論我國立法被授權主體的擴容*
——以授權上海制定浦東新區法規為例

王春業

（河海大學法學院，江蘇南京 211100）

2021 年6 月，全國人大常委會作出一項立法授權決定，授權上海市人大及其常委會制定浦東新區法規，〔1〕2021 年6 月10 日，第十三屆全國人民代表大會常務委員會第二十九次會議通過《全國人民代表大會常務委員會關于授權上海市人民代表大會及其常務委員會制定浦東新區法規的決定》，“授權上海市人民代表大會及其常務委員會根據浦東改革創新實踐需要，遵循憲法規定以及法律和行政法規基本原則，制定浦東新區法規，在浦東新區實施”。這是全國人大常委會首次對非經濟特區的地方人大進行立法授權，使得浦東迎來新一輪發展機遇，也由此引發了對授權立法相關問題的討論，尤其是對立法被授權主體的關注。相關問題包括：全國人大常委會立法授權決定的法律依據何在；地方立法被授權主體的范圍及其發展趨勢是什么；此種授權立法有何意義；如何進一步完善授權立法制度等。這些問題都迫切需要從法理上獲得解答。

一、狹窄的立法被授權主體范圍難以適應改革需求

授權立法是具有立法權的機關在一定條件下將自己的某些立法權授予沒有立法權限的機關行使的一種制度。在我國，對立法授權主體、被授權主體、授權范圍等，都有法律上的明確規定。一般而言，只有立法授權主體才能進行立法授權，而只有成為立法被授權主體，才可能獲得立法授權，這是授權立法制度的基本要求。

在我國，立法制度主要由《中華人民共和國憲法》（以下簡稱：《憲法》）以及《中華人民共和國立法法》（以下簡稱：《立法法》）、《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》等憲法性法律所確定，但授權立法制度只出現于《立法法》中。根據上述憲法性法律的規定，全國人大及其常委會具有完整的立法權，是立法授權主體，且應當是唯一的授權主體?！?〕有人認為國務院也可以作為授權主體，甚至認為各省級人大及其常委會亦是立法授權主體。這種理解是不正確的，在一定程度上混淆了授權立法與職權立法的關系。按照《立法法》的規定，只有全國人大及其常委會是立法授權主體，而國務院等其他立法主體并不是立法授權主體。筆者于本文中僅研究國家權力機關作為立法授權主體的相關問題。它可以將法律相對保留的事項〔3〕根據《立法法》第8 條和第9 條的規定，能進行授權立法的事項具有兩個特點：一是屬于只能制定法律的事項，即如果不是法律保留的事項，就不需要立法授權；二是排除了有關犯罪和刑罰、對公民政治權利的剝奪和限制人身自由的強制措施和處罰、司法制度等事項，因為這些是法律絕對保留的事項，立法權只能由全國人大及其常委會行使。按照一定程序授予特定的立法主體行使。就立法被授權主體而言，根據《立法法》的規定，主要有兩類。一是國務院。對法律相對保留的事項，根據《立法法》第9 條，在“尚未制定法律的，全國人民代表大會及其常務委員會有權作出決定，授權國務院可以根據實際需要，對其中的部分事項先制定行政法規”。二是經濟特區所在地的省、市人大及其常委會。根據《立法法》第74 條，“經濟特區所在地的省、市的人民代表大會及其常務委員會根據全國人民代表大會的授權決定，制定法規，在經濟特區范圍內實施”。關于經濟特區，在我國是有所特指的，目前包括海南、深圳、珠海、汕頭、廈門，以及后來批準的新疆喀什、霍爾果斯?！?〕2010 年5 月，中央正式批準在新疆喀什和霍爾果斯設立經濟特區。然而，全國人大并未根據《立法法》第74 條，授權它們行使經濟特區立法權。對照法律的規定，審視對上海市人大的立法授權，最大的問題是，浦東新區不是經濟特區，上海市也不是經濟特區所在地的市，因此，從《立法法》的規定上講，上海市人大及其常委會并不是立法被授權主體，通常不能獲得立法授權，這也正是需要從法律上進一步完善的地方。以下有兩個問題必須作出探討并加以澄清。

第一個問題是，在《立法法》沒有明確依據的情況下，全國人大及其常委會是否有權作出立法授權決定？也許有人認為，全國人大常委會的授權決定具有與法律同等的效力，可以在法律規定不完善的情況下，通過決定形式進行補充。對制定浦東新區法規的立法授權就是在浦東發展迫切需要而《立法法》沒有將浦東新區所在地上海市作為立法被授權主體的情況下，全國人大常委會通過作出授權決定的形式，彌補《立法法》的不足，與《立法法》的規定具有相同的效力和效果。這種看法是缺乏法理依據的。眾所周知，對于立法事項，應當由憲法和憲法性法律作出規定，憲法中規定了授權主體與被授權主體，而《立法法》屬于憲法性法律，對憲法的規定作了進一步細化，且《立法法》是由全國人民代表大會審議通過的，不僅是憲法性法律，而且是基本法律，是人民意志的體現。作為全國人大的常設機關，全國人大常委會必須執行全國人大所制定的《憲法》和《立法法》的規定，在《憲法》與《立法法》沒有明確規定的情況下，全國人大常委會作出授權決定，實際上存在法律依據不足的問題。盡管對浦東發展而言，加大立法授權是一種必然趨勢，但不能忽略此種行為本身的法理問題。至少，該授權決定還需要通過《立法法》的修改使之進一步法治化。

第二個問題是，對上海市人大及其常委會制定浦東新區法規的立法授權，能否從《立法法》的其他條文中解釋出相關依據？值得注意的是，《立法法》第73 條規定了地方性法規可以進行先行立法?！?〕《立法法》第73 條第2 款和第3 款規定：“除本法第八條規定的事項外，其他事項國家尚未制定法律或者行政法規的，省、自治區、直轄市和設區的市、自治州根據本地方的具體情況和實際需要，可以先制定地方性法規。在國家制定的法律或者行政法規生效后，地方性法規同法律或者行政法規相抵觸的規定無效，制定機關應當及時予以修改或者廢止。設區的市、自治州根據本條第一款、第二款制定地方性法規，限于本法第七十二條第二款規定的事項?！边@是否屬于立法授權呢？相關主體是否屬于立法被授權主體？該條能否作為全國人大常委會對上海市人大及其常委會立法授權的依據？筆者認為，這并不是通常所說的授權立法，而相關主體也不是立法被授權主體。首先，就先行制定地方性法規而言，仍然屬于職權立法的事項。先行制定地方性法規是“除本法第八條規定的事項外，其他事項國家尚未制定法律或者行政法規的事項”，這些事項是地方性法規可以規定、法律也可以規定的事項，并不是法律保留的事項，“只能由法律規定的事項與只能對某些事項制定法律，是不同的概念……由法律規定的事項是列舉不盡的，凡是需要制定規范的事項，都可以制定法律”?！?〕張春生主編：《中華人民共和國立法法釋義》，法律出版社2000 年版，第62 頁。這實際上是地方性法規須遵循“不抵觸”原則的進一步發展，是對地方性法規正常情況下立法的基本要求，仍然屬于地方人大職權立法的范疇。其次，針對這些事項立法都不需要全國人大常委會作出專門的立法授權。換言之，如果浦東新區遇到上述情況需要立法保障，即使沒有全國人大常委會的授權，上海市人大及其常委會也有權制定相關規范。顯然，《立法法》關于地方性法規可以先行立法的規定也不是全國人大常委會授權制定浦東新區法規的法律依據。

由此可見，《立法法》對立法被授權主體的范圍作出了明確規定，從嚴格的法治主義出發，《立法法》并沒有將上海市人大及其常委會列為立法被授權主體，全國人大常委會的授權立法決定本身也有待法律上的進一步確認。換言之，當下，法律對立法被授權主體過于狹窄范圍的規定，已難以適應現實的迫切需要，特別是隨著浦東新區的進一步發展，獲得授權立法的要求越來越迫切，由此出現了法律規定與現實需要之間的張力。對此，必須從適應現實發展要求的角度，對授權立法制度特別是對立法被授權主體問題進行完善，以便釋放出法律規范適應現實發展的更大潛力。需要說明的是，筆者于本文中雖然以浦東新區法規為例，但由于立法被授權主體問題還涉及其他相關地方、相關領域的問題，因此，在討論立法被授權主體時，并不限于浦東新區所在地的上海市，還將在全面深化改革背景下探討其他相關地方的立法被授權主體問題。

二、從全面深化改革看立法被授權主體擴容的必要性

擴大立法被授權主體范圍，這是由改革開放、市場經濟發展等客觀現實決定的?？梢哉f，改革開放的程度越高，市場經濟越發達，授權立法的力度就越大，而立法被授權主體也將呈現出多元化特點。尤其是黨的十八大之后，我國進入了全面深化改革的新時代，立法被授權主體的擴容更呈現出一種必然趨勢。

（一）發達區域對授權立法的迫切需要

隨著改革開放的深入，我國出現了許多新的較為發達的區域，對法治的要求也更為迫切。比如上海市浦東新區、全國各類自由貿易試驗區、浙江共同富裕示范區、粵港澳大灣區等，這些區域的設立，是國家促進經濟發展的一種策略和舉措，希望將具備較好發展潛力和條件的區域作為改革開放的新高地先行先試，并對其他地方的發展起到牽引和帶動作用。以浦東新區為例，浦東開發開放具有四個典型特點，即以建立“自由港”為目的的自由貿易工業區；以引進外資銀行、搞活金融為先導，開放和發展各種配套的服務型行業；在土地使用權轉讓和發展房地產市場方面作出新探索；改進吸收外商直接投資辦法，允許所有企業出讓他們的股權，或發行股票來吸引外商參加企業改造和發展等?！?〕參見沈國明：《“法制先行”與浦東開發開放》，載《上海交通大學學報（哲學社會科學版）》2020 年第3 期。在當下，浦東新區的試驗任務越來越重，國家對浦東新區的要求也越來越高，特別是《中共中央 國務院關于支持浦東新區高水平改革開放打造社會主義現代化建設引領區的意見》，對浦東新區發展作出了戰略定位，即“更高水平改革開放的開路先鋒”“自主創新發展的時代標桿”“全球資源配置的功能高地”“擴大國內需求的典范引領”“現代城市治理的示范樣板”。〔8〕詳見《中共中央 國務院關于支持浦東新區高水平改革開放打造社會主義現代化建設引領區的意見》（2021 年4 月23 日），http://www.gov.cn/zhengce/2021-07/15/content_5625279.htm，2022 年6 月1 日訪問。為此，國家對浦東新區賦予了許多先行先試、率先發展、示范引領的政策，由此其對法治的需求也比其他地方更為迫切。這些都要求浦東新區所在的上海市成為立法被授權主體，隨時承接來自國家權力機關的立法授權，及時為浦東新區戰略定位的實現提供法治動力和支撐。

然而，《立法法》有關授權立法制度特別是立法被授權主體范圍的規定，難以解決這些現實問題，發達區域所在地的立法機關立法權限的狹窄，已成為這些地方法治建設的瓶頸。這些區域對授權立法的需求尤為迫切，希望能成為立法被授權主體、獲得更多立法權力的呼聲越來越高?！霸谖覈母母飳嵺`中，很多改革起步于地方試驗，而在法治方面，地方的先行先試也同樣在法律變動中承擔著重要角色?！薄?〕林珊珊：《改革背景下立法的安定性問題研究》，載《行政管理改革》2021 年第1 期。目前，全國人大常委會雖然授權上海市人大及其常委會制定浦東新區法規的權力，但在法律上，上海市人大及其常委會仍然不是法律上的立法被授權主體，迫切需要將其納入立法被授權主體范圍，以獲得法律上的認可。

實際上，如今真正需要被授權的不是國務院和經濟特區，而是那些經濟發達區域，特別是隨著地方性事務和專業領域事務的增多，仍然采取直接授權國務院的方式已難以滿足現實需求，這就需要將部分立法權授予發達地區的地方立法機關，以減少中間“隔層”的問題。就國務院而言，它依據授權所制定的行政法規往往具有全局性、宏觀性特點，要在全國范圍內施行，難以直接針對某個特定地方進行特別規定，即使其試圖制定專門針對某地的行政法規，也會存在對地方情況不夠了解的問題，而國務院又不能進行二次授權，無法將所授的立法權再次授予特定地方，由此產生了國務院雖然獲得了立法授權，卻不能制定出相關地方所需要的規范的問題。就經濟特區而言，目前我國經濟特區的數量已經不多，而且它們本身的發展也達到了較高的水平甚至極限，無需再進行立法授權，因此，經濟特區的立法機關作為立法被授權主體，已不再具有普遍意義。當下出現的許多新型開發開放區域并不是經濟特區，不具備經濟特區那樣的授權立法資格，不能享有經濟特區的立法權限，因此有必要改革授權立法制度。當然，我們并不是要廢除經濟特區制度，而是要賦予更多地方以同樣發展的機遇，尤其是國家重點支持的區域，使得這些區域獲得更多和更公平的法治供給保障。

（二）立法活動逐步專業化、精細化的必然要求

立法是一門需要專門知識的技藝，它經歷了由立法大眾化到立法專業化的過程。尤其是隨著社會的發展，對立法專業化程度的要求越來越高，需要更多的專業人員利用專業知識對相關專業問題進行規范。專業化不僅包括立法技術的專業化，而且包括立法內容所涉領域的專業化。由于我國立法機關工作人員結構不合理等原因，在面對專業性較強的立法領域尤其是處于改革試點中的問題時，立法工作者雖然在立法技術方面較為專業，但對所涉領域的專業性知識則相對欠缺，難以為解決改革試點中的問題提供所需要的法律規范。以浦東新區為例，為了降低行業準入成本和優化營商環境，浦東新區多年來不斷探索“一業一證”改革，在這個過程中積累了豐富經驗，改革的總體方案也得到國務院的原則同意，然而，如何將試點經驗固化以及將試點總體方案上升為立法規范，則是一個專業性非常強的工作，不是單純掌握立法技術的人員就可以辦到的事情。不過，上海市人大及其相關部門是試點工作的親歷者，對于此立法事項就非常專業，更適合制定此類的立法規范。正因如此，在全國人大常委會對上海作出立法授權后，上海就立即制定了浦東新區法規，實施情況良好，并受到市場主體的廣泛好評和認可。

隨著立法體制機制的發展和完善，特定時期所奉行的立法“宜粗不宜細”的觀念已經不適應新時代的發展要求，相反，立法精細化成為一種趨勢。立法精細化強調立法有特色、可操作、可執行、高質量、管用好用等。正如習近平總書記所講：“人民群眾對立法的期盼，已經不是有沒有，而是好不好、管不管用、能不能解決實際問題；不是什么法都能治國，不是什么法都能治好國；越是強調法治，越是要提高立法質量。”〔10〕習近平：《在十八屆中央政治局第四次集體學習時的講話》，載中共中央文獻研究室編：《習近平關于全面依法治國論述摘編》，中央文獻出版社2015 年版，第43 頁。在經濟較為發達的地區，當地有著較為豐富的人才資源，在對特定領域進行立法時，他們非常了解該領域的運行情況，清楚該領域需要什么樣的規范，更能夠制定出符合需要的立法規范。以浦東新區為例，它已經生成不少先試先行的制度經驗，從市級經濟管理權限、人口管理機制到國際綜合交通樞紐等，從率先探索制度型開放到持續擴大開放領域，都需要運用法治的方式進行固化和推進，也需要精細化的立法加以體現。授權上海市人大及其常委會制定浦東新區法規，可以對法律、行政法規、部門規章作出變通性規定，是實現地方立法精細化的重要舉措。實際上，對于先行先試的地區而言，立法所涉事項都是一些新生事物，沒有先例可以參照依循，需要拿出一套切實可行且更為具體化的規范，即“調整對象和范圍清晰、明確，沒有模糊或者產生歧義，相關法律主體的權力與責任、權利與義務清楚、具體，沒有交叉或者重復，……讓法規真正‘有牙齒’，能成為解決實際問題的‘真刀真槍’”。〔11〕田成有：《地方立法必須向“精細化”轉型》，載《人大研究》2020 年第11 期。對此，國家權力機關往往難以應對，即使制定出相關法律規范，也往往是一些宣示性、原則性的規定。對相關地方而言，抽象籠統的條款缺乏必要的可操作性和可執行性。事實上，相關地方的立法機關對當地的發展情況最為了解，更加知道自己需要什么，更能從本地實際需求出發，制定出精準和實用的法規條款。

由上可見，立法活動的專業化、精細化的趨勢，成為直接授權從事相關工作的“一線地方”進行立法的重要原因。“法律作為一種強制性的社會規范，明確性和精準性是其應然的內在機理，是其貫徹實施、切實有效的基本前提”?！?2〕梁超：《宜粗不宜細的立法原則應修改》，載《學習時報》2012 年1 月9 日，第5 版。當前，科學立法已經被作為立法的基本要求提出。科學立法“是立法過程中必須以符合法律所調整事項的客觀規律作為價值判斷，并使法律規范嚴格地與其規制的事項保持最大限度的和諧，法律的制定過程盡可能滿足法律賴以存在的內外在條件”?！?3〕關保英：《科學立法科學性之解讀》，載《社會科學》2007 年第3 期?？茖W立法的關鍵就是對立法調整對象規律性的把握，“在于人們能夠這樣來因事制宜，以至于自然關系與法律在每一點上總是協調一致，并且可以這樣說，法律只不過是在保障著、伴隨著和矯正著自然關系而已”?！?4〕［法］盧梭：《社會契約論》，何兆武譯，商務印書館1982 年版，第71-72 頁?！霸诂F代國家中，法不僅必須適應于總的經濟狀況，不僅必須是它的表現，而且還必須是不因內在矛盾而自相抵觸的一種內部和諧一致的表現?！薄?5〕中共中央馬克思恩格斯列寧斯大林著作編譯局編譯：《馬克思恩格斯選集》（第4 冊），人民出版社2012 年版，第610 頁。將更多的立法權限授予處于改革開放最前沿的立法主體，是有效應對立法專業化、精細化趨勢的一種最佳選擇。

（三）解決立法規范供給效率的需要

現代立法，不僅講究質量，而且講究效率。這里的“效率”不僅是指經濟學所面向的成本收益的效率，即成本小而收益大謂之高效率，而且還要求立法的速度快，能及時滿足改革開放和發展的現實迫切需要。尤其是對于我國先行先試地區而言，面對稍縱即逝的發展機遇，時間就是效率，速度就是金錢，他們都希望能盡快出臺改革所需要的法律法規并立刻實施。國家權力機關出于立法時機的成熟性和立法內容的完整性要求、立法程序的復雜性特點、精力有限性的局限，加上對相關立法事項熟悉程度不夠等原因，很難在短時間內出臺相關地方所需要的立法規范，這也是國家的許多重要立法往往歷經幾年甚至十幾年才出臺的重要原因。但是改革發展不能等，立法時機不成熟也不能不立法，更不能留有法治的空檔期，于是，立法授權就成為最好的解決方案。不過，相關地方的立法在程序方面要簡單得多，他們比較注重實際效果，能盡快找準要解決的問題，立法時本著有幾條就寫幾條的原則，立法內容精煉，立法體例不追求大而全，完全可以在短時間內出臺改革發展所需要的規范，能較好地解決無法可依的問題，極大地緩解法治滯后問題。當年我國經濟特區尤其是深圳經濟特區立法數量之多、速度之快、內容之創新，是其立法的重要特點，在短時間內解決了深圳特區改革創新的法律依據問題，“深圳市已制定法規兩百余項，其中超過三分之一是在國家和地方立法空白情況下開展的開創性立法”，〔16〕周尚君：《中國立法體制的組織生成與制度邏輯》，載《學術月刊》2020 年第11 期。為經濟特區的發展提供了法治支撐，是立法授權質量與效率俱佳的典型事例。同樣，國家權力機關對上海立法授權后，上海市人大常委會在授權的當月即迅速作出反應，出臺了《上海市人民代表大會常務委員會關于加強浦東新區高水平改革開放法治保障制定浦東新區法規的決定》，緊接著，一年內又高效制定了九部浦東新區法規，〔17〕這九部浦東新區法規是：《上海市浦東新區深化“一業一證”改革規定》《上海市浦東新區市場主體退出若干規定》《上海市浦東新區城市管理領域非現場執法規定》《上海市浦東新區建立高水平知識產權保護制度若干規定》《上海市浦東新區完善市場化法治化企業破產制度若干規定》《上海市浦東新區促進張江生物醫藥產業創新高地建設規定》《上海市浦東新區市場主體登記確認制度若干規定》《上海市浦東新區綠色金融發展若干規定》《上海市浦東新區推進市場準營承諾即入制改革若干規定》。充分展現了地方立法高效性的一面，可以解決改革試點中立法規范不足的問題。并且，由于相關地區立法本身也是試驗性的，立法中即使存在不足，社會對其也有較高的容忍度，不會因為立法的不足而影響法治的權威。

三、從我國授權立法制度發展歷程看立法被授權主體擴容的必然趨勢

授權立法是一件非常嚴肅的事情，立法被授權主體一般也不可隨意擴大。然而，授權立法制度不是一成不變的，而是根據現實的需要而不斷完善，這從我國授權立法制度的發展歷程可以看出。我國授權立法制度基本上是在黨的十一屆三中全會之后尤其是改革開放之后進入深入時期的，〔18〕當年，在我國進入全面經濟體制改革和對外開放的形勢下，遇到有些重大問題涉及面廣，情況復雜，又缺乏實踐經驗，立法條件還不成熟。這就產生一個問題：經驗不成熟的不能立法，實際工作又不能等待。彭真同志經過反復思考，與其他領導人研究了幾個方案，最后提出了一個辦法，就是采取授權立法方式。參見彭真：《論新時期的社會主義民主與法制建設》，中央文獻出版社1989 年版，第245-246 頁。授權立法制度不斷發展和完善，立法被授權主體也是一個不斷擴大的過程，而貫穿此過程的，是經濟社會發展的現實需要。這也給進一步擴大包括上海市人大及其常委會作為立法被授權主體提供了理論和實踐支撐，為不斷擴大立法被授權主體提供了論證依據。回顧我國授權立法制度的發展歷程，作為立法被授權主體或曾經作為被授權主體的大致情況如下。

第一，全國人大常委會曾經被當作立法被授權主體。新中國成立初期，當時只有全國人大擁有立法權，而全國人大常委會沒有立法權。于是，全國人大曾對其常委會作出過三次立法授權：1955 年，授權全國人大常委會制定單項法規；1959 年，授權全國人大常委會對部分基本法律進行修改；1981年，授權全國人大常委會通過和公布《民事訴訟法（試行）》。這是在當時法治不完善以及對立法機關功能認識不足的情況下產生的現象。實際上，隨著國家立法體制的完善，全國人大及其常委會逐漸被當作一個整體來對待：在召開會議期間，由全國人大行使權力；在閉會期間，則由全國人大常委會行使全國人大的相關權力?，F在，學界都將全國人大及其常委會作為授權主體來看待，而很少再探討全國人大常委會作為被授權主體身份問題。因此，這種授權立法現象已經成為歷史。

第二，國務院作為立法被授權主體。國務院作為立法被授權主體是從實踐中先開始的?！?9〕有人認為，國務院的授權立法是從制定1982《中華人民共和國憲法》開始的，即以憲法的形式明確國務院作為被授權主體。其依據是1982 年《中華人民共和國憲法》第89 條第1 項規定國務院有權“根據憲法和法律，規定行政措施，制定行政法規”。這種認識是不正確的。以立法形式對相關主體的立法權進行規定，實際上屬于職權立法的范疇，而非授權立法。在《立法法》制定之前，全國人大常委會曾對國務院進行過三次特別授權，授權范圍也非常廣泛，特別是稅收方面的立法授權較多?！?0〕1983 年9 月2 日，全國人大常委會授權國務院對1978 年5 月24 日第五屆全國人大常委會第二次會議批準的《國務院關于安置老弱病殘干部的暫行辦法》和《國務院關于工人退休、退職的暫行辦法》的有關規定作必要修改和補充；1984 年9 月18 日，六屆全國人大常委會第七次會議決定授權國務院在實施國營企業利改稅和改革工商稅制過程中擬定有關稅收條例；1985 年4 月10 日，六屆全國人大三次會議決定授權國務院制定有關經濟體制改革的暫行規定或條例。之后，2000 年《立法法》以憲法性法律的形式明確了國務院作為被授權主體，規定在尚未制定法律的情況下，國務院可以被授權就部分法律保留的事項先行制定行政法規。2015 年修正后的《立法法》對此加以確認并作了進一步完善?？梢哉f，國務院一直被當作最主要的立法被授權主體，行使著對許多法律保留事項進行立法的權力。

第三，地方立法機關作為立法被授權主體。全國人大及其常委會對地方立法機關進行立法授權有以下兩種情形。一是授權經濟特區所在地的省級人大及其常委會進行立法。對經濟特區所在地的省級人大及其常委會的立法授權有兩次，〔21〕1981 年11 月26 日，五屆全國人大常委會第二十一次會議作出決定：“授權廣東省、福建省人民代表大會及其常務委員會，根據有關的法律、法令、政策規定的原則，按照各該省經濟特區的具體情況和實際需要，制定經濟特區的各項單行經濟法規，并報全國人民代表大會常務委員會備案?！?988 年4 月13 日，七屆全國人大一次會議在《關于建立海南經濟特區的決議》中規定：“授權海南省人民代表大會及其常務委員會，根據海南經濟特區的具體情況和實際需要，遵循國家有關法律、全國人民代表大會及其常務委員會有關決定和國務院有關行政法規的原則制定法規，在海南經濟特區實施，并報全國人民代表大會常務委員會和國務院備案?！奔捶謩e授權廣東、福建、海南三省的人大及其常委會制定經濟特區的各項單行經濟法規。二是授權經濟特區所在地的市的人大及其常委會和人民政府進行立法，包括對深圳、廈門、汕頭、珠海等經濟特區的直接授權：1992 年，授予深圳市人大及其常委會制定經濟特區法規和深圳市政府制定特區規章的權力；〔22〕1992 年7 月1 日，七屆全國人大常委會第二十六次會議依據七屆全國人大二次會議的授權作出決定：“授權深圳市人民代表大會及其常務委員會根據具體情況和實際需要，遵循憲法的規定以及法律和行政法規的基本原則，制定法規，在深圳經濟特區實施，并報全國人民代表大會常務委員會、國務院和廣東省人民代表大會常務委員會備案；授權深圳市人民政府制定規章并在深圳經濟特區組織實施。”1994 年，授予廈門市人大及其常委會制定經濟特區法規和廈門市政府制定特區規章的權力；〔23〕1994 年3 月22 日，八屆全國人大二次會議決定：“授權廈門市人民代表大會及其常務委員會根據經濟特區的具體情況和實際需要，遵循憲法的規定以及法律和行政法規的基本原則，制定法規，在廈門經濟特區實施，并報全國人民代表大會常務委員會，國務院和福建省人民代表大會常務委員會備案；授權廈門市人民政府制定規章并在廈門經濟特區組織實施?！?996 年，授予汕頭市和珠海市人大及其常委會和兩市的政府制定特區規章的權力?！?4〕1996 年3 月17 日，八屆全國人大四次會議決定：“授權汕頭市和珠海市人民代表大會及其常務委員會根據其經濟特區的具體情況和實際需要，遵循憲法的規定以及法律和行政法規基本原則，制定法規，分別在汕頭和珠海經濟特區實施，并報全國人民代表大會常務委員會，國務院和廣東省人民代表大會常務委員會備案：授權汕頭市和珠海市人民政府制定規章并分別在汕頭和珠海經濟特區組織實施。”其后，2000 年《立法法》明確規定了經濟特區所在地的省、市人大及其常委會可以作為被授權主體，〔25〕《立法法》針對經濟特區的立法被授權主體，只規定了對權力機關的立法授權，而沒有保留該法制定之前的對政府的立法授權。即以法律的形式確認了經濟特區可以作為被授權主體的資格，但并沒有針對實踐中已發生的經濟特區所在地人民政府的立法授權作出規定。2015 年修正后的《立法法》基本沿襲了上述做法。

第四，其他國家機關作為準立法被授權主體。在我國授權立法實踐中，還出現過一些國家機關被授權從事該領域試點工作的情形，并對試點期間的工作制定規范依據，包括以下兩種情況。一是授權最高人民法院、最高人民檢察院（以下簡稱：“兩高”）?！皟筛摺本哂兴痉ń忉寵?，但在相關法律尚未修改或出臺之前，由全國人大及其常委會授權其對某些事項進行試點，實際上是一種類似于立法權的權力。全國人大常委會對“兩高”曾作出以下若干授權決定：《關于授權最高人民法院、最高人民檢察院在部分地區開展刑事案件速裁程序試點工作的決定》〔26〕2014 年6 月27 日，第十二屆全國人民代表大會常務委員會第九次會議通過。其授權“兩高”在18 個城市開展刑事案件速裁程序試點工作，對具備一定條件的罪名、情節符合規定要求的，進一步簡化《刑事訴訟法》規定的相關訴訟程序。《關于授權在部分地區開展人民陪審員制度改革試點工作的決定》〔27〕2015 年4 月24 日，第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十四次會議通過。其授權最高人民法院在相關地方法院開展人民陪審員制度改革試點工作，試點地區，暫時調整適用相關法律中的某些條款?！蛾P于授權最高人民檢察院在部分地區開展公益訴訟試點工作的決定》〔28〕2015 年7 月1 日，第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十五次會議通過。其授權最高人民檢察院在部分地區試點公益訴訟制度，試點期限是二年?！蛾P于授權最高人民法院、最高人民檢察院在部分地區開展刑事案件認罪認罰從寬制度試點工作的決定》〔29〕2016 年9 月3 日，第十二屆全國人民代表大會常務委員會第二十二次會議通過。其授權“兩高”對犯罪嫌疑人、刑事被告人自愿如實供述罪行，對所指控犯罪事實不提異議，同意量刑建議并簽署具結書的，可從寬處理。《關于授權最高人民法院在部分地區開展民事訴訟程序繁簡分流改革試點工作的決定》〔30〕2019 年12 月28 日，第十三屆全國人民代表大會常務委員會第十五次會議通過。其授權最高人民法院在部分地區，就優化司法確認程序、完善小額訴訟程序、完善簡易程序規則、擴大獨任制適用范圍、健全電子訴訟規則等，開展民事訴訟程序繁簡分流改革試點工作。《關于授權最高人民法院組織開展四級法院審級職能定位改革試點工作的決定》〔31〕2021 年8 月20 日，第十三屆全國人民代表大會常務委員第三十次會議通過。其授權最高人民法院在12 個省、直轄市的人民法院就完善民事、行政案件級別管轄制度，完善案件管轄權轉移和提級審理機制，完善民事、行政再審申請程序和標準，完善審判權力運行機制等內容開展改革試點。。在試點期間，“兩高”根據授權對試點工作制定規則，起到了臨時性法律依據的作用。二是授權中央軍事委員會。2016 年12 月25 日，第十二屆全國人民代表大會常務委員會通過《全國人民代表大會常務委員會關于軍官制度改革期間暫時調整適用相關法律規定的決定》，授權中央軍事委員會對軍官制度改革期間的軍官職務等級、軍銜、職務任免、教育培訓、待遇保障、退役安置等制定具體辦法和確定試行范圍。

從上述情況看，我國立法被授權主體經歷了漸進發展的歷程，也體現了授權立法的一種趨勢，這個趨勢除了授權立法內容更加豐富、方式更加多元之外，那就是立法被授權主體逐漸增多，越來越呈現出多元化的特點，基本上解決了改革發展需要和相關主體立法權限不足的矛盾?！案母锍霈F的種種問題不可能被法律一一預知，有的既有法律甚至會對改革產生阻礙作用，因此此種先行先試往往是在突破既有法律體系的前提下進行的，而從實踐作用來看它們又在事實上起到了引領改革的效果?！薄?2〕林珊珊：《改革背景下立法的安定性問題研究》，載《行政管理改革》2021 年第1 期。由于浦東新區是上海發展的重要引擎，也是社會主義現代化建設的引領區，將上海市人大及其常委會作為立法被授權主體是立法授權制度發展與完善的必然選擇；將其他正在進行先行先試的地區的立法機關作為立法被授權主體，也是我國全面深化改革背景下的必然選擇。立法權是用來服務于國家改革發展需要的，“改革開放40 年，一條基本經驗是，改革與法治唯有攜手并進，才能降低改革的風險和成本，讓社會主義法治建設在改革中不斷完善”。〔33〕習近平：《加強黨對全面依法治國的領導》，載《求是》2019 年第4 期。當發達地區的立法權限難以滿足現實需求時，授權立法就是一個較好的選擇，將國家立法機關的立法權授予相關地方主體，可以解決改革與發展中的法律依據缺失問題，也減少了改革的盲目性。

四、擴大立法被授權主體范圍并對相關授權問題予以明確

“法律無論是靜止不變，還是變動不居，如果不加以調劑或不加以制約，都同樣具有破壞力。法律如同人類，要活下去，必須尋覓某些妥協的途徑?！薄?4〕周少華：《適應性：變動社會中的法律命題》，載《法制與社會發展》2010 年第6 期。隨著經濟社會的發展，不斷擴大立法被授權主體是必然趨勢，關鍵是擴大至哪些主體。筆者認為，立法被授權主體的擴大，關鍵要看改革開放所涉及的重要領域和范圍，因為立法被授權主體范圍擴大的目的，正是為了解決國家治理過程中的法律依據問題，只要改革開放地區需要法律規范治理的，相關立法機關都應當作為立法被授權主體。

（一）將立法被授權主體擴大到所有省級、設區的市級的立法機關

立法被授權主體既包括省級、設區的市級人大及其常委會，也應包括其同級人民政府。對于地方上的特殊事項，需要國家立法而國家暫時無法立法的，則可以授權它們來立法。這樣，就把經濟特區所在地的立法主體也包括在這一類被授權主體之中。并且，這種做法在擴大其他被授權主體的同時，并沒有對《立法法》中經濟特區的被授權主體的立法權有任何減損。當然，在具體授權時，究竟是授權至省級區域還是設區的市（自治州），到底是授權地方人大還是地方政府，關鍵是看由誰立法更具有便利性，而不能一概授權省級立法機關或僅授予當地人大。從實踐來看，涉及相關設區的市的本地事務，授權它們直接立法效果更佳；而在行政管理領域特別是比較緊急迫切的管理事項上，授權地方政府先行制定規章，更能回避地方性法規較為冗長的立法程序。需要說明的是，《立法法》規定設區的市的立法權限僅為“城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護”等事項，那么作為被授權主體，設區的市的立法事項仍然受限于這個范圍嗎？肯定不是！因為其行使的國家立法機關的授權是法律保留的事項，不同于職權立法的事項，其立法事項范圍取決于授權機關的授權范圍，而不受職權立法事項范圍的限制。將更多的地方立法機關擴容為立法被授權主體，對于當下我國有區別地促進相關地方先行先試改革，具有非常重大的現實意義。如果有了這種廣泛的授權立法規定，不僅能夠解除對上海進行授權立法的合法性疑慮，而且可以為今后解決類似問題奠定良好基礎。

也許有人認為，設置如此多的立法被授權主體，尤其是將所有省級、設區的市級立法主體都列為立法被授權主體，〔35〕2015 年修正后的《立法法》使所有設區的市享有地方立法權，該立法權主體擴大到289 個，廣東省東莞市和中山市、甘肅省嘉峪關市等三個不設區的地級市也享有設區的市地方立法權，海南省三沙市已成為設區的市。是否會導致授權立法的泛濫？將法律保留事項授予這么多的主體進行立法，是否會對國家立法權造成侵蝕？答案是，不會。其原因在于兩個方面。一方面，被授權主體只是一種資格，或是一種可能，而不是已經授出去的立法權力，只有正式獲得授權后，相關主體才能就授權事項進行立法，而是否授權，決定權在授權主體，卻不在被授權主體。對于大多數主體而言，也許因為沒有獲得真實授權而永遠只是一個被授權主體資格。另一方面，是否造成立法授權的泛濫，并不取決于被授權主體數量的多少，而是決定于對所授的立法權是否采取有效的控制。只要規定了恰當的授權方式、授權條件、授權程序和授權監督程序，就不會出現因被授權主體過多而產生授權被濫用的情況。

（二）將變通型立法作為授權立法的主要立法方式

變通型立法的概念較早來自于我國民族自治地方立法和經濟特區立法，其特點主要有三個。一是補白性，即在國家法律沒有規定的情況下，經過授權，可以作出補白性規定。例如，當年經濟特區的許多立法，都是在國家尚未制定相關法律的情況下開了立法先河，并為國家立法提供了經驗。如今，這種立法空白點依然存在，尤其是在一些先行先試領域尚未得到法律規制，在國家制定法律的條件還不成熟的情況下，可以授權某些地方先行立法，滿足該地方發展對法治的迫切需要。二是突破性，即在國家法律已經作出規定但相關規范并不適合某些地方的情況下，授權相關地方對法律的普遍性規定作出突破，這在民族自治地方的立法中表現較為明顯，即“民族自治地方的立法機關根據法律規定對有關國家法律和行政法規的內容作出一定的改變，使之符合本民族自治地方法治建設的需要”?！?6〕徐合平：《民族自治地方立法變通權解析》，載《中南民族大學學報（人文社會科學版）》2015 年第5 期。如今，在國家法律已經比較健全的情況下，無法可依的情況已經很少，但現有條款不適應我國部分地方快速發展需要的情況卻屢見不鮮，因此授權某些地方對國家法律相關條款作出一定的突破，使之適用于該地方，是立法變通的主要情形。三是延伸性，即對國家法律的規定作出延伸性解釋，起到補充作用。這主要是針對某些法律條款字面含義過于狹窄、難以涵攝復雜現實的狀況，允許相關地方立法主體對法律規范作出延伸性解釋，在不修改法律的情況下，可以使法律規范更好地適應現實需要。從變通型立法的特點可以看出，無論哪一種情形，都是針對國家法律而言的，都是在經過授權的情況下，對國家法律作出適當改變，以實現特定地方的法治先行。

值得注意的是，在《全國人民代表大會常務委員會關于授權上海市人民代表大會及其常務委員會制定浦東新區法規的決定》中，并沒有對上海市人大及其常委會的立法方式進行明確，但在《中共中央、國務院關于支持浦東新區高水平改革開放打造社會主義現代化建設引領區的意見》中，則明確上海市人大及其常委會“比照經濟特區法規”，對已經有法律行政法規部門規章規定的，“可以對法律、行政法規、部門規章等作變通規定，在浦東實施”；對無法律法規的，“支持浦東先行制定相關管理措施”，并“適時以法規規章等形式固化下來”。這就為上海市人大針對浦東新區高水平改革開放進行變通型立法提供了有力支持。對于被授權主體而言，之所以可以進行變通型立法，就是因為被授權地方的發展對法治有特殊需要，有時甚至是個性化的需要，普遍適用的國家法律難以滿足該地方的法治需求。因此，變通型立法是一種特殊的臨時性法制安排。

當然，對于地方變通型立法，也有學者提出了不同意見，認為這與法制統一存在張力、與地域平等理念存在沖突、也不符合比例原則?！?7〕參見王建學：《改革型地方立法變通機制的反思與重構》，載《法學研究》2022 年第2 期。對此，筆者曾在相關論文中進行了辨析。其一，對法制統一要作出新的理解。法制統一“不是形式上的相同或相近，更不是處于同一發展水平”，“對特定區域進行立法授權，允許他們根據自身發展需要而制定地方立法，讓他們的法治先發達起來，營造各自發展所需要的法治環境，即使這些地方的法治具有其獨特性，也絲毫不影響國家法治統一?！薄?8〕王春業：《論我國“特定區域”法治先行》，載《中國法學》2020 年第3 期。其二，要正確地看待地方法治的平等性問題。“由于不同區域經濟發展水平的差異，如果讓經濟發達區域與不發達地方在法治水平上保持一致，這對發達區域而言則不公平?！薄?9〕王春業：《論我國“特定區域”法治先行》，載《中國法學》2020 年第3 期。其三，關于所謂比例原則問題，即變通型立法在為經濟發達區域的改革帶來促進的同時，對法制統一可能帶來多大損害的問題。實際上，多年來我國特定地方法治建設的實踐，尤其是經濟特區法治建設的實踐，不僅表明了特定地方法治先行的必要性、可行性，而且并沒有對法制的統一造成不良影響，仍然屬于合理范圍的立法變通。

（三）對立法被授權主體采取批量清單式授權

對立法被授權主體的授權方式，直接關系到授權的行使問題，以往的做法可概括為兩種方式。一是一攬子的授權方式。它表現為在立法授權時，授權范圍非常模糊，甚至是空白授權，任由被授權主體自己理解和發揮，往往導致對授權的濫用，對此，后來的《立法法》雖然作了糾正，但仍不夠明確，依然是粗線條的規范。實踐中，一些立法被授權主體仍然行使了過于寬泛的立法權，沒能在合理范圍內行使所授予的立法權。二是精準的授權方式。這是一種較為謹慎的態度，往往采取的是一事一授權。這種做法雖然有助于減少授權的濫用，但也存在層層審批的難題，難以滿足被授權主體對立法權的需要。為此，筆者建議可以采取一種較為折衷的方式，即批量清單式授權方式。

批量清單式授權方式的特點在于以下兩個方面。一是批量性，根據被授權主體的需要，采取成批量的、一次性授予多項立法權力，而不是一事一授權、一授權一審批的個別授權方式。也就是說，成熟一批就授權一批，呈現“滾動接續”“壓茬前行”狀態，可以有效滿足被授權主體對立法的大批量需求性。例如，由于上海浦東新區的快速發展，需要先行先試的領域是多方面的，對立法授權的需要也是多方面的，而批量性授權可以解決各項改革措施的法治化問題。二是清單式，即明確列舉所授權的事項，并以清單的方式加以體現。清單式的特點是明確、具體、清晰，即使需要授權許多事項，也要將相關立法事項作出明確清晰的列舉，而不是籠統地授權。清單式的明確列舉，解決了《立法法》對授權“事項”表述模糊性問題?！?0〕王春業：《將清單式批量立法授權引入粵港澳大灣區法治建設》，載《法學雜志》2021 年第7 期。有學者提出，“改革型地方立法變通不能始終延續改革初期的粗放模式，而要圍繞試驗功能進行適當調適、增設必要限制”，〔41〕王建學：《改革型地方立法變通機制的反思與重構》，載《法學研究》2022 年第2 期。顯然，批量清單式授權方式，可謂是一種較好的“必要限制”方式。

（四）明確對立法被授權主體的授權條件和時機

對授權條件和時機的明確是防止濫用授權立法的有效方式。筆者認為，一般應當以國家改革開放的政策作為先導，以中共中央、國務院的相關方案、指導意見等為授權的重要依據和條件。具體而言，在中共中央或國務院或兩者聯合發布對某地區的相關批復文件或方案時，就具備了立法授權條件和時機。比如，中共中央、國務院針對浦東新區發布了《關于支持浦東新區高水平改革開放打造社會主義現代化建設引領區的意見》，針對深圳發布了《關于支持深圳建設中國特色社會主義先行示范區的意見》，針對浙江發布了《關于支持浙江高質量發展建設共同富裕示范區的意見》等，就具備了立法授權的條件和時機，此時，授權立法就可以同步跟上，因為授權立法制度創新以及立法被授權主體的擴容本身，正是適應這種改革開放的新趨勢。這樣，不僅可以有效避免授權立法的盲目性，而且也解決國家優惠政策與法治建設的同步問題，克服當下政策先行而法治滯后甚至空缺帶來的困境。當然，對于少數地區確實需要的，也可以在沒有中央政策的前提下，采取單獨申請的方式，而不受是否有中央政策的限制。需要說明的是，雖然《立法法》第13 條“全國人民代表大會及其常務委員會可以根據改革發展的需要，決定就行政管理等領域的特定事項授權在一定期限內在部分地方暫時調整或者暫時停止適用法律的部分規定”的規定，也對改革發展需要時的立法授權問題予以了關注，但只是“暫時調整或者暫時停止”適用法律的部分規定，主要是解決“破”的問題，而沒有解決“立”的問題，特別是沒有對立法被授權主體作出明確規定，仍需要通過法律的方式對授權立法的條件和時機作出明確規定。

（五）創新對授權立法的監督方式

在立法被授權主體增多且立法授權原因復雜的情況下，如果沒有較強的后續監督，就會造成授權立法的濫用。為確保授權的合法行使，在監督方面，可設計如下制度。一是授權立法在備案時必須充分說明變通的情況和理由。這是從全國人大常委會對上海立法授權中獲得的有益啟示，在此次立法授權中，全國人大常委會要求“浦東新區法規報送備案時，應當說明對法律、行政法規、部門規章作出變通規定的情況”，通過說明情況，讓授權主體充分了解被授權主體對上位法變通的具體情況，也便于合法性審查。此經驗可以推廣到更廣泛的領域，適用于其他立法被授權主體的立法活動，這也是授權主體的一種重要監督方式。二是采取嚴格的跟蹤監督制度。被授權主體每年要對授權立法實施情況進行專題匯報，同時，授權主體每三年要對授權立法情況進行一次專門評估。嚴格的跟蹤監督制度不僅是確保授權合法行使的必要程序，而且是保證法治與中央政策有效銜接的重要手段，更是國家權力機關對新領域立法進行經驗積累的過程。三是建立授權立法誠信制度。應當借用民事領域的誠信制度，對立法授權行使情況進行綜合考評，對按照授權決定行使立法授權并能將中央政策有效進行法治化的立法主體，將加大立法授權力度，而對違法行使或立法質量低劣的，則減少授權或不再予以授權，并追究相關責任人的法律責任。

（六）將立法被授權主體的擴容及授權問題在法律上加以解決

立法被授權主體的擴容必須以法律的形式加以明確，這是法治主義的基本要求，也是保證授權立法制度良性發展的基本要求。雖然以往在沒有法律規定的情況下，對經濟特區直接進行了立法授權，這是當時法制不健全情形下的產物，是可以理解的，但后來還是通過《立法法》加以確認，使之具備了合法性依據。在法制不斷健全的今天，如果仍采取沒有法律依據或不是立法被授權主體而直接進行立法授權，顯然是不合適的。《立法法》仍局限于國務院以及經濟特區所在地的省市立法機關，而沒有對其他主體作為被授權主體加以明確，在沒有法律依據的情況下，仍對某些主體進行立法授權，就存在合法性問題。當然，這種授權決定可能是現實迫切需要而又難以對相關法律及時修改的情況下的無奈之舉，可以作為個案，但不應是常態。并且通過此事，也暴露出因立法被授權主體范圍的狹窄而產生的現實困境和尷尬。因此，為了避免此類情況的再次發生，對相關法律進行修改是必然趨勢。應當通過修改《立法法》，改造相關條款或增加相關內容，明確立法被授權主體范圍，就像筆者于本文中所分析的那樣，在立法被授權主體范圍方面，除了國務院仍然作為立法被授權主體外，還要規定所有省級、設區的市級人大及其常委會、人民政府都作為立法被授權主體。通過法律方式明確立法被授權主體的擴容范圍，為今后可能的授權立法提供法律依據，并對包括授權條件、授權程序、授權方式、授權監督等進行補充和完善。

五、結語

確保中央的集中統一領導、對立法權的統轄與保證發達地方有效治理之間存在著一定張力，解決的方案，除了設計和進一步完善多元化的立法體制外，那就是根據改革發展需要，進行適時的立法授權，賦予改革發展所必要的更大的立法權限。實際上，我國授權立法制度的產生與發展，也是根源于改革開放所激發的各地方內在需求，且每次作出的立法授權，也與相關改革發展戰略的出臺保持著高度的同步。立法是為改革發展服務的，授權立法制度也是因為改革開放的深入而出現并發展完善的。沒有固定不變的立法制度，更沒有一成不變的授權立法制度。當下，在全面深化改革背景下，立法必須與時俱進，授權立法制度需要改革與完善，立法被授權主體也要根據需要而不斷擴容。目前，根據當下改革發展的需要，最關鍵的是要以法律的形式賦予更多立法主體以立法被授權主體地位，使之獲得被授權的資格，只要有改革需要，全國人大及其常委會就可以通過授權決定的形式賦予其一定的立法權限，制定改革所需要的立法規范，為改革開放的深化提供法律依據，達到重大改革于法有據的效果。