國家文化公園協同保護路徑構建
——以非物質文化遺產保護為視角

汪愉棟

(中央民族大學 法學院，北京 100081)

習近平總書記指出：“一個國家選擇什么樣的治理體系，是由這個國家的歷史傳承、文化傳統、經濟社會發展水平決定的，是由這個國家的人民決定的。我國今天的國家治理體系，是在我國歷史傳承、文化傳統、經濟社會發展的基礎上長期發展、漸進改進、內生性演化的結果?！盵1]從《關于實施中華優秀傳統文化傳承發展工程的意見》中“規劃建設一批國家文化公園，成為中華文化重要標識”，到國務院辦公廳《長城、大運河、長征國家文化公園建設方案》(以下簡稱《方案》)“到2023年底基本完成建設任務，使長城、大運河、長征沿線文物和文化資源保護傳承利用協調推進局面初步形成，權責明確、運營高效、監督規范的管理模式初具雛形”，再到《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》“建設長城、大運河、長征、黃河等國家文化公園”，國家文化公園概念正式確立。

近期，國家文化公園建設工作領導小組發布《長城國家文化公園建設保護規劃》《大運河國家文化公園建設保護規劃》《長征國家文化公園建設保護規劃》。同時，《國家人權計劃(2021—2025)》中明確：“推進國家文化公園建設。整合長城、大運河、長征、黃河沿線等重要文化資源，強化文物和非物質文化遺產真實完整保護傳承，打造中華文化重要標志?！盵2]國家文化公園從產生的萌芽階段已邁入全面加速的建設時期。

一、國家文化公園的內涵

(一)定性：全新的文化遺產保護空間

國家文化公園不同于國家公園的自然資源優先保護與就地保護邏輯，以物質文化遺產與非物質文化遺產為載體，以文化為公園虛擬邊界，形成多地區協同保護的文化經濟紐帶。對內將傳統文化與公民生活深度交融，對外打破西方文化等級論、蠻族論、黃禍論、中國威脅論等偏見，以文化自信實現中華民族偉大復興。探索國家文化公園協同保護的路徑，應當以厘清國家文化公園的內涵與外延為起點。

1.國家文化公園是文化空間。在空間維度上，國家文化公園本質形態既能承載文化記憶所蘊含的歷史、情感、意義、符號，又能體現出建設實踐中人與人、人與空間多元互動的文化空間[3]。孫華將國家文化公園進行維度解構，厘清公園與私園、自然公園與文化公園、國家公園與其他公園的區別，指出“國家文化公園是國家一級政府基于保護國家重要文化資源、展示國家文化精華的目的，為歷史研究、文化傳承、公眾教育和人們休息提供服務，依托重要遺產的公共事業單位、場所或文化產品”[4]。該定義確定了國家的管理主體地位、目的、功能，并將國家文化公園定性為公共事業單位機構、場所或者產品。但該定義在使用“國家一級政府”的表述、國家文化公園的事權歸屬等方面還值得商榷。

2.以物質文化遺產為物質基礎，國家文化公園涉及文物、會址、遺址等特色文化地點、景點等。《貴州省長征國家文化公園條例》第二條指出：“本條例所稱的長征國家文化公園是指……與紅軍長征相關聯的重要不可移動文物、會議會址、活動遺址、紀念設施、村落以及相關旅游景區、景點等。具體范圍由省人民政府劃定并公布”。貴州省是首個針對國家文化公園出臺地方性法規的地區，其對國家長征文化公園范圍定義可為協同立法提供間接參考。

3.以非物質文化遺產為精神內核，國家文化公園是實現中華民族偉大復興的重大文化工程?！斗桨浮分兄赋觥皣椅幕珗@是國家推進實施的重大文化工程，通過整合具有突出意義、重要影響、重大主題的文物和文化資源，實施公園化管理運營，實現保護傳承利用、文化教育、公共服務、旅游觀光、休閑娛樂、科學研究功能”。許立勇等[5]以功能、定位的外延出發，明確大運河國家文化公園的地理邊界，結合文化教育、公共服務、對外交往等功能邊界綜合確定其內涵。其中，國家文化公園線路中蘊含的大量非物質文化遺產，對外形成弘揚中華優秀傳統文化的新窗口，對內以鑄牢中華民族共同體意識為主線，促進各民族的文化認同。

(二)法律屬性：因地制宜的立法標準

國家文化公園內涵至少包含：定性、目的、功能、特點與范圍等問題。學者們從“事業單位”“場所”“場景”“公共服務產品”“重大文化工程”等視角闡釋國家文化公園的定性問題。學科視角不同，決定分析問題的方法論之不同。在法律視角下，公園實體組織的定性更關注組織存續形式，即國家文化公園是獨立具有管轄權限的公共事業單位，或隸屬、受委托設立的不具有法人資格的專門機構，甚至是其他存續形式。

同時，國家文化公園具象化功能應與國家政策一致，其目的需符合中國傳統文化的傳承利用、文化教育、公共服務、旅游觀光、休閑娛樂、科學研究等功能。換言之，證成某文化空間是否屬于公家文化公園，只要不符合任何一項構成要件，則不會被納入到國家文化公園保護范疇之中。另外，明確國家文化公園范圍是確定外延的關鍵。以地方性法規為間接指引，國家文化公園范圍主要包括：文物、會議會址、活動遺址、紀念設施、村落以及相關旅游景區、景點。結合非遺整體性保護原則，國家文化公園也應接納人文景觀、非物質文化遺產等內容。同時，各省市可因地制宜，依據現存可以開發的文化資源進行調研、建檔與數據分析，調整重點保護范圍。

需要明確的是國家文化公園與國家公園無直接聯系，不應混淆。有學者指出國家文化公園不同于“國家公園”“國家遺址公園”“國家文化遺產公園”，其理念要點在于國家是屬性、文化是內涵、公園是形式[6]。國家公園發源于美國，依據國內不同的文化和審美的自覺，美國國家公園兼具自然資源保護與國家文化保護雙重功能，明確與國內國家公園定義與范圍有所區別[7]。國家文化公園是全新的文化遺產保護方式，不應納入國家公園的保護范疇，其政策背景與文化強國的需要以及國家公園建設目標完全不同，非隸屬也非交叉關系。

因此，筆者認為國家文化公園的法律定義為：以國家長城、長征、黃河、大運河線路遺產為項目分類標準，主要涉及文物、會址遺址、紀念設施建筑、村落及景區景點、人文景觀等物質文化遺產和非物質文化遺產，為實現傳承利用、文化教育、公共服務、旅游觀光、休閑娛樂、科學研究等目的而成立的專門機構。機構的組織形態、獨立性、管轄權限與當地編制與財政有關，可能出現地方差異，即可能為事業單位、受委托單位、公司法人等形式。

二、國家文化公園協同保護的立法背景

(一)立法困惑

根據國家文化公園內涵與外延的解讀，其類別主要依托物質文化遺產與非物質文化遺產。那么現行《文物保護法》《非物質文化遺產法》以及下位條例規章不能成為國家文化公園的法治保障嗎？從國家文化公園總體規劃來看，其更強調在整體性保護中形成文化經濟帶，同時克服物質文化遺產與非物質文化遺產分散保護弊端，并且能夠結合旅游開發模式，整合文物保護與非物質文化遺產保護與宣傳，打破文物保護與文化傳承束之高閣的現狀，讓公眾更好地理解并參與到文化建設與保護中。

(二)立法需求

《長城、大運河、長征國家文化公園建設方案》中特別強調“要修訂制定法律法規，推動保護傳承利用協調，推進理念入法入規；要按照多規合一要求，結合國土空間規劃，分別編制長城、大運河、長征國家文化公園建設保護規劃”[8]。從政府層面已經明確國家文化公園立法需求。

另外，實踐中利益主體具有立法需求。站在法律實證主義的視角，法治不再是以某種暴力手段強加在混亂社會結構上已構成社會秩序的東西，反而擁有法律則可符合個人和社會愿望，以法治代替人治。國家文化公園建設涉及跨區段、跨領域的公私主體，其利益需求有所差異，立法應予以回應?；诮鉀Q利益沖突的立法需求，國家文化公園立法是功能發展的結果，符合所涉公私主體利益，而非以法條意義和道德品格來進行評價[9]。

(三)相關立法文件

國家文化公園立法可協同參照的法律、法規、政策性文件主要有：《長江保護法》《文物保護法》《非物質文化遺產法》《長城保護條例》《大運河條例》《文物保護法實施條例》《貴州省長征國家文化公園條例》《江蘇省人大常委會關于促進大運河文化建設的決定》《浙江省大運河世界文化遺產保護條例》《淮安市大運河文化遺產保護條例》《關于實施中華優秀傳統文化傳承發展工程的意見》《長城、大運河、長征國家文化公園建設方案》《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》《長城國家文化公園建設保護規劃》《大運河國家文化公園建設保護規劃》《長征國家文化公園建設保護規劃》《北京市大運河國家文化公園建設保護規劃》等。

三、國家文化公園協同治理的理論基礎：從治理、協同治理再到協商共治

(一)治理

從黨的十八大“加強創新社會管理”，到十八屆三中全會“推進國家治理體系和治理能力現代化”，到黨的十八屆五中全會“構建全民共建共享的社會治理格局”，到黨的十九大 “打造共建共治共享的社會治理格局……社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制”，再到十九屆四中全會《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》“建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”的社會治理體系，協同共治已具備政策層面的理論基礎。

(二)協同治理

1.集體的自主行為?！爸卫怼薄肮仓巍薄皡f同”下具備多元化理論基礎。Andrew Campbell從戰略管理角度探討協同治理。格里·斯托克提出治理的主體出自政府且不限于政府，治理是行為體網絡的自主自治，肯定了集體行為的價值。但是，責任隨著自治的擴張而趨于模糊[10]。

2.各方表達利益的協商平臺。學者們在協同共治、多元治理模式之上肯定共治的積極作用，但其角度、適用領域不同。如在農村社會治理中，學者肯定協商共治在鄉村社會治理的重要作用，認為協同治理是隨著我國鄉村社會治理環境變化而產生的制度，《鄉村振興戰略規劃(2018—2022年)》《關于加強和改進鄉村治理的指導意見》同樣明確健全多元治理的共治模式[11]。又如在河、江域治理中，協商共治模式能夠靈活地將流域治理置于開放性的環境當中，為各方主體提供利益表達渠道并構建多層次的協商平臺[12]。

3.國家文化公園屬于文化治理的范疇。結合協同治理基礎理論中集體協商的基礎屬性，文化協同治理是治理理論在保障公民文化人權的實踐轉化，更強調治理主體的多元性。國家、社會、市場與公民均為文化治理的主體，合作共治參與文化治理。同時，文化共治需要弘揚社會主義核心價值觀，鞏固黨的執政之基的作用，要求治理者采取更隱蔽的治理手段，關注社會交往中社會關系的營造，形成塑造社會秩序[13]。

(三)協商共治

協商共治理論是指為政府部門與部門之間、政府與企業間、政府與公眾、企業與公眾之間提供理性與平等的協商平臺，以達成對公共利益分配的共識，體現治理的真實性、參與性、合理性等價值，內在包含民主之治、依法之治、多元之治[14]。協商共治強調主體多元性、權力下放性及民主決策等理念，尋求政府、企業、公民協同治理的共振，使相關利益者的耦合治理成為現實[15]。

協商共治理論與協同治理理論相互聯系，呈現遞進關系，即協商共治是在協同治理基礎上形成的更高層面的民主交流機制。在共建、共治、共享的社會治理中更需要治理主體間搭建起融合各方利益為基礎的協商共治機制?；鶎用癖娔軌蜃韵露媳磉_訴求，實現利益表達。治理主體在協商共治中共同參與公共事務的治理，實現治理機制的轉變。通過協商共治可以明確各方利益訴求，有利于在參與主體平等協商基礎上尋求最大公約數[16]。國家文化公園應采用協商共治方式，并滿足跨省、省內跨市區的協同需求，厘清中央與地方的事權、財權，解決物權及孳息不明晰、本地自然資源開發利用不合理、傳統村寨開發利益沖突、文物保護效果不佳、傳承人利益難以保障等問題。

四、國家文化公園協同保護的主要困境

(一)跨地綜合協調機制未形成合力

國家文化公園綜合協調機制困難在于“點面結合”下文化遺產與非物質文化遺產呈現數量多、跨地區、利益群體分散廣、地區差異大的實踐現狀，極大增加了前期立法成本。

國家文化公園綜合協調機制應包含區域外協調與區域內協調分類，但總體上區域內立法協調實施較好，而區域外協調機制并未大范圍啟動。比如浙江省在《江蘇省人大常委會關于促進大運河文化帶建設的決定》(以下簡稱《決定》)第4項、第22項、第24項，《浙江省大運河世界文化遺產保護條例》第26條，以及《淮安市大運河文化遺產保護條例》第25條均提及大運河文化公園的立法建設等問題，特別是《決定》第22項明確了協調機制，即“建立完善相鄰設區的市之間、縣(市、區)之間和跨省界的水域聯巡聯防聯治協調機制，開展跨區域多層次交流合作”。但可惜的是地方條例中對國家文化公園建設實施細則與協調機制并未提及，后期浙江省內、跨省協調的困難較大，制度執行力不強。

又如《貴州省長征文化公園條例》是首個針對國家文化公園專門設立的地方法規，其第5條明確“省建立長征國家文化公園綜合協調機制……”，第6條“省人民政府長征國家文化公園主管部門和市州人民政府負責落實綜合協調機制的決策……文化和旅游、發展改革、財政、自然資源、生態環境、住房城鄉建設、退役軍人、交通運輸等有關部門以及史志研究、檔案等機構，應當按照各自職責做好相關工作。”明確了國家文化公園省級主管機關，落實聯席的責任部門，厘清權限劃分，提高后期執行效率，開啟綜合協調機制的法治化進程。

實踐困境在于：同步啟動中央與地方立法的概率較小。為加速推進國家文化公園法治保障工作，地方立法往往成為實踐中的主要選擇。以浙江、貴州為代表的省份陸續開啟國家文化公園的立法工作，出臺了地方性法規等法律文件。除了“跨省合作水域聯巡”機制，跨省協同機制處于法律空白或滯后狀態，明顯屬于“各自立法”的情況。國家文化公園中無論是長城、長征、黃河與大運河，均會涉及跨省段的文化帶保護。若地方各自規劃、各自立法、各自管理，后期則可能與上位法律、行政法規或部門規章沖突，違反法律優先的原則，加大統一立法的難度。同時，結合不同地區可開發的文化資源存在差異的情況，若地方立法中優惠政策出現差異，傳統社區、集體、個人等在共治共享國家文化公園中可能出現利益不均，不利于實踐工作的開展。比如，長征文化公園以流動線路為主體，缺少連貫的地物，難以形成連貫的旅游流網絡，呈現出紅色旅游的“流空間”極不均衡[17]。

(二)協同保護中主體眾多

總體上國家文化公園協商保護分為3個層面：政府內部層面、物質文化層面、非物質文化遺產層面。

1.政府內部層面涉及中央政府及文化主管部門、跨區橫向政府、區域內不同縱向政府及文化主管部門，以及橫向綜合協調的參與部門。橫縱向交叉的行政權，以及出現及參與部門間職能劃分、管轄力度、行政權限的沖突，直接地降低了協同保護決策效率。

2.物質文化層面。在權屬方面，合理配置產權是保護自然資源的前提。國家文化公園各區段涉及國有、集體用地的地權劃分，以及自然資源的產權判定。以此為基礎產生了孳息歸屬和傳統社區、集體、個人對自然資源合理利用權限范圍等問題。同時，在文物保護、傳統村寨開發、遺址保護、建筑保護中，還需考慮利益補償機制的必要性與補償機制合理性等問題。

3.非物質文化遺產層面。國家文化公園建設涉及不同地區、不同傳承體系、不同名錄下的同一類型非遺項目。國家文化公園制度一旦與《非遺法》存在不同解釋，那么社區、集體、個人組成的協同保護非遺利益主體則可能會呈現出不同的公共參與積極性，造成區段差異，不利于整體性的保護邏輯。比如，各國家文化公園建設區段內傳承人認定標準不一，不同區段傳統村寨開發利用中的補償標準不統一，或者當地居民在區段內對傳統自然資源非遺開發利用權限存在差異。利益相關人則可能偏好選擇或消極保護，不利于實質平等，會影響后續國家文化公園的整體性建設。

(三)公眾參與方式不清晰

公眾參與是國際社會普遍認可與執行的文化遺產保護原則，體現在《保護非物質文化遺產公約》中。文化遺產保護強調公民、法人、其他非法人組織通過提供資金援助、技術等方式，自愿加入、協助、支持文化遺產保護工作，積極參與文化遺產信息分享、經營運作、監督管控等環節。從國內法看，我國已經出臺了有關公眾參與的文化保護制度，但實施效果不佳，尤其體現在非遺的立項、驗收、結項、數據建立等環節。公民、法人、其他非法人組織無法律授權，執行力不強。而按照羅爾斯的正義論原則，公眾參與能夠有效防范政府自利傾向，調和不同利益主體訴求所造成的社會矛盾[18]。

五、國家文化公園協同協商保護的路徑

(一)綜合協調機制的立法完善

1.中央出臺統一的綜合協調機制，統籌銜接地方性法規。綜合協調機制立法邏輯應以推進中央立法為核心。如推進制定《國家文化公園法》《大運河保護法》《黃河保護法》《長城保護法》等上位法律文件，確定綜合協調機制的主管機關，強調文化主管部門以相關部門在跨省跨區中的責任范圍，應對地方性法規中認定、功能劃分、利益補償、資金籌集等不同規定帶來的實踐沖突，降低國家文化公園建設中個人本位的競爭意識，加強共贏下跨省的整體保護與合作。

綜合協調機制的實施必須依賴于具體主管機構，因而需要立法確認。但是，是否需要成立專門的管理機構？各地情況有所不同。受制于地方財政、編制的影響，是否需求成立專門的主管機構呈現出不同的治理選擇。比如貴州省在長征國家文化公園建設中并未成立專門機構，確定省人民政府長征國家文化公園主管部門和市州人民政府的主管權限。江蘇省在大運河文化帶建設中成立工作領導小組，統一領導大運河文化建設工作。有學者建議盡快組織實體管理機構建立，如設立江蘇省大運河國家文化公園管理局，并按照功能分區下“一總多分”格局，設立江蘇省大運河國家文化公園分園管理委員會[19]。

2.制定低于地方性法規的地方政府規章、政策性規范等文件。地方政府規章的靈活性在于能夠有效地提高綜合協調機制的實施效果。因此，制定下位規范中協調機制內容，明確文物保護、遺址保護、傳統村落保護、建筑保護、非遺保護方面具體協調內容。同時，在地方規章與政策性文件中處理好國家文化公園同國家公園與文化帶的銜接關系。如黃河國家公園建設中與國家公園、長城與長征國家文化公園有空間交疊，應在文化和自然差異下各自側重，共同利用建設資源與平臺，規劃層面有所區分與協調，防止平臺重復建設、互相掣肘、互相影響[20]。

(二)明確利益補償機制

《長江保護法》中涉及生態補償機制。國家文化公園建設中黃河國家文化公園的整體建設與長江流域保護具有一定共性，可提供間接指引。

《民族區域自治法》第65條中對“輸出自然資源的民族自治地方給予一定利益補償”，破解以利益受損為前提的矯正性補償模式。國家文化公園建設與民族自治地方高度關聯。如長征國家文化公園貴州段中多民族聚居的特點反映此特征。因此，國家文化公園利益補償機制具備了參考基礎。

國家文化公園會特別影響民族自治地方對森林、農牧業、流域、礦產、自然保護區的開發與利用，考慮民族自治地方本身經濟產業和規模現實情況，應當建立民族地區文化遺產流域生態補償，主要以經濟手段為主[21]。同時，傳統村寨開發過程中各主體地位不對等，特別是傳統社區、集體、個人可能信息相對不對稱。如傳統社區、集體、個人既要配合與尊重行政權的行使，又要被動接受開發企業“誰投資，誰受益”的商業模式。國家文化公園建設可善用利益分享機制，履行事先同意的程序道德。如“家庭或個人的獎勵制”“收入的集體所有原則”“以家屋為本的管理體制”等[22]。

(三)提高公眾參與

國家文化公園協同保護中明確了公眾參與。其中《貴州省長征文化公園條例》第3條“長征國家文化公園……統籌推進、社會參與的原則”。地方性法規中明確社會參與是一項原則。按照20世紀70年代初現代自然法學的趨勢，特別是富勒所論述的法律與道德不可分割聯系，將道德區別為愿望道德與義務道德。愿望道德是人們贏取并努力實現的有關善行的道德，它是肯定性道德，公民實行愿望道德會受到贊揚。而義務道德是必須遵守的道德，若公民未遵守義務道德將受到譴責[23]。公眾參與作為一項基本原則，并非“命令”“義務”，更應看作一種“道德”，而這種“道德”更偏向富勒所指的愿望道德，協同政府共同治理國家文化公園。那么，將肯定性道德與公眾參與進行連接，政府主管部門通過榮譽稱號等精神性獎勵等方式表揚協同保護中做出重大貢獻的社區、集體或個人，提升公眾參與的積極性。因此在內容方面，特別是在國家文化公園所涉非遺項目中，地方政府可以在聯合傳播、市場合作、資源共享、信息整合、人才學術交流等方面進行合作，發揮公眾參與，形成有效的非遺協同保護機制[24]。