暢通對(duì)外投資“雙行道”

文/白明 編輯/白琳

作為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，我國(guó)不僅是第一大貿(mào)易國(guó)和吸收利用外資大國(guó)，也是對(duì)外直接投資大國(guó)。近年來(lái)，我國(guó)對(duì)外直接投資穩(wěn)步增長(zhǎng)，流量和存量位居世界前列。當(dāng)前，國(guó)際環(huán)境的變化給對(duì)外投資帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)和不確定性大幅增加，在堅(jiān)持對(duì)外投資高質(zhì)量發(fā)展的同時(shí)，有必要暢通對(duì)外投資回流機(jī)制，促進(jìn)“走出去”與“走回來(lái)”更好融合，加快構(gòu)建我國(guó)以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)互相促進(jìn)的新發(fā)展格局。

對(duì)外投資既要走得順，又要能歸來(lái)

按照商務(wù)部、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局、國(guó)家外匯管理局聯(lián)合發(fā)布的《2020年度中國(guó)對(duì)外直接投資統(tǒng)計(jì)公報(bào)》， 2020年中國(guó)對(duì)外直接投資1537.1億美元，同比增長(zhǎng)12.3%，流量規(guī)模首次位居全球第一。然而，保持這一增長(zhǎng)勢(shì)頭有一定難度。2021年，我國(guó)對(duì)外直接投資增速穩(wěn)中有降，與全球跨國(guó)投資增長(zhǎng)相比有所遜色。商務(wù)部數(shù)據(jù)顯示，2021年我國(guó)的非金融類對(duì)外直接投資金額為1136億美元，增長(zhǎng)3.2%；折合人民幣的金額為7332億元，比2021年下降3.5%。聯(lián)合國(guó)貿(mào)發(fā)會(huì)議（UNCTAD）2022年1月的《投資趨勢(shì)監(jiān)測(cè)》報(bào)告顯示，2021年全球外國(guó)直接投資（FDI）總額達(dá)到1.65萬(wàn)億美元，同比增長(zhǎng)77%，且已超過(guò)新冠肺炎疫情前的水平。

近年來(lái)，我國(guó)堅(jiān)持高水平“引進(jìn)來(lái)”與大規(guī)模“走出去”。2017年以來(lái)，我國(guó)出臺(tái)一系列政策規(guī)范企業(yè)對(duì)外投資行為，明確了什么項(xiàng)目該“走出去”、什么項(xiàng)目不該“走出去”的問(wèn)題。2017年8月4日，國(guó)家發(fā)展改革委、商務(wù)部、人民銀行、外交部聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步引導(dǎo)和規(guī)范境外投資方向的指導(dǎo)意見(jiàn)》，強(qiáng)調(diào)了對(duì)外投資的“負(fù)面清單+鼓勵(lì)發(fā)展”模式。盡管在短時(shí)間內(nèi)我國(guó)的對(duì)外直接投資規(guī)模有所回落，但經(jīng)過(guò)進(jìn)一步規(guī)范，對(duì)外直接投資得到了更加健康的發(fā)展。

隨著我國(guó)“走出去”穩(wěn)步推進(jìn)，我國(guó)對(duì)外直接投資的存量不斷提升。根據(jù)《2020年度中國(guó)對(duì)外直接投資統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，2020年末，我國(guó)對(duì)外直接投資存量達(dá)2.58萬(wàn)億美元，僅次于美國(guó)（8.13萬(wàn)億美元）和荷蘭（3.8萬(wàn)億美元），列第三位；我國(guó)對(duì)外直接投資存量占全球的6.6%。應(yīng)當(dāng)指出的是，對(duì)外直接投資的存量是一個(gè)動(dòng)態(tài)概念，不僅受增量影響，也與減量有關(guān)。從后者來(lái)看，對(duì)外投資的“只去不回”問(wèn)題值得重視。

當(dāng)前，我國(guó)對(duì)外投資的外部環(huán)境發(fā)生變化，國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)、投資保護(hù)主義等不利因素使對(duì)外投資面臨的不確定性大幅增加。前些年“走出去”的國(guó)內(nèi)企業(yè)和部分轉(zhuǎn)移到其他國(guó)家的外資企業(yè)，受多重因素影響無(wú)法取得預(yù)期收益；一些國(guó)內(nèi)企業(yè)因投資所在國(guó)未能兌現(xiàn)招商引資承諾，且存在多種隱性成本，海外投資遭遇風(fēng)險(xiǎn)。加上全球投資保護(hù)主義升溫，主要發(fā)達(dá)國(guó)家加強(qiáng)對(duì)外國(guó)投資的審查和限制，對(duì)我國(guó)對(duì)外投資項(xiàng)目特別是技術(shù)含量較高的項(xiàng)目設(shè)置高準(zhǔn)入門檻，存量投資項(xiàng)目也受到干擾和不合理待遇，影響了我國(guó)企業(yè)對(duì)外投資的意愿和信心。

從戰(zhàn)略安全層面，一些關(guān)鍵性產(chǎn)業(yè)“走出去”不利于我國(guó)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈的完整性，還會(huì)產(chǎn)生貿(mào)易轉(zhuǎn)移效應(yīng)，對(duì)我國(guó)的國(guó)際市場(chǎng)空間形成一定的擠壓。部分產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移會(huì)給我國(guó)帶來(lái)就業(yè)機(jī)會(huì)減少、營(yíng)銷渠道中斷等問(wèn)題。近幾年，全球產(chǎn)業(yè)布局加速調(diào)整，主要發(fā)達(dá)國(guó)家逐步收縮海外投資項(xiàng)目，新一輪國(guó)際產(chǎn)業(yè)布局出現(xiàn)了“去中國(guó)化”的現(xiàn)象。美國(guó)政府主張制造業(yè)回歸，出臺(tái)了一系列優(yōu)惠政策促使部分海外投資項(xiàng)目回流美國(guó)。日本政府鼓勵(lì)本國(guó)企業(yè)實(shí)行“中國(guó)+1”策略，鼓勵(lì)在華日資企業(yè)轉(zhuǎn)向東南亞和南亞國(guó)家。對(duì)此，我國(guó)要抓住供應(yīng)鏈體系的關(guān)鍵鏈條、關(guān)鍵環(huán)節(jié)，維護(hù)我國(guó)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全穩(wěn)定。

隨著《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》（RCEP）2022年1月1日生效，RCEP區(qū)域內(nèi)采用累積區(qū)域價(jià)值方法作為原產(chǎn)地證書的發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)，區(qū)域內(nèi)國(guó)家的產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)將更加密切，對(duì)區(qū)域外企業(yè)的投資吸引力進(jìn)一步增強(qiáng)，有利于區(qū)域內(nèi)尤其是東盟國(guó)家產(chǎn)業(yè)鏈的優(yōu)化升級(jí)，與我國(guó)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、深度融合。

也要看到，受外部風(fēng)險(xiǎn)、疫情沖擊等影響，以往從我國(guó)轉(zhuǎn)移出去的產(chǎn)業(yè)回流意愿逐漸增強(qiáng)。從我國(guó)轉(zhuǎn)移到越南、印度等國(guó)的企業(yè)，部分正在或準(zhǔn)備將生產(chǎn)帶回我國(guó)。比如，美國(guó)鞋類提供商沃爾弗林集團(tuán)今年已經(jīng)將部分耐克運(yùn)動(dòng)鞋的產(chǎn)能重新轉(zhuǎn)回我國(guó)，蘋果公司原計(jì)劃在越南生產(chǎn)的AirPods耳機(jī)目前已轉(zhuǎn)單到我國(guó)，谷歌Pixel 6系列智能手機(jī)受越南第二輪疫情爆發(fā)的影響，轉(zhuǎn)而將生產(chǎn)遷移回我國(guó)。

企業(yè)回歸的“限”與“引”

企業(yè)“走出去”不應(yīng)只是“單行道”，要根據(jù)比較優(yōu)勢(shì)變化，支持鼓勵(lì)更適宜在國(guó)內(nèi)發(fā)展的企業(yè)回流。什么樣的企業(yè)適合回歸，什么樣的不適合，應(yīng)有所區(qū)分。筆者建議，“限”與“引”并舉加以應(yīng)對(duì)：一方面，對(duì)“走出去”的國(guó)內(nèi)企業(yè)，用“負(fù)面清單+鼓勵(lì)發(fā)展”模式主動(dòng)加以約束；另一方面，對(duì)于之前“外移”的外資企業(yè)，通過(guò)改善營(yíng)商環(huán)境，強(qiáng)化回歸我國(guó)的紅利預(yù)期。

促進(jìn)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)升級(jí)的過(guò)程中，可將產(chǎn)業(yè)回歸與招商引資相結(jié)合，擴(kuò)大資源優(yōu)化配置的外部選擇范圍。隨著國(guó)內(nèi)招商引資的重點(diǎn)逐漸從以特點(diǎn)項(xiàng)目招商為主轉(zhuǎn)向以產(chǎn)業(yè)鏈招商為主，海外資本進(jìn)入我國(guó)更強(qiáng)調(diào)投資來(lái)源的多元化。而從外來(lái)投資的對(duì)接需要來(lái)看，“走出去”的投資項(xiàng)目回歸更容易成功。

對(duì)于有意愿回流我國(guó)的企業(yè)，也不能來(lái)者不拒。建議相關(guān)部門制定負(fù)面清單。一是對(duì)于與國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)政策“不搭界”的項(xiàng)目，必要時(shí)適當(dāng)設(shè)置門檻；二是對(duì)于零售業(yè)、公共事業(yè)等主要面向本地市場(chǎng)的投資項(xiàng)目，雖然不宜限制其回歸我國(guó)本土，但也不宜主動(dòng)吸引其回流；三是對(duì)于因自身經(jīng)營(yíng)水平有限、存在誠(chéng)信問(wèn)題的外移企業(yè)，不歡迎其回流國(guó)內(nèi)。

對(duì)外投資項(xiàng)目的回歸是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要落實(shí)在一系列具體措施上。有必要根據(jù)具體發(fā)展需要，對(duì)國(guó)內(nèi)企業(yè)和外資企業(yè)回流我國(guó)提供一定的支持和幫助。

一是產(chǎn)業(yè)外移流出地政府要?jiǎng)?chuàng)造條件吸引曾經(jīng)外流的產(chǎn)業(yè)回流本地。積極與外流企業(yè)保持溝通，了解企業(yè)是否有意愿轉(zhuǎn)回國(guó)內(nèi)以及企業(yè)啟動(dòng)回流所需要具備的條件。可考慮建立相應(yīng)的工作機(jī)制，從公共服務(wù)、資金、稅收、用地、勞動(dòng)力供給等方面提供政策支持，為有意回流的企業(yè)創(chuàng)造適宜的條件。

二是對(duì)于一部分產(chǎn)能外流一部分產(chǎn)能留在本土的企業(yè)，地方政府要強(qiáng)化對(duì)企業(yè)本土部分的支持，以訂單回流促進(jìn)投資回流。對(duì)準(zhǔn)備回流國(guó)內(nèi)的企業(yè)，允許在當(dāng)初國(guó)民待遇與回流時(shí)的國(guó)民待遇之間擇優(yōu)選擇。

三是在制定區(qū)域或行業(yè)發(fā)展規(guī)劃時(shí)，可針對(duì)擬回流企業(yè)適度預(yù)留部分市場(chǎng)空間。可考慮在不斷優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的過(guò)程中，在長(zhǎng)三角、粵港澳大灣區(qū)等高端制造業(yè)與現(xiàn)代服務(wù)業(yè)比較集中的區(qū)域創(chuàng)造“小環(huán)境”，率先設(shè)立鼓勵(lì)制造業(yè)回流與轉(zhuǎn)型升級(jí)深度結(jié)合示范區(qū)，在區(qū)內(nèi)享受國(guó)際上最高水平的貿(mào)易投資自由化便利化待遇。

四是在拓寬思路的基礎(chǔ)上適當(dāng)調(diào)整利用外資的考核辦法，將促進(jìn)外流企業(yè)回歸與招商引資考核相結(jié)合。在此基礎(chǔ)上，可考慮在中國(guó)國(guó)際投資貿(mào)易投洽會(huì)、中國(guó)加工貿(mào)易產(chǎn)品博覽會(huì)、中國(guó)進(jìn)出口商品交易會(huì)、中國(guó)國(guó)際服務(wù)貿(mào)易交易會(huì)、中國(guó)國(guó)際進(jìn)口博覽會(huì)等平臺(tái)專門設(shè)立促進(jìn)企業(yè)回流展區(qū)，在宣傳企業(yè)回流優(yōu)惠政策的同時(shí)，為已回流企業(yè)提供更好的國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)拓展機(jī)會(huì)。

應(yīng)當(dāng)看到，與對(duì)外貿(mào)易不同，對(duì)外直接投資由于沉沒(méi)成本投入高，更講求穩(wěn)定性。然而，穩(wěn)定不等于“綁定”。面對(duì)外部環(huán)境不可逆的變化，企業(yè)需要科學(xué)果斷決策，該歸來(lái)時(shí)就歸來(lái)。從這個(gè)意義上講，“走出去”不僅要與時(shí)俱進(jìn)，也不妨與時(shí)俱“歸”。