基于行政效率的行政程序立法理念及實現路徑

段傳龍

(中國社會科學院 法學研究所， 北京 100010)

一、引言

構建公正、合理的程序法規范是衡量法治現代化的重要指標，制定行政程序法就是在給行政權力定規矩、劃界限、樹規范。自20世紀90年代以來，行政程序法一直是我國理論與實務界所關注的重要研究領域，實踐中相關制度規則也在持續跟進與完善，程序立法的不斷健全為促進行政權力的規范化發揮了積極有益的功能作用。然而，充分考察我國的相關制度構建，當下行政程序的規范體系仍存在諸多不足，需要針對性地予以解決。

放眼世界范圍，由于各國的行政權力運行具有不同的實踐特征，各自的民族、時代、文化傳統也存在差異，所以行政程序立法必須充分尊重、及時回應本土治理需求。因此，我國在完善行政程序法體系，開展行政程序立法的設計、制定與頒布過程中，要延續中國的行政程序傳統，關注中國問題，提出中國方案，若盲目采用西方理論模式遲早會“水土不服”。

二、審視現實：行政程序立法的緊迫性

出于公共管理的現實需要，我國行政權長期沖鋒在公私權力交融的最前線，因而相關程序規范的更新、修訂工作最為緊迫。尤其是“在損益性行政領域，如行政處罰、行政強制、行政征收等，一般采取的是立法優先的做法，即無法律無行政，且立法在對此類行政行為予以規制時，往往吸納了法律優先、法律保留等原則。同時，將行政程序予以精細化并將其作為行政行為合法與否的基本要素和承擔法律責任與否的依據”[1]。然而，面對我國新時代社會主要矛盾的新變化、國家治理事務的不斷增加和疆域的不斷擴大，行政機關與其工作人員卻長期面臨著程序規則滯后與缺失的客觀現實，因此行政程序的制度規范亟待全面完善。

(一)程序立法的指導理念亟待轉變

我國近現代的行政法學從誕生之初就近乎于“舶來品”，缺乏本土的指導理念和方法。從清末的研習法政運動發端至20世紀80年代初期，所采用的是翻譯日本行政法學著作、編撰以德國行政法為基礎內容的教科書、學習蘇聯行政法學模式和研究以美國為首的西方行政法學著作等“借鑒方式”。我國的行政法學先后師從德國、英國、美國等主要發達國家。從約翰·洛克、盧梭分權思想的快速傳播，到戴雪“嚴格規范”法制主義的深刻影響，到奧托·邁耶“法律優先”“法律保留”等原則的廣泛運用，再到對斯圖爾特傳統行政法模式的借鑒，皆可體現出西方行政法“合法性解釋模式”(1)西方行政法“合法性解釋模式”，即從“控權”的功能主義角度出發，認為行政法是控制政府權力的法。這一理論模式具有3個特征：其一，行政權必須通過法律的嚴格授權才能實現合法化，且行政權對個人權利、自由的干預，只有在法律授權的前提下才能實施；其二，司法審查制度是行政法制度中的重中之重；其三，行政職權受到嚴格的法律限制，職能范圍極其有限。對于我國行政法理論研究的深刻影響。我國行政法學尤其是在行政程序法的研究領域，至今仍盛行的“控制行政權”理論便是這一模式的主要表現形式。

然而，盡管傳統的“合法性解釋模式”具有一定程度的合理性，限制了行政權力邊界，保障了個人權利與自由，在靜止的規范完善層面具有一定的借鑒價值；但是其理論意旨與制度建構仍然過度停留在權力制約的基礎之上，“這樣的行政法學的核心思想是法與行政的關系，凸顯的是依法行政原則，其初始目的并不在于尊重和保障人權”[2]；這就導致行政法學過度關注行政行為的合法性問題，不當降低了行政過程的整體效率，阻礙了行政資源的有效整合。“新時代的政府職能主要體現為，為社會公眾提供優質的公共服務，這也與新的社會矛盾判斷相契合。”[3]因而，服務公共利益、提高人民福祉是當下行政權力運行的終極價值目標，程序規范的建構理應引導、保障行政權加速實現這一目標。因此，建構中國特色的行政程序法，必須反思西方固有的法治缺陷，回應新時代國家治理的實踐需求：中國人民需要積極能動的行政權力，更需要有所作為、迅速反應、充滿活力的國家政府。這就需要在行政立法層面及時扭轉傳統的單一“控權”理念，樹立一定的行政“授權”理念。

(二)內部程序的制度規則亟待補足

行政決定的理性化、正當化最終決定于其內部制定與形成的程序過程，因而完整的行政程序法應當包含內外兩大程序規范體系。“近年來，中國行政法制實踐越來越多地關注內部行政問題，這在重大行政決策的規范化、政府自身對依法行政的推進、行政裁量基準制度的建立等方面體現得非常充分。”[4]與西方國家不同，內部行政程序規則的完善對于官僚制文化傳統濃厚的中國具有更重要的功能與價值。“同英美國家注重對于聽證等外部程序的構建不同，中國的法律傳統更加重視內部程序的監控，中國的行政官員對于人員分工、請示匯報、討論拍板、公文簽發之類的內部辦事程序比較認同，這構成中國行政程序建設的一種本土資源。”[5]因而，我國內部行政權力的運行需要行政程序法提供明確、健全、可操作的具體規定，從而通過對于內部技術規則的完善，“擔保行政機關對外行政行為的合法性”[6]。從現行程序立法來看，目前我國的內部行政程序法規范仍然相當匱乏。

內部行政程序法主要規范行政權力的內部運行過程，然而這一系統過程卻較為繁瑣與復雜。行政學領域的內部行政過程包括確立行政目標、開展調查研究、擬定方案、開展可行性分析、制定執行計劃以及監督已執行情況等多個程序步驟。從行政法的角度來看，上述過程則可總結轉化為行政決定或決策從內部調查、啟動、請示、討論、形成、審核、制定、作出到送達至當事人并最終產生法律效果的程序步驟，其主要指向的是職權、職責、組織劃分等行政內部系統中的各類法律關系。而在行政程序法中，上述步驟可進一步轉化為“依申請或依職權開始→行政調查→基于調查的事實認定→基于認定事實的法律適用→決定草案的形成→決定草案告知相對人→聽取相對人意見或舉行聽證→作出行政決定→決定送達相對人并說明理由→告知救濟途徑的過程，也可歸納為法律事實認識階段→法律規范適用階段→決定作出階段→決定宣告階段”[7]。然而，面對上述多種內部行政程序，目前實踐中卻主要通過個別行政慣例或組織內部規則進行臨時性調整，相關程序保障規則較為缺失，規范性、系統性明顯不足，降低了行政權力運行的民主性與合法性。因此，未來我國的行政程序立法應逐步重視內部行政程序的相關規則制定，保障行政決策科學、理性、高效制定，實現法治對于內外行政程序的全覆蓋。

(三)執法程序的特定規范需要完善

執法程序是行政程序立法的重中之重，然而實踐中“重結果、輕程序”的理念傾向卻尤為突出，導致行政執法程序在立法層面不能得到重視。例如個別地方在實踐中大量存在行政執法的法定程序和依據不清晰、不具體甚至“無法可依”等現實困境，容易造成地方行政機關懶政、怠政，甚至突破依法行政原則開展執法等負面后果。同時，面對我國行政實踐中多樣化、非法化、低效能的執法實踐，及時完善行政執法程序規則就顯得尤為必要。因而，當下我國行政程序立法的首要任務就是在回應公共行政發展的基礎上，補足缺失的行政執法程序規則，為行政權力運行提供全面保障，為執法機關、工作人員提供制度支持和職權依據。

實踐中，行政執法行為包括行政許可、行政強制、行政處罰、行政確認、行政補償、行政征用、行政給付以及行政征購等多種類型。面對如此多樣的執法實踐行為，相關制度規范卻難以同步予以修訂。同時，在地方執法實踐中，行政機關的執法依據主要以地方性法規、規范性文件及部門規章為主，立法效力位階較低且管制性色彩突出，公民的人格尊嚴權利易受侵害，私權利保障的程序規則缺失。除此之外，多頭執法、多層執法、拖延執法以及運動式執法等違法現象時有發生，地方主義、部門主義、選擇性執法等職權傾向嚴重。面對上述執法實踐的制度困境，行政程序法需要補足現行規則，如確立和完善行政執法原則，補充執法公開機制，構建對行政執法的事前、事中、事后的完整程序規范體系等。同時，特別針對執法效能低、執法不作為、怠政懶政等問題，行政程序法應構建一系列常規保障機制，如搭建現代化、信息化的執法平臺，引入勸導、和解等柔性執法機制，建立聯合、協助執法機制以及完善執法人員的獎懲制度等，從而保障執法程序的規范運行。

三、服務發展：行政程序立法的創新性

行政權具有開放性、能動性、自主性與靈活性等多種特征。“立法看起來是確定的和封閉的，而行政則是運動的和多元的。行政是一種自行形成的國家意志，并不只是服務于法律，而是能自行從不同程度優勢地位出發什么是正確的。”[8]行政管理的豐富經驗使得行政立法相較于法律而言更具有前瞻性與預測性，對于社會公眾的實踐需求也具有更為及時的回應性。從這個角度來看，行政并非受限于法律的執行，相反，行政實踐應作為法律制定、更新與修改的重要補充和參考依據。今后，我國的行政程序立法應當從以下三方面予以創新。

(一)尊重行政權力的本土運行實踐

中國行政權的地位、制度設定與運行實踐同西方國家完全不同。在政治制度層面，我國一直奉行“議行合一”的國家民主集中制原則。國務院作為行政權力運行的代表，對全國人民代表大會負責并接受其監督。與西方國家三權分立的國家權力設置，以及立法、司法權對行政權的防御、戒備心理不同，我國的立法、司法與行政機關從建立之初便一直處于合作、協商與信任的狀態，這并非純粹的理論假設而是客觀存在的治理現實。

在經濟與社會制度運行層面，西方擁有成熟的“市民社會”階層，延續著古典自由主義、自然法學派的傳統，以公民個體權利為本位，推崇個人主義與自由主義。因此，西方歷史上針對政府的角色定位問題，一直在“小政府”與“大政府”之間搖擺不定。但是，為了不斷適應國家、社會治理的實踐需要，西方也在“警察國”“守夜人”及“福利國家”等角色中持續改變，不斷作出“大政府式”的嘗試與突破。“反觀我國，無論是計劃經濟向市場經濟轉向抑或在福利國家的發展中，集權化的大政府角色從未動搖，也不能期望一個權力最小的政府能為最大化的公共服務承擔責任。”[9]盡管改革開放以來我國相繼開展了企業所有制改革、行政審批改革、公私合作引入市場機制等一系列制度創新，全能主義政府正在逐漸邁向有限責任與法治政府。但是，中國社會主體力量的獨立性、成熟度仍然欠佳，伴隨行政任務的更新與社會運行的風險疊加，公民個體、社會組織及市場運行對于政府的心理依賴日益增強，這是我國當下無法回避的文化傳統與社會現實。回顧我國政府的治理實踐，盡管在實踐過程中遭遇了諸多問題與挫折，但以行政權為主導的“公共服務供給模式”卻是客觀存在的事實，過去的經驗與實踐表明我國更需要一種敢擔當、能作為的“有為政府”。因此，從理性的立場出發，對行政權抱以一定的開放、引導與包容態度，充分尊重行政權的治理主導地位及其在我國經濟與社會發展中的能動性，才是今后我國行政法程序制定理應秉承的指導原則。

(二)樹立信任包容的程序規范理念

我國行政程序法的展開應建立在不同于西方國家的邏輯起點與建構理念之上。以英美為代表的行政程序法模式以“限制行政權”為目標，過分關注行政權力的形式合法性，因而為實現對行政權的強力控制，相關規則設計主要集中在行政行為的事前立法監督及事后司法監督等局部、靜態的純粹法學問題上，卻忽視了現實行政是一個全面、動態、連續的復合型運轉過程。而且，這一立法模式缺少對行政權力實踐特性的全面考察，漠視了行政權力運行所必需的合理制度空間，必然會壓制行政權的能動性與活力，造成消極行政的負面后果。因此，面對當下不斷擴張的治理任務，若盲目延續西方的片面“控權”思想，繼續貫徹禁止議會授予行政立法權的基本原理，進而奢望我國立法機關在治理活動中實時對于行政權的程序步驟、行為方式及職責權限作出細致的規則設定，則必將不利于我國公共利益的有效實現。

重新審視我國的行政實踐運行與特征，近乎包辦一切的大政府角色一直未變，行政權在政治、經濟與市場中的主導地位也并未動搖。同時，風險規制的興起、公私合作的發展，以及公共服務職能的加強等新時代背景將會對我國行政權的能動性提出更高水平的治理要求，因而行政活力急需得到進一步激發。而西方行政法模式基于純粹限制公權的立場，僅僅關注行政行為首尾兩端的監督與規制，若效仿西方模式必然難以回應當今公共行政新變化，更難以滿足我國公民日益豐富的多元化治理需求。行政權力并非天然具有“惡性”與“侵益性”[10]。 “因為在行政系統是非理性存在物的情況下，完全可以撤銷或終結這個存在物。斷然從大前提上肯定了它的存在的合理性，而在實際過程中又將其視為一種惡，這本身就是一個悖論。”[11]因此，我國行政程序立法應借鑒行政學這一面向行政全過程的研究范式，對于行政權持有信任和寬容的基本理念，從總體上實現對行政權力運行的積極引導、保障與支持，而非始終對于行政權力保有懷疑、防范甚至抵抗的片面主觀態度。

(三)實現程序的工具性與獨立性價值最大化

對于行政程序的價值認知，國內學界主要存在兩大代表性觀點：其一，行政程序只是規范、管控或限制行政權力的工具，是實現行政目的與任務的形式手段，本質上屬于我國現行實體法規范的附屬部分，不具有獨立的價值。其二，行政程序本身是以交涉性為特點的互動過程，在維護公民尊嚴、保障公民合法權利、化解權利沖突以及促進民主政治發展等方面具有無可替代的實效功能。行政程序的每一個程序、方式與步驟都能體現其獨特的理性、正義、中立、秩序等獨立價值，并且能夠在實體法“缺位”之時發揮關鍵的替代性作用。

上述兩種觀點雖各有可取之處，但在面對我國持續全面深化改革，致力于推進國家治理能力與治理體系現代化的目標背景下，行政程序的工具性與獨立性價值都應得到充分實現，不能偏廢一方。其一，在工具性價值層面，我國的行政程序立法應首先致力于保障行政權力順暢運行，及時回應公民訴求，高效提供公共服務，以最小成本產出最大行政效益。若能制定相關制度規則方案，將行政程序法打造成一項成熟、完善的技術性規則；進而對于程序運行的時效、環節、成本等方面予以優化，使其能夠低成本、高效率地服務于最初制定程序規則的工具性目的，將其“串聯性”的工具價值發揮到極致；那么程序的整體價值非但不會貶損，對于行政機關及時處理數量龐大的行政事務反而能產生更為有益的實用功能。其二，在獨立性價值層面，行政程序能夠在行政機關及相對人之間發揮重要的溝通、對話及協作功能。各類行政程序，例如行政機關的程序告知、說明理由、聽取申辯，行政相對人的陳述、申辯、聽證等，都能在實現民主參與、權力監督以及權利救濟等層面發揮其應有的價值與作用。在當下民主行政、參與行政、協商行政、合作行政理念盛行的時代背景下，充分發揮程序的獨立性價值毫無疑問將有助于實現人民權益，減少社會矛盾，構建和諧、共榮的國家社會新秩序。

四、面向未來：行政程序立法的延展性

考慮到上述我國行政權力運行的獨特制度環境，今后行政程序立法應當在保障行政任務高效完成的基礎上，形成以“授權”為第一屬性，“控權”為第二屬性的制度規范轉型。同時，應在充分貫徹“服務”“保障”“監督”與“制約”4個核心理念的基礎上，全面開展相應的程序規則設計。

(一)充分授權是完善立法的基礎前提

貫徹“服務”與“保障”理念需要從制度規范層面給予行政機關充分授權。同時，上述兩大理念側重指向行政程序法的工具性價值，即其應引導、支持、協助行政機關高效完成行政任務，高質量地向廣大人民群眾提供公共服務。結合我國當下的治理實踐與規范需求，我國現行的行政程序法規范水平仍然處于“初級階段”，因而當下提升行政效率應優先重在補全而非簡化程序規則，要及時、明確、全面地賦予行政權力高效運轉所必須的職責權限、程序步驟、運作模式以及行為后果等程序法律依據。不可否認，行政程序作為國家治理的工具和手段之一，對于國家公權與公民私權兩者都應具有“服務”與“保障”功能。但是，相比較而言，其工具性價值應在促成我國行政權力的高效運行層面發揮更為重要的作用。

西方傳統的行政程序法從制定之初就被視為監督、控制行政權，而并非支持、保障行政權運行的特定規范。這種立法模式的根源是私權利主體長期對于公權力的敵視與不信任態度，它壓制了行政權的自主性與專業性，限縮了其合理范圍內的自由裁量權。因而，我國行政程序法應避免過于細致、機械采用“教科書式”或“操作流程式”的西方立法模式來濫用程序規則，進而不當束縛行政權力的手腳。相反，我國應跳出“惟程序主義”的理念窠臼，在合理規范行政權力的同時，在制度規范層面賦予行政權力、機關、人員合理的自由裁量權與彈性試錯空間，給予行政權一定的職能事務性或宏觀概括性授權，保障內外行政程序能夠自由、科學運轉，助成行政權更為積極的一面。以我國行政決策為例，實踐中行政機關決策是行政機關意志、意思的重要表現形式，相關決策能否高效籌劃、討論、形成直接影響后續行政行為的執行時限。在新時代國家治理任務膨脹的時代背景下，人民群眾的利益問題需要政府及時、高效地決策與回應，因而從便民、利民的角度出發，今后我國程序法規范應更多關注對行政決策制定的支持、引導與服務，而非約束、限制與管控。

(二)合理控權是依法行政的題中之義

“監督”與“制約”理念的貫徹執行依賴于行政程序“控權”功能的合理實現。秉承上述兩大理念有助于推進依法行政，實現程序的獨立價值。今后，我國的行政程序法構建雖然應以“授權”為第一屬性，但并不否認“控權”是其第二屬性。作為本質屬性之一，行政程序法的“控權”功能在規范行政權與保障公民私權過程中發揮了至關重要的作用，毫無疑問也應被貫徹于行政法的始終。貫徹“監督”與“制約”理念主要應做到兩個方面：

其一，保障行政相對人在程序規則中的廣泛參與。“監督”與“制約”理念的實現依賴于公共意志的有效表達與公民的實質性參與。自20世紀初期以來，公民對于政府的治理能力不斷提出更高要求，民主參與的呼聲也在不斷高漲。因此，行政程序法應針對行政權運行的全過程，設計透明、開放與民主的行政決策程序——例如健全公民、專家參與的聽證會、座談會、論證會等多種協商機制的設計，保障行政目標從設定、討論、決策、實施等各個階段都能實質性地體現公共意志的表達痕跡。“行政程序為當事人提供了一個可以平等陳述理由的機會和場合，任何理由都可以在這里獲得宣泄、交流，每個當事人的理由都可以在對方陳述中獲得自我驗證，雙方的對立情緒由此可能得到化解，并為行政程序所吸收，從而為當事人在行政程序中實現合意提供了條件。”[12]因此，今后行政程序法應設計完善與合理的程序性規則，保障公民對于行政全過程的民主參與和表達。其二，保障程序規則中公民的人格尊嚴與主體地位。不論是在刑事還是行政案件領域，法律程序被制定的首要目的都是為了實現訴訟兩造的平衡，防止強大的國家公權對于個體私權的不當侵犯，為弱勢的一方提供程序性保護。今后，完善程序立法應著重關注兩方面：首先，行政機關在政策制定與執法的過程中，應尊重公民作為“人”的尊嚴和道德主體地位，不能將其視為被管理的客體或輔助實現行政任務的工具。“行政程序并非行政主體‘單方的程序’，而是行政主體與行政相對人的程序活動共同組成的一種復合過程”[13]，因而行政程序的規則不僅要對公民大眾提供表達或參與的形式渠道，還要賦予公眾享有實質性的話語權，保障公眾的參與權和表達權不被“虛化”，給予相對人主動的程序加速或程序阻斷性權利，打破行政機關對于決策制定等行為的程序“壟斷性話語權”。其次，行政行為的方式應從“剛性”向“柔性”轉變。“剛性”與“柔性”兩者實質上分別代表了不同的政府治理理念。“剛性”對應的是“秩序行政”的理念，即認為公民、社會是被政府管理的客體，強調公民對政府的單向服從。而“柔性”對應的是“服務行政”的理念，即認為公民是國家的主人，政府應及時、持續地為人民群眾提供便利、高質量的行政給付，并且給付應當以一種公私協商、可接受性較強的方式實現。行政程序法為保障上述理念的貫徹轉變，可以創設相應的規則機制，如刪減形式性、空置性的無用程序，合并功能、事務重復的程序規定，廢止加重行政相對人負擔的程序步驟以及構建透明、便民的“互聯網+”政務模式程序機制等。

(三)以程序法典形式統一整合單行規范

目前，我國規范行政程序的立法主要分散在三大類“單行程序規范”之中：一是存在于規范抽象行政行為的程序法規范領域。《中華人民共和國立法法》(以下簡稱《立法法》)、《行政法規制定程序條例》以及《規章制定程序條例》是我國具有代表性的行政程序單行法。《立法法》第67條規定：“行政法規在起草的過程中，應當廣泛聽取有關機關、組織、人民大表大會和社會公眾的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式。行政法規草案應當向社會公布，征求意見，但是經國務院決定不公布的除外……行政法規的決定程序依照中華人民共和國國務院組織法的有關規定辦理。”此后，以《立法法》為基礎原則，國務院又相繼頒布了《行政法規制定程序條例》與《規章制定程序條例》，兩者分別對于行政法規與規章的立項、起草、審查、解釋等程序問題作出了較為詳盡的規定。二是存在于規范具體行政行為的程序規范領域。《中華人民共和國行政許可法》(以下簡稱《行政許可法》)、《中華人民共和國行政強制法》(以下簡稱《行政強制法》)以及《中華人民共和國行政處罰法》(以下簡稱《行政處罰法》)是我國具有代表性的行政程序單行法。《行政許可法》《行政強制法》與《行政處罰法》具體規定和確認了我國行政許可的相對人陳述、申辯、聽證、救濟，行政強制的告知、說明理由、聽取申辯、制作現場筆錄，以及行政處罰的簡易、普通、聽證等多項程序規則。三是存在于規范地方政府及其工作部門行政程序的規范領域。目前，主要是由《湖南省行政程序規定》為代表的各類地方政府規章組成。《湖南省行政程序規定》于2008年10月1日正式施行，全文共10章178條，對于行政決策、執法、聽證、公開、監督等程序作出了全面細致的規定。自此之后，遼寧省、汕頭市、山東省、西安市、江蘇省等多個省、自治區和設區的市都相繼制定了地方行政程序規定。

除此之外，《中華人民共和國政府信息公開條例》中也相應規定了部分程序性規定。可見，目前我國現行的行政程序立法規范仍相對零散，這容易導致各級政府、各類部門的程序法之間存在權力、責任等規范內容方面的交叉沖突。“作為地方政府規章位階上‘行政程序規定’存在著法效力位階低、法院參照率低以及行政機關適用率低的‘三低’狀況”[14]，因而我國需要探索通則性的行政程序法典化道路，協調、統一、整合現行單行法規則的具體銜接與實施。2018年，全國人大常委會在擬定第十三屆人大五年立法規劃時，已將行政程序法列為第三類立法規范項目，行政程序法典的制定逐漸提上日程。未來，我國學界需要在此領域深耕細作，通過對單行行政程序法“提取公因式”的方式予以整合，統一行政程序的規則理念，采用具有原則性和組合性的立法技術與模式，逐步形成具有中國特色的行政程序法典。

五、結語

傳統的行政法學屬于純粹的規范法學研究范式，其目標是規范公權力邊界和行為、保障公民私權利，其部分理念仍值得我國行政法學界不斷追求和踐行。然而，這一傳統研究方法卻走向了規范主義的極端，缺乏公共行政實踐提供的經驗支持，更缺乏對本土行政運行的深入考察，忽視了對行政權力效率、效能的關注，從根本上抑制了行政權的天性。今后，我國的行政程序法設計應持續關注上述缺陷與困境，在充分發揮程序的工具性和獨立性價值基礎上，助推我國行政權力高效運行。同時，要在規范完善過程中貫徹 “服務”“保障”“監督”“制約”四大理念，以追求行政程序法典化為目標開展創新性的程序規則設計。