保護未成年人視域下電子煙規制路徑分析

汪子涵

1 電子煙產品及其銷售監管中的法律缺位

1.1 電子煙產品簡述

電子煙是一種模仿卷煙的電子產品，其外觀、煙霧、味道和感覺與卷煙相似，由供電驅動霧化器，通過加熱油艙中的煙油使尼古丁等變成蒸汽，讓用戶吸食的一種產品[1]。目前，市面上的電子煙產品主要由3個部分構成，分別為煙彈、霧化器、電池，而其中的霧化器由煙桿中的電池供電，能夠將煙彈中的液態尼古丁轉化為霧氣，從而使吸食者達到吸煙的效果。市場售賣的電子煙的煙彈可根據吸食者喜好添加不同口味的香料，從而促使消費者去購買該類產品。

相較于傳統卷煙，雖然二者所用原材料、產生煙霧、氣味都不同，但具備共性，如吸食方法、成癮物質、產生的有害物質相似，且都含有焦油、尼古丁等有害成分，易使吸食者產生煙癮或依賴感，對吸煙者和非吸煙者的身心造成健康隱患。此外，電子煙產品針對身心發育尚不完善的特殊群體——未成年人產生誘惑力與吸引力。因此，電子煙產品的規制路徑亟待完善。

1.2 電子煙產品的法律地位

2021年11 月，國務院公布《國務院關于修改＜中華人民共和國煙草專賣法實施條例＞的決定》（以下稱《決定》）第六十五條提出：電子煙等新型煙草制品參照本條例卷煙的有關規定執行[2]。該條例的公布正式將法律身份不明的電子煙納入卷煙相關規定執行，明確電子煙與傳統卷煙具備同等法律地位。2022年3月，國家煙草專賣局發布關于《電子煙管理辦法》（以下稱《辦法》）的公告。《辦法》明確規定監管對象、監管主體以及監管措施等事項，并于2022年5月1日起正式實施。《辦法》第二十六條規定：禁止銷售除煙草口味外的調味電子煙和可自行添加霧化物的電子煙。該規定打破電子煙以新鮮口味誘使消費者購買的傳統銷售局面，即上架銷售的電子煙產品只能以煙草口味進行售賣，禁止打著新鮮口味的口號進行銷售。

為進一步保護未成年人免受電子煙產品侵害，《辦法》規定，禁止對未成年人出售，如無法確定是否為未成年人應要求出示其身份證件。此外，《辦法》從銷售方式上禁止以自動售賣機與互聯網的方式式進行銷售。但在實踐中未成年人接觸電子煙渠道仍層出不窮，小到校園附近，大到互聯網社交軟件等，這些購買渠道的存在是電子煙產品銷售監管缺位的重要表現之一，亟需完善相關規制措施。

2 電子煙產品銷售與監管中的主要問題及域外規制現狀

2.1 電子煙產品銷售與監管中的主要問題

首先，電子煙產品在宣傳方式上存在問題。電子煙作為新型煙草制品，在互聯網的催化下迅速占有煙草市場，吸引大量消費者。在其起步之初，通過廣告、海報、電商等宣傳，擴大影響范圍，提高市場競爭力。部分電子煙經銷商打著“傷害小、能戒煙”“電子霧化生活館”“車里，家里，公共場合都可抽”等口號來進行宣傳。事實證明，吸電子煙并不能使吸煙者戒煙，還有可能使體驗者（非吸煙者）成癮，甚至轉而吸傳統卷煙。某調研報告顯示，中國目前15周歲以上吸電子煙的人群或高達1 000萬。一項統計91 051名青少年的研究結果表明，使用電子煙后吸卷煙的可能性是從不使用電子煙者的2倍，可見該產品會導致人更易吸卷煙，尤其是未成年人[3]。

中國于2015年修訂實施的廣告法第二十二條明確規定，禁止在大眾傳播媒介或者公共場所、公共交通工具、戶外發布煙草廣告。禁止向未成年人發送任何形式的煙草廣告。該規定中明確指出，禁止向大眾和未成年人發布“煙草”廣告。例如，某地方娛樂場所為刺激消費將一次性電子煙產品以“盲盒”的形式添加到酒水套餐里，即購買該套餐附贈盲盒，消費者通過掃描二維碼下單，懷著好奇心去購買該套餐，將獲贈電子煙一支。該現象進一步反映電子煙產品在線下宣傳銷售時的隱患。在如今電子煙已與傳統卷煙法律地位相同的情形下，監管部門理應對電子煙銷售商和娛樂場所加強監督審查力度，嚴格落實禁止未成年人吸煙的規定。

其次，電子煙產品在銷售渠道上存在隱患。隨著電子煙的規模不斷擴大，線下門店數量不斷增加，購買電子煙也愈加方便。未成年人由于好奇、自律能力欠缺，對這種“吞云吐霧”的感覺十分好奇，加上經銷商的誘惑，誘導未成年人加入吸煙者的隊伍，導致電子煙成為危害未成年人身體健康的隱患。

依據《中華人民共和國煙草專賣法》第五條第二款：國家和社會加強吸煙危害健康的宣傳教育，禁止或者限制在公共交通工具和公共場所吸煙，勸阻青少年吸煙，禁止中小學生吸煙[4]。但該款法條在頒布時存在局限性，當時所指的“煙”并未包括電子煙，隨后國家市場監督管理總局和國家煙草專賣局于2018年8月頒布《關于禁止向未成年人出售電子煙的通告》[5]。《通告》指出電子煙對未成年人存在健康風險，禁止向未成年人出售電子煙。

為進一步限制銷售渠道，國家市場監督管理總局和國家煙草專賣局于2019年10月發布《關于進一步保護未成年人免受電子煙侵害的通告》[6]，指出電子煙生產、銷售企業或個人應及時關閉互聯網銷售渠道和客戶端，電商平臺應撤回所發布的電子煙經營廣告，下架相關產品等。2020年7月國家市場監督管理總局和國家煙草專賣局聯合印發《電子煙市場專項檢查行動方案》的通知，《通知》要求重點檢查電子煙網絡信息、電子煙實體店、電子煙自動售賣機三項內容。省級煙草專賣局和省級市場監督管理局成立專項聯合行動小組，進行工作的統一推進。2020年10月出臺新修訂的《中華人民共和國未成年人保護法》，其中第十七條、第五十九條、第一百二十三條、第一百二十四條明確規定向未成年人出售電子煙違法。國家煙草專賣局新發布的《電子煙管理辦法》中也著重強調禁止向未成年人出售電子煙。以上法律法規的出臺皆為保護未成年人免受電子煙侵害，但由于頒布較晚，吸食電子煙已然在青少年圈子中形成“潮流”之勢。

第三，電子煙產品質量安全無法得到保證。中國作為最大的電子煙生產國，該產品在國內市場品牌眾多，市場現狀混亂，所以質量安全理應引起重視。電子煙并不是實質意義的“電子”，僅因使用時需電池運作，電池作為易燃易爆物品，一旦發生事故，將會造成面部灼傷、雙手受傷等后果。據相關報道，美國某州一名男性在吸食電子煙時發生爆炸導致其身體部位灼傷的案例。據該男子描述，電子煙突然發生爆炸，產品零件散落在屋內，床上覆蓋物被點燃，在醫院進行治療時恢復難度很大。經美國消費品安全協會統計，2015年至2017年間美國醫院共接診2 035起電子煙爆炸受傷事件，這些損傷包括割傷、燒傷、喪失身體某個部位以及死亡。針對此情況，美國已于2020年制定上市申請指南，要求電子煙企業上市前須提供設備電池種類的詳細信息。

此外，電子煙產品中所使用的添加劑和香料的安全性也令人擔憂。早期制造商為迎合消費者，創造出各種各樣新口味的煙彈，包含許多香精和添加劑，且成分極為復雜，無法確定是否無害。比如煙油中的氣溶膠包含甲醛、乙醛、丙烯醛、甲苯等有害物質，對人體健康造成危害。據相關研究表明，電子煙中甲醛已被確認為致癌物，可能導致吸食者過敏、呼吸道感染、支氣管炎和肺炎等癥狀；丙烯醛具有高毒性、致癌性及心血管系統毒性；甲苯則具有神經毒性，易使人產生頭痛、惡心和認知障礙等癥狀。

針對以上產品質量安全隱患，2022年4月，中國國家市場監督管理總局、國家標準化委員會正式出臺電子煙強制性國家標準，并給予零售商五個月的過渡階段，于同年10月1日起正式實施。電子煙產品國標的出臺強制性地將電子煙產品的生產制造環節標準化，并限定添加劑的使用，同時，國標的出臺也促使某些商販將大量特色口味煙彈進行囤貨，短時間內還出現消費者大量購買特色口味煙彈的現象，導致價格一度上漲、煙彈產品供不應求。對于消費者和商販大量囤貨是否會導致日后形成電子煙黑色產業鏈，以及對未成年人是否會產生侵害等問題，值得監管部門引起重視。

2.2 域外規制現狀

自電子煙進入全球市場以來，引起了世界衛生組織的注意。《2017年世衛組織關于全球煙草流行的報告》統計的立法數據中顯示，195個成員國中約有30個國家禁止使用電子煙，未禁止使用電子煙的成員國中只有65個國家對其進行監管，而各國對于電子煙的監管方式和法律地位相較于中國有所不同。部分國家為監管電子煙產品制定相應的法律、法規、草案，還有部分國家將電子煙納入現行法律框架之內或修改現行法律條文。目前有近100個國家對電子煙實行監管，監管范圍包括宣傳銷售、購買年齡限制、增值稅率、市場投放的審查與許可、吸食場所的限制等。

以歐洲國家為例，歐盟于2016年5月實施修訂過后的《煙草產品指令》（Tobacco Products Directive，以下簡稱TPD）。該《指令》規定含有尼古丁的電子煙被認定為煙草產品，不含尼古丁的電子煙被認定為消費品，而被認定為煙草產品的電子煙須遵守TPD的相關要求，即禁止或限制電子煙產品的廣告、促銷、贊助、跨境活動等行為；禁止在封閉公共場所及公共交通工具內使用電子煙；煙彈容量設置上限為2mL，尼古丁含量較以前降低2%（限制為20mL）；電子煙包裝應含有健康信息和警告語；醫藥類的電子煙須獲得標準藥物許可程序下的市場授權等；TPD的實施不僅有利于成員國人民的身體健康，而且也對成員國的經濟發展起到促進作用[7]。歐盟各成員國以TPD為標準將電子煙進一步針對未成年人詳細規定，如奧地利、保加利亞、法國、芬蘭、意大利、愛沙尼亞等國都規定：向18歲以下人士出售電子煙視為違法行為。法國、意大利與愛沙尼亞等國在此基礎上進一步規定：禁止在公共場所、火車和封閉空間內使用電子煙。奧地利為保護未成年人權益規定：在有未滿18周歲人士的車內使用電子煙視為違法行為。歐洲諸如此類保護未成年人權益的條款仍有許多，可見其十分看重煙草類制品對未成年人身心健康的影響，并且對未成年人受煙草制品侵害的風險意識十分值得借鑒[8]。

以美國為例，2016年6月美國食品藥品監督管理局（以下簡稱FDA）宣布完成對電子煙產品上市前的審查，以補充《家庭吸煙預防和煙草控制法》，明確規定所有電子煙在補充法規生效之日起受FDA監管，且遵守煙草制品的同樣要求。在此基礎之上，美國各州也相繼出臺各項規定以完善對電子煙的監管，如馬薩諸塞州的公共衛生部于2020年4月發布《煙草和電子尼古丁傳輸系統零售最低標準》，規定不得向未成年人售賣電子煙；禁止線上銷售；所有煙草零售店與煙吧都應具備經營許可證；不得宣傳未經FDA認可的任何安全或功效的誘導信息等[9]。2021年12月，美國總統批準實施FDA的電子煙新政，將煙草產品最低銷售年齡由18歲改為21歲，這意味著任何煙草商向21歲以下的人群出售煙草制品都被認定為違法。同年，美國十五位控煙專家聯名發表文章呼吁地方政府使用較為平衡的方法來管控電子煙，如限制售賣電子煙的特定場所，以避免未成年人接觸此類產品。近五年來，美國所采取的措施有效地遏制青少年沉迷電子煙，使電子煙消費市場環境更加規范化[10]。

新加坡對于煙草的監管十分嚴格，控煙力度極大，于2011年全面禁止電子煙，隨后議會又于2018年增加禁止持有和使用電子煙的禁令。依據新加坡《煙草（廣告和銷售控制）法》規定，凡是銷售、要約銷售、持有以供銷售、進口或分銷電子煙均屬違法行為，最高可判處6個月監禁并處最高2 000新元罰金[11]。由此可見，新加坡為防止電子煙產品流入其市場，進一步危害公民的身體健康，直接由根源上斷絕電子煙產品在其國內宣傳售賣的可行性。

澳大利亞針對煙草侵害未成年人的問題十分重視，首都領地于2014年出臺相關規定來規范電子煙使用，規定含有尼古丁的電子煙除非被列為醫藥產品，否則不得銷售使用；未含有尼古丁的電子煙被歸類于消費品，可以售賣使用。此外，規定禁止向未成年人出售該產品，并限制其廣告宣傳，并禁止在無煙區與兒童周圍使用，防止二手煙威脅未成年人的身體健康[12]。

其他國家如新西蘭，該國衛生委員會于2020年擬發布新的電子煙監管法規，法規承認電子煙較卷煙危害性低，應促進電子煙使用的同時保障產品質量。為避免青少年接觸，建議限制電子煙廣告宣傳，該條例旨在幫助成年吸煙人群改用電子煙替代并限制青少年吸煙。巴西衛生監督局表示目前由于電子煙安全評估不盡人意，所以該產品在巴西禁止廣告宣傳、銷售、進出口，且公共場所與公共交通工具內禁止使用電子煙[13]。日本藥品監管規定不得使用含有尼古丁添加液體的電子煙，以IQOS品牌為代表的霧化煙草制品類型的電子煙在日本十分熱門，該產品可線下零售且須依法繳納49%的煙草稅[14]。俄羅斯總統于2020年7月批準實施煙草控制法的新修正案，新法規定禁止向未滿18周歲人群出售含尼古丁產品、禁止使用自動售賣機和互聯網銷售、禁止線下商店公開陳列等[15]。

域外許多國家針對電子煙產品侵害未成年人的問題進行法律規制的時間較早，懲戒方式較為嚴厲，對于防止未成年人受侵害的保護意識相較于我國考慮得十分全面。中國理應學習借鑒相關政策與理念，健全完善我國電子煙侵害未成年人的規制路徑[16]。

3 保護未成年人視域下我國電子煙規制路徑分析

3.1 加強危害宣傳教育，嚴格規制電子煙宣傳路徑

錯誤的宣傳方式往往引導著錯誤的消費導向，電子煙產品經銷商常通過使用“電子煙可以戒煙、幫助戒煙、電子煙沒有危害、抽電子煙非常時髦”等口號促使消費者甚至未成年人購買其產品。電子煙產品的消費群體長年集中于中青年社會群體中，其營銷宣傳方式也逐漸呈現年輕化趨勢[17]。加之近幾年短視頻平臺等自媒體的壯大，某些95后通過直播吐煙圈的方式來宣傳電子煙，且收獲點擊量近萬余，更有不少網友直呼表示想和其學習，該類宣傳行為無論是在網絡空間或社會現實層面都應嚴厲禁止[18]。本研究建議國家及監管部門應盡快制定出臺有關禁止電子煙宣傳途徑的法律規定，禁止電子煙以任何方式進行宣傳；政府、學校和衛生醫療機構應針對未成年人和非吸煙者進行煙草危害宣傳教育，使其知曉該產品對健康的危害性，倡導遠離電子煙等煙草類制品；監管部門應嚴格落實實地走訪工作，禁止以虛假口號或廣告的方式進行宣傳盈利。

3.2 拓寬產品監管渠道，強化監督電子煙銷售模式

五花八門的銷售渠道是誘使未成年人吸煙最大的潛在風險。雖然中國已明文規定購買電子煙須出示身份證件，但在線下零售店購買并未要求出示相關證件[19]，而是直接予以售賣，甚有未成年人經父母同意后前往零售店購買等案例。我國線上購買渠道自國家市場監督管理總局和國家煙草專賣局于2019年發布《通告》后便要求電子煙經銷商下架相關產品[20]，而在天貓、淘寶、京東等各大電商平臺依然可以進行購買，更有線下零售商為拓寬銷售渠道、鎖定消費群體，通過微信朋友圈作為宣傳銷售媒介進行售賣。面對這種情況，一方面，平臺無法確定消費者是否已滿18周歲；另一方面，由第三方非正規渠道所購買產品的安全性能得不到保障并使得未成年人依然存在購買渠道[21]。建議應嚴格禁止線上銷售路徑，對于售賣電子煙產品的賬號予以封禁；政府、學校等公共機構區域范圍內限制煙草零售店的營業。

3.3 健全生產質量標準，提高產品安全性能

中國作為全球最大的電子煙生產國，生產地主要集中于深圳地區，已知的知名公司約有70家[22]。深圳市市場監督總局于2015年12月發布《電子煙霧化液產品通用技術要求》，明確規定相關生產技術要求，但仍存在不法商家無證生產銷售假冒偽劣產品，將其流入市場，此類偽劣產品的質量安全令人堪憂[23]。《辦法》的出臺將電子煙產品在市場售賣的口味局限于煙草味，但過渡期內難免有些不法商家存在大量囤積特殊口味煙彈欲借此提高物價等現象。特殊口味煙彈存在產品健康隱患、質量安全隱患等問題，且未成年人極易被此類口味電子煙所吸引[24]。本研究建議應推出煙液“禁用物質名單”，設立安全底線；國家牽頭完善電子煙生產質量標準；明文規定產品內外包裝須詳細注明產品的成分信息、設備信息及可能造成的危害信息等；應盡快成立統一的電子煙產品追溯制度，實現“違法必查，有責必究”。