輕，便于攜帶且隱蔽性強。另一方面，用于貨物運輸的無人機將配備越來越大的載荷，在體積和重量上都將持續提升。適用于大型無人機的管理規則并不完全適用于微型無人機，反之亦然[7]。不同重量和體積的無人機飛行能力不同，飛行風險也存在差異。若對所有無人機實施統一監管，難免存在削足適履之嫌。在飛行監管中，借鑒靈活的監管理論，按照量體裁衣的監管思路，追求風險收益均衡，采取分類監管的方式對不同風險的無人機進行區別對待，是一種基于現實而采取的監管路徑。

其次，無人機分類監管是貫徹比例原則的要求。比例原則是分類監管的理論支撐，分類監管則是對比例原則的貫徹。無人機監管應以促進產業發展、控制飛行風險和保障用戶權利為目標。對于小型和微型無人機，采取低強度監管措施便可達到上述監管目的，無需采取傳統航空器的適航認證方式，否則只會增加運營人的運營成本，還會限制無人機產業發展和用戶權利。對于大型無人機，其風險較大，應采取嚴格監管措施。在無人機監管制度設計上，應以比例原則為理論支撐，針對特定類型無人機選擇適宜的監管措施，以實現監管目的。

二、國際經驗：域外無人機分類監管框架及規則

國際民航組織、歐盟和美國飛行監管的諸多經驗皆與分類監管的大趨勢相契合，但又各有側重，為分類監管制度提供了不同樣本。

(一)國際民航組織風險漸進式分類監管

國際民航組織認識到，不能依照傳統航空器的監管規則對無人機實施監管。為貫徹航空業安全與產業發展的雙重目標，國際民航組織建議在立法中將分類監管作為監管的方法，提供了風險漸進式的分類監管框架供成員國參考。

國際民航組織提出，應主要基于安全風險對無人機進行分類，并以此為基礎對管理、認證、運營和許可提出差異化要求。在對各類無人機進行監管時，國際民航組織建議各國先行授權那些運行風險較低的無人機進行飛行活動，同時建議為了適應未來科技的發展在分類時應保持靈活性，風險較高的無人機只有在風險得到控制時才允許飛行。

國際民航組織根據飛行風險進行分類監管，對風險的認定標準主要集中于兩點：一是無人機導致人員死亡或地面財產損壞的風險；二是無人機在飛行的任何階段與另一空域用戶之間的碰撞風險。在更為具體的層面上，國際民航組織風險評估因素包括：航空器大小、位置、高度、活動空域、運行復雜性、運行時間和可能采取的風險防控措施。其中，無人機的大小和材料，可能會對其造成的人員傷害、財產損壞或另一架航空器損毀的可能性產生影響；在機場附近空域或在限制和隔離空域，可能會增加其與其他空域用戶發生碰撞的可能性；復雜的駕駛任務或是在人口稠密或擁擠區域的運行，則可能會增大其造成人員傷害的概率。

國際民航組織提供了無人機的分類框架和相應的參考因素。在分類框架中，第一類是低風險類別。該類別幾乎不具備風險，在遵循指定條件時可以不經監管機構授權，直接進入空域。第二類是較低風險類別監管。該類別不太可能導致地面上人員死亡或造成嚴重傷害，其飛行受到的約束較少，但是其要求遙控駕駛員具備基本的航空知識，并要求無人機在性能上能夠達到簡單的識別和報告要求。第三類則是高風險類別。該類別無人機的有效載荷更大、重量更重，且超出目視范圍進行飛行，有可能會導致地面上人員或其他空域用戶死亡或造成傷害，飛行條件頗為嚴格。

除了上述風險因素可能會對無人機飛行條件產生影響外，國際民航組織還提示各國在制定規則時要考慮是否對某些用途的無人機進行豁免。例如，國際民航組織提醒成員國在制定規則時應思考是所有的空域用戶都遵守同一套規則，還是對特定用途的無人機提供豁免，如警用、醫用等用途的無人機。所以，國際民航組織在分類監管時主要考慮運行風險，并適當考慮無人機的用途。

(二)歐盟以運行風險為中心的分類監管

歐盟的飛行監管框架在世界范圍內得到了較高認可，自其提出“開放類、特定類、認證類”這一分類框架以來，一直堅持在框架內深化無人機的分類監管規則。

2015年，歐洲航空界簽署了《關于無人機的里加宣言：構筑航空業的未來》(Riga Declaration on Remotely Piloted Aircraft Systems(Drones): Framing the Future of Aviation)，提出盡量減少限制，采用與風險相適應的規則進行監管。同年，歐洲航空安全局發布了《無人機運行概念：一種基于風險的無人機監管路徑》(Concept of Operations for Drones: A Risk Based Approach to Regulation of Unmanned Aircraft)，建議根據運行風險設定相應的分類監管框架，并采取開放類、特定類和認證類的分類方式。2015年 7月，該局制定了《關于修訂無人機運行監管框架的2015-10號建議預通知》(Advance Notice of Proposed Amendment 2015-10 Introduction of a Regulatory Framework for the Operation of Drones)。同年 12月，該局又發布了《技術意見：無人機運行監管框架介紹》(Technical Opinion: Introduction of a Regulatory Framework for the Operation of Unmanned Aircraft)，細化了分類監管規則。2017年5月，該局還發布了《無人機運行監管框架：開放和特定類的無人機運行》(Introduction of a Regulatory Framework for the Operation of Drones Unmanned Aircraft System Operations in the Open and Specific Category)，包含修訂公告A和B，對開放類和特定類的調整進行了說明，將開放類進行了進一步細分。2018年，該局立法組在有關無人機立法草案的討論意見中針對開放類和特定類無人機介紹了三 種 監管方法：以操作為中心的方法、基于風險考慮的方法和基于無人機技術的方法[8]。2019年，歐盟委員會2019/945號和2019/947號授權條例發布，延續了“開放類、特定類、認證類”的三分框架①。

歐盟根據無人機的重量、尺寸、復雜程度以及特定活動的性質設定差異化的監管規則，并考慮運行中對地面人員造成傷害的風險、與傳統航空器空中相撞的風險以及危害關鍵和敏感的基礎設施的風險[9]。正是依據上述因素，歐盟將無人機分為開放類、特定類和認證類。

開放類旨在簡化操作程序，以自由飛行為原則，民航主管部門不對無人機進入空域采取強制性措施。針對此類無人機，歐盟更多是采取事后監管措施，只規定駕駛員對飛行負責的原則，并明確自由飛行的例外規定。《無人機運行概念：一種基于風險的無人機監管路徑》指出，機場、對環境要求較高的區域和具有安全要求的區域也不對這一類別開放。2015年6月，歐盟也明確開放類暫不適用于人口密度高、靠近機場和擁有關鍵基礎設施的區域。2017年， 歐盟對開放類進行了修訂，根據無人機重量和飛行區域等對駕駛員能力及無人機技術標準提出了相應的要求。2019年，歐洲航空安全局在關于無人機的操作規則和程序的實施細則中明確，不得對開放類無人機操作施加事前授權條件，也不受無人機運營商操作聲明的約束。

一旦無人機的運行開始對外部人員構成風險，或者在運行中進入融合空域，該操作將被歸為特定類。特定類無人機只有在具備與評估風險相對應的風險控制條件時才能獲得飛行授權。民航主管部門根據具體風險及申請人提出的消解方式商定是否頒發授權，及是否允許無人機飛行。如果要進入非隔離空域運行，必須獲得空中航行服務提供者的同意。某些情況下，民航主管部門在評估中可能還會要求對無人機的特定功能(如安全裝置)進行認證。特定類的無人機操作超出了飛行員的目視范圍，與其他用戶共享空域，難以保障隔離飛行實施。在這類無人機運行中，飛行員可發揮的作用較小，需要依賴安裝在無人機上的安全設備或特定的操作程序。通過人員資格和操作限制等措施來抵消某些適航風險因素也被視為選擇之一。2017年，歐洲航空安全局將民航主管部門授權、運營人提交申請以及特定豁免都作為獲得許可的路徑，大大減輕了運營商和民航主管部門的負擔。此外，為了獲批其自身運營的特權，運營商可以選擇申請輕型無人機操作員證書(LUC)。民航主管部門如認為操作風險能夠得到控制，則應簽發操作授權。歐洲航空安全局明確，持有輕型無人機操作員證書者進行的操作，以及獲得授權的模型航空器俱樂部和協會進行的操作，無需再獲得其他任何授權。

當無人機運行的航空風險上升至類似于傳統航空風險的水平時，該運行將被認定為屬于需要認證的運行類，即適航認證類。民航主管部門將在其監管中承擔主要職責，但是也可以通過授權相應的主體承擔部分技術任務。出于政治原因和安全原因，對此類別的航空器采取的是行政主體負責和嚴格監管原則，因為一方面，公眾很難接受像空客A320或波音737這樣大小的無人機未經認證的情況；另一方面，由于監管內容的多樣性，其他主體難以主導相應的監管任務。認證類無人機的飛行監管將以傳統航空監管方式進行處理，可適用傳統航空器飛行監管規則。鑒于無人機與傳統航空器存在差異，認證類航空器風險又極高，此類無人機運行除了像傳統航空器那樣需要多個證書之外，還有一些特殊要求。認證類中的無人機運行風險更高，運行范圍也比授權類廣泛，每架無人機在進入空域之前都需要獲得相應機構頒發的型號證書，包括環境認證、適航證書和噪聲證書。此外，飛行員應當獲得許可，運營商也需要獲得組織批準。在非隔離空域內的整合還需要由空中交通管理部門進行安全評估并批準。考慮到無人機的特殊性，認證類無人機認證還涉及命令和控制站以及避免碰撞認證。在適航層面，持有人必須確保所有與空中或地面操作相關的設備都已獲得相應批準。此外，由于無人機是整個系統中的組成部分，其飛行離不開系統支持，因此，地面站點、檢測和避免設備及命令控制鏈路也應符合相應標準。

(三)美國以用途區分為側重的分類監管

美國在制定無人機飛行監管規則時，側重依據用途進行分類。從1981年美國聯邦民航主管部門發布的《關于模型航空器運行標準的91-57號 咨詢通告》(AC91-57 Model Aircraft Operating Standards)至2017年的《21世紀 航空創新、改革與再授權法案》(21st Century Aviation Innovation,Reform,and Reauthorization Act)，美國根據用途對無人機進行分類的做法一直延續了下來。

在美國，操作者根據所欲實現的目的將無人機分為三大類別：公共運行(政府)、民用運行(非政府)和模型航空器運行(娛樂)。商用無人機應遵循民用運行(非政府)規則。這一用途的無人機需要通過美國聯邦航空局網站進行逐個授權。從本質上來說，業余愛好者使用無人機對建筑物進行航拍是不受管制的，但如果商業攝影師為房地產經紀人拍攝相同的照片，美國聯邦航空局的規定則適用，其活動將被視為非法[10]。2007年，美國對1981年的無人機規定進行修改時，確認了公共航空器運行的授權是豁免證書；作為民用航空器運行的無人機的授權是特殊的適航證書；模型航空器運營權限是《關于模型航空器運行標準的91-57號咨詢通告》，即無需授權，僅需在操作中遵循相應的規定。該文件僅適用于模型航空器，因此排除了個人或公司出于商業目的使用。

2012年，美國《聯邦航空局現代化與改革法案》明確了如果模型航空器按照特定的規則運行，美國聯邦航空局局長可不頒布任何規則。在公共無人機應用層面，加強與公共機構合作，允許逐步擴大對國家空域系統的訪問。對于非用于個人娛樂的無人機，則按照其規模、重量、速度、能力和運行區域等評估其是否會對國家空域系統或公眾造成危害或對國家安全造成威脅，并據此確定無人機系統的運行要求，判定是否需要根據《美國法典》第49篇第44704條 頒發豁免證書、授權證書或適航證明書[11]。《聯邦航空局現代化與改革法案》對用于商業目的還是娛樂目的進行了區分，根據該法案第336條的規定，允許個人在未經美國聯邦航空局批準的情況下操作小型無人機用于娛樂目的，并設定了必須遵循的安全指南；但是根據該法案第333條的規定，商業用途的小型無人機不允許在未獲得豁免的情況下飛行，需要美國聯邦航空局的批準②。直到美國聯邦航空局頒布其關于整合小型無人機(大多數商業無人機不足55磅(1磅=0.45千克))的規則之前，任何希望經營無人機用于商業目的者都必須獲得根據該法案第333條 頒發的豁免許可。根據該法案，民用(及商用)無人機用戶有三種方式可以獲得運行批準[10]。2013年的《無人機系統整合到國家空域系統的路線》(Integration of Civil Unmanned Aircraft Systems (UAS) in the National Airspace System (NAS) Roadmap)中設置了無人機進入空域的六個目標，規定不同類別的無人機分階段進入空域，顯示了國家空域系統中分階段進行無人機融合的方法。

2016年6月，美國聯邦航空局頒布了《小型無人機系統法規》(Small Unmanned Aircraft Systems Regulations)，大大簡化了55磅以下的無人機的商用和民用規定[10]。美國聯邦航空局通過分析修改其規定，以采用特定規則，允許在國家空域系統中運行小型無人機系統。這些變化將解決小型無人機系統的運行和運營商的認證問題，同時最大限度地降低它們可能對載人航空運行和公眾造成的風險。美國 聯邦航空局強調，這些規則只是將小型無人機系統整合到國家空域系統中的第一步，美國聯邦航空局計劃在未來的行動中充分利用數據，進一步將無人機系統整合到國家空域系統中。但該法規未允許在快遞運輸中使用無人機，其101部分 規定的航空器以及由公共法案中豁免的遙控航空器飛行活動，也不適用其107部分規定的無人機規則③。2018年，美國《聯邦航空局法案》又對專供娛樂和教育用途的小型無人機進行了規定[12]。

三、分類框架：域外無人機分類框架的比較與中國選擇

監管主體應對無人機實施分類監管已成為全球共識。然而，很難通過某一種標準對其進行準確分類并精準管理，制定針對民用無人機普遍適用的分類標準有很大難度[13]。中國無人機分類框架和分類標準的科學性也有待進一步提升。

(一)域外無人機分類監管框架比較

國際民航組織以風險為中心，采用的是低風險類別(飛行無需授權)、較低風險類別和高風險類別的框架；歐盟以運行為中心，區分開放類、特定類和認證類；美國則突出用途，按照公共用途、民用(及商用)和娛樂用途分類。

從現有規則來看，國際民航組織只是提出了建議框架，但是其中參考因素不確定性強，因而只具有參考意義。

美國依據用途進行分類，然而用途對飛行風險的影響程度較弱，而且限制了美國無人機產業的發展，導致谷歌、亞馬遜等公司將無人機的商業應用放在國外，招致諸多批評。同時，用途主導的分類監管對于私人的使用也產生了極大限制，甚至影響了美國特定行業的發展。Pirker案中的爭議可以為這一分類的不足提供較好證明。該案中，美國聯邦航空局指出，Pirker拍照非出于娛樂目的，一旦超出娛樂目的，模型航空器將被視為無人機系統，而出于非娛樂目的飛行是非法的④。有新聞媒體機構認為，在規范無人機視頻拍攝的商業用途方面，美國聯邦航空局未能區分出無人機的普通商業用途和記者的新聞采集權[14]。判決中，法官裁定美國聯邦航空局對商用無人機的監管無法執行，因為該局沒有通過適當程序制定適用于商用無人機的規則，該局一直禁止商用無人機，卻未為其制定任何規則或開辟前進道路[15]。

歐盟的分類監管框架則更具優勢。首先，該框架的包容性強，其以運行風險為中心，參考眾多運行風險影響因素衡量風險。其次，歐盟自制定該框架以來，一直堅持對該框架進行深化，力求增強其可行性，且與無人系統規則制定聯合體(Joint Authorities for Rulemaking of Unmanned Systems)進行合作，爭取與國際民航組織接軌，采用該框架有利于與國際接軌,且無人系統規則制定聯合體也對該框架進行了深化，并制定了建議文本。最后，該框架的科學性強，在用語上更為準確。開放類以自由飛行為原則；特定類不必滿足適航條件，但是可以在審查后進行特殊授權；認證類即傳統航空器的模式，包含駕駛員執照和適航認證等。歐盟分類框架可以與傳統航空法更好地銜接，對于民用無人機融入空域價值較大。

(二)中國無人機分類監管框架的選擇

中國已采取了分類監管的措施，但不同規范中所采取的分類標準并非完全一致，科學性也有待加強。一方面，中國的無人機分類監管中的分類模式和分類標準之間缺乏一致性；另一方面，在具體的分類監管規則中，監管規則的可操作性有待加強。

中國在無人機分類監管中，分類框架和分類標準都缺乏一致性。2018年的《深圳地區無人機飛行管理實施辦法(暫行)》采取了以重量為中心的分類模式，將無人機分為微型、輕型、小型、中型和大型五類；2019年，中華人民共和國民用航空局航空器適航審定司發布《基于運行風險的無人機適航審定指導意見》，提出建立運行風險評估方法，將民用無人機運行風險等級分為低、中、高三個等級。在監管模式上，以傳統航空器監管體系為藍本，將無人機飛行視為特權，監管事項繁多、內容龐雜且程序煩瑣。在監管內容上，將大量的內容集中在飛行準入環節；在監管事項上，注重對用戶的監管，對駕駛員資質的要求則不成比例。

相較于國際民航組織和美國的分類框架，歐盟的分類框架更具優勢，中國在后續立法中采取歐盟的分類框架似乎更為合理。確定分類框架后，還需明確分類標準。在國際立法中，各國基本是以重量、用途和運行空域為標準，中國近年來的立法也以此為基礎。無人機分類以重量為標準具有如下優勢：第一，這是無人機分類標準中最容易確定且不易變動的因素，以這一因素為中心能夠在最大程度上確保分類的可確定性。第二，無人機飛行中造成的損害在很大程度上與重量相關，因而，無人機的重量與風險直接相關，再加上重量是固定值，所以將重量作為參考因素更易于辨識。除此之外，分類主要結合其他兩個因素進行判定：一是無人機的運行區域；二是 無人機的用途。在運行區域方面，鑒于無人機主要在低空運行，先以隔離空域為運行依托，所以在制定監管規制時，以無人機在進入隔離空域的標準為基礎，采取寬監管標準，在其進入特定空域時則增加限制。在用途方面，無人機作為基本工具，用途廣泛，且在某些方面應用價值大。當其應用價值遠大于風險時，可適當放寬飛行條件。

在開放類和特定類無人機的分類標準層面，中國 在未來的立法中采取的重量界限可為25千克，世界各國也多采用這一標準⑤，歐盟與美國在進行了相應的數據分析⑥后，最終也采用了這一標準。對于重量而言，亦包括空機重量和最大起飛重量。在現有立法中，采用最大起飛重量的國家較多，監管中可以將最大起飛重量作為監管標準。對于特定類和認證類無人機之間的分類界限，目前還缺乏相應的數據，但從各國立法來看，按照150千克的標準進行分類的國家較多。歐盟最早規定了150千克的無人機由歐盟統一管理，后來在建立分類框架時也將此標準作為特定類和認證類的界限。但是，歐洲航空安全局也多次在文件中表示，特定類無人機與適航類無人機的界限保持開放，后來也有人提議不必將認證類單獨作為一類。歐洲航空安全局卻認為，有些情況需要的風險應對措施過多，難以與傳統航空器區分，有些無人機運行風險甚至超過傳統航空器，為了保持立法之間的連續性，不妨以認證類來定義此類航空器。《無人機運行監管框架：開放和特定類的無人機運行》中指出，至少可以將四類無人機歸于認證類之下：一是持續經過人群集中的露天區域的大型或者復雜無人機；二是在超出目視范圍之外的高度擁擠空域飛行的大型或復雜的無人機；三是用于運輸人員的無人機；四是用于運輸危險貨物，在發生碰撞時對第三方具有高風險的無人機。但是，這一范圍并未最終確定。中國在對于此類航空器范圍進行限定時，可先按照重量標準進行限定，然后結合其他影響因素進行變通，具體可將150千克作為閾值，再結合用途進行處理，對于在空曠區域運行或者具有特殊用途的無人機則可作為其他類處理。隨著社會的發展，其他立法和行政法規在必要時也可以進行相應調整，有特殊規定的，可按照特殊規定執行。

四、制度優化：中國無人機分類監管路徑的完善

中國無人機監管立法中采取分類模式，但各類無人機監管路徑有待于進一步完善，具體規則也需要進一步擴展，其可操作性也有待進一步完善。

(一)開放類無人機的監管路徑

開放類無人機風險極低，即使可能造成風險，也可以通過其他手段控制。一般情況下不必借助行政主體和強制性手段進行監管，飛行前也無需申請與批準，而是以自由飛行為原則，在特殊情形下才對其予以限制。

開放類無人機多配備了攝像設備，可以收集軍事基地信息和公民生活信息。但是，軍事基地往往采取了相應保障措施，民用無人機很難進入，侵犯公民隱私的問題則可以通過技術手段予以限制。例如，在歐盟，默認隱私設置成為強制要求。默認隱私設置意味著，根據所使用的某些技術，只處理特定目的所需的數據，這些數據將不會被收集或保留超過所需的時間，個人數據在默認情況下不能被無限數量的個人訪問[4]。開放類無人機風險決定了監管者不宜對其采取嚴格限制措施。

與傳統的航空器飛行監管相比，開放類無人機的飛行監管應當是盡量減少對于飛行用戶的法律約束，由市場主體進行主導。在對開放類無人機進行飛行監管時，監管重心應從飛行階段轉移至產品主體及后續的飛行執法和責任追究階段。

有效的監管路徑之一是通過在設計、生產和銷售環節利用技術手段或信息教育手段保障飛行安全。其一，開放類無人機飛行不需要強制駕駛員具備飛行執照。美國聯邦航空局負責將無人機融入國家空域時，第一反應就是要求所有的無人機駕駛員擁有執照，但很快就擺脫了這一不必要的選擇[16]。歐洲航空安全局在《無人機運行概念：一種基于風險的無人機監管路徑》中規定，對開放類無人機運行不設定執照要求。中國在具體的制度設計中，可在法律中明確駕駛員最終對風險負責，對于飛行執照的替代路徑則是由市場主體在無人機產品中增加相應的限制技術以滿足安全飛行的要求。例如，鼓勵無人機軟件控制者在設計軟件時加入飛行規則提示頁面，并保留足夠的閱讀時間，重點規則可采用差異化的字體予以凸顯。用戶在首次啟動飛行程序時，軟件系統中可前置模擬訓練頁面，對無人機用戶進行訓練，使其掌握初步技術手段，不通過則不能進入正常應用程序。其二，開放類無人機無需由民航局進行適航認定，可選擇的替代路徑是由市場主體進行質量認證。其三，對于飛行申請，相應的替代路徑是在飛行軟件中接入飛行地圖，在飛行地圖中以不同的顏色標示空域的利用狀況，用戶可以觀看到已有的空域占用情況和相應的飛行路線，從而選擇其他時間或者在其他未被占用的空域飛行。其四，鑒于無人機的匿名移動能力，可在無人機出廠階段設定系統初始賬號和密碼，用戶購買后，在飛行前可在系統軟件(如手機APP)上登錄，只要對個人信息進行修改即可。為保證登記的真實性，還需與公安系統連接，避免虛假登記。

開放類無人機在運行中需要遵守的規則主要是兩類禁止性規定：一類為不得在未經允許的情況下進入禁止飛行的空域；另一類為不得利用無人機從事危害國家、社會和公民權利的活動。在監管方面，可借助更有效的技術手段，如電子圍欄和無人機云平臺以保障飛行安全。電子圍欄禁止其駛入特定區域，無人機云系統監控其運行。中國已經存在“優云”等管理系統，該系統以云計算和大數據技術為依托，對1 500米以下所有的航空器和無人機等進行低空監測[17]。

(二)特定類無人機的監管路徑

特定類無人機的飛行風險決定了對其監管條件的設定不能像對開放類無人機監管條件的設定那般寬松，但是如果按照傳統航空器的要求對其進行全面監管，又不符合比例原則。特定類無人機監管路徑是在堅持民用航空主管部門負責的基礎上，遵循“放管服”的改革邏輯，吸納多元主體監管，優先選擇低強度監管措施。

國家、社會和市場可在特定類航空器飛行申請中發揮不同的作用。國家可以通過制定法律規定飛行必須滿足的最低條件，在此基礎上，行業協會可以為用戶制定相應的飛行申請模板來作為參考框架。國際上，無人系統規則制定聯合體提供了特定類風險評估的建議文件，該組織在《特殊風險評估指導文件》中將評估過程分為13個步驟⑦。歐洲航空安全局在《技術意見：無人機運行監管框架介紹》中對特定類無人機運行從風險評估和風險緩解措施兩方面進行了規定，即首先評估風險等級，然后將駕駛員執照和技術要求等因素作為風險的緩解措施。在飛行監管中，不同用途的無人機運行范圍、運行狀態和運行風險呈現出一定差異，為了促進行業的發展，可以通過法律明確飛行申請與授權的程序，然后由行業協會明確相關行業的風險評估程序。另外，運營人或用戶可以委托市場主體進行風險評估，還可以聘用專業駕駛員降低飛行風險。在選擇飛行風險應對措施時，只要相應的風險應對措施足以應對風險即可。例如，為保障飛行安全，有多種無人機的安全保障技術可供選擇，自主返航功能、識別—防撞功能及安裝了在急速墜落時可以自動打開的降落傘和反饋系統等都是可供選擇的措施[7]。這些技術可以在飛行前作為風險應對手段進行評估，若只具備一項就可有效應對風險，則不必要求同時具備其他技術條件。但是，如果無人機進入非隔離區域運行，運營商只有在得到相關空中航行服務提供者的同意后，才能進行自己的風險評估。無人機在進入融合空域飛行時，用戶需向空中交通管理部門申請批準，這是因為如果航空器進入融合空域運行將會對融合空域的安全構成威脅，此時就需要空中交通管理部門在不同用戶之間進行溝通和協調。

在運行監管措施中，還可以通過飛行服務設備和體系的建設分擔飛行監管任務。監管部門應從監管本位轉向服務本位，政府發揮主導作用，建設飛行服務站，為飛行用戶提供穩定的地面支持，保持通信鏈路的暢通。借助低空服務體系，用戶能夠享受穩定的信號傳輸服務，保持運行穩定性，及時接收航空情報、航空氣象和飛行情報，了解飛行環境，還可以在遭遇風險時尋求協助和救援等。

(三)認證類無人機的監管路徑

認證類無人機一般分為兩類：一類是重量超過150千克的無人機；另一類是從事極度危險作業的無人機。后者的航空器風險很高，為控制風險，對于認證類無人機的監管應當遵循傳統飛行監管理念，采取嚴格監管措施。

認證類無人機在應用中的高風險體現在以下方面：其一，認證類無人機重量大，一旦墜落地面，將對地面第三人的生命財產造成極大損失；其二，認證類無人機以融合空域為主，將會對從事公共航空運輸的航空器及機上人員產生較大影響，因而需要更為嚴格的監管制度；其三，認證類無人機的重量和復雜性決定了其能攜帶大量危險物品飛行，若借助設備從事危險活動，將會對國家和社會造成難以挽回的損失；其四，認證類無人機一旦投入旅客運輸，機艙內人員的生命財產將面臨與傳統航空器一樣甚至更高的風險；其五，無人機駕駛員不在機艙中，而是通過遠程控制或者自主控制實現飛行，這增加了網絡侵入幾率，存在較大隱患。

認證類無人機飛行對安全要求很高，其進入空域需要遵循傳統無人機的飛行監管規則，因而還應在傳統航空器的基礎上結合無人機自身的特性增加相應規則。為與認證類無人機飛行監管效果相匹配，應將以民航局為代表的政府機構作為主要監管主體，其他中央有關部門和地方政府積極配合。由于此類航空器進入空域風險很大，必須確保進入空域前符合相應條件，突出事前監管的重要性，避免不滿足飛行條件的無人機進入空域。滿足條件的航空器進入空域后也應當遵從空中航行標準和規則，保持與空中交通管理部門的聯絡，并接受該部門指揮。

認證類無人機需要遵循傳統航空器飛行監管的所有內容，包含飛行申請、登記、適航認證、第三人保險、駕駛員執照以及適用于傳統航空器的空中運行和空中交通管理規則等。在對認證類無人機進行飛行監管時，應采取事前監管，只有滿足飛行許可條件后才能進入空域。在許可條件的設置和審查中，應當進行強制性認證，包括對于駕駛員資質、無人機適航性、登記情況和投保情況等的認證。

認證類無人機引起的問題與傳統航空器存在相似之處，但由于其操作更復雜，因而呈現的風險需要采取差異化的監管措施[18]。其一，在適航標準的認定上，無人機更注重系統性，其適航認證是對整個 系統進行適航認證。地面控制站是否符合相應的規定，以及通信鏈路的穩定性、可持續性和抗干擾性等也是需要關注的問題。其二，無人機系統的適航性能還應當在一些特殊技術上制定規則，如識別和避撞、自主返程和緊急降落、遠程應答和即時通信能力等。其三，無人機操作者的認證要求也與傳統航空器存在差異，大多數民用無人機所有者使用的指令以及控制和導航的未加密數據鏈接等，使得無人機容易受到干擾、攔截和操縱[19]。

五、結語

中國可將無人機置于開放類、特定類和認證類的分類框架下，對不同類別設定差異化規則。開放類風險低，應以自由飛行為原則，不設置強制性監管規則，其安全保障措施可借助市場主體運用技術手段實行。特定類無人機飛行應以申請和審批為前提，吸納多元主體共同參與監管，同時可將監管措施與服務措施相結合，為用戶提供充足的飛行保障。認證類無人機運行風險極高，對其監管可比照傳統有人駕駛航空器監管規則進行，在飛行前進行全面認證，根據其用途和飛行空域分別適用通用航空或公共運輸航空飛行規則，在必要時結合其風險的特殊性對原有規則予以變通。無人機產業尚在發展初期，隨著其進一步 發展，探尋保持科技發展與風險控制的動態平衡的路徑，仍是無人機產業發展中需要持續跟進的議題。

注釋：

① 參見：Commission Delegated Regulation (EU) 2019/945 of 12 March 2019 on Unmanned Aircraft Systems and on Third-country Operators of Unmanned Aircraft Systems; Commission Implementing Regulation (EU) 2019/947 of 24 May 2019 on the Rules and Procedures for the Operation of Unmanned Aircraft。

② 參見：FAA Modernization and Reform Act of 2012。

③ 參見： 14 CFR Part 107, Small Unmanned Aircraft Systems。

④ 參見： Administrator v. Pirker。

⑤ 根據相關資料，很多國際組織和國家對25千克及以下的無人駕駛航空器采取寬松標準，這應當占了一半以上，尤其是歐盟和美國采取這一標準，歐盟成員國應遵守相應規定，澳大利亞、巴西、加拿大、哥倫比亞、塞浦路斯等國也采取了這一標準。參見：參考文獻[4]和[5]。

⑥ 歐盟的分析可參見：EASA. Notice of Proposed Amendment 2017-05 (B): Introduction of a Regulatory Framework for the Operation of Drones Unmanned Aircraft System Operations in the Open and Specific Category。美國的相關分析可參見：FAA, OST, DOT. Operation and Certification of Small Unmanned Aircraft。

⑦ 13個步驟分別為：初始評估、收集并描述駕駛航空器飛行風險相關因素、定義無人駕駛航空器飛行地面風險等級、根據地面風險等級采取風險應對措施、確定致死率、確定運行的特定保障和保障的完整性、確定空中相遇類別、初始空中風險等級評估、建立風險消解措施、評估緩解措施的戰略等級、對建議的風險保障進行確認、可行性檢查以及驗證風險保障的穩健性。