社會治理體系與檢察建議研究

王玉玥

遼寧省法庫縣人民檢察院，遼寧 沈陽 110400

一、法庫檢察機關檢察建議工作的總體情況

2020年法庫檢察機關共制發各類檢察建議136件，其中，民事再審檢察建議11件，糾正違法檢察建議61件，公益訴訟檢察建議56件，社會治理檢察建議8件。業務類別涵蓋刑事、民事、行政、公益訴訟等多項內容，按期回復和采納率均為100%。在促進行政機關、司法機關規范執法、社會綜合治理、及時糾正和預防違法犯罪、維護國家和社會公共利益等方面發揮了積極作用。

二、法庫檢察機關檢察建議工作的經驗做法

（一）加強組織領導，把握規范檢察建議新要求。充分認識加強檢察建議工作是確保檢察機關能夠充分發揮國家法律法規監督管理職能的重要工作方式，按照上級檢察院的有關通知要求，法庫縣院將法律政策研究室明確為檢察建議歸檔管理部門，并成立了法庫縣院檢察建議落實工作分析督導小組，切實加強檢察建議工作的組織領導。研究制定法庫縣院規范檢察建議工作的實施辦法，明確法律政策研究部門為檢察建議歸口管理部門，負責對全院檢察建議工作的審核把關和登記備案，同時對檢察建議的制發、流轉、送達、備案、督辦等環節進行細化規定。[1]

（二）在公益訴訟中運用訴前檢察建議，在抗擊新冠疫情行動中體現檢察作為。主動適應人民群眾對美好生活的新要求新期待，通過制發訴前檢察建議的方式督促行政機關依法履職，促進及時解決人民群眾最關心、最直接、最現實的公共利益問題，切實保護“綠水青山”，保障人民群眾“舌尖上的安全”，防止國有財產流失，實現了法律監督的雙贏多贏共贏。2020年初受到新冠疫情防控的影響，法庫縣檢察院發出的檢察建議數量較少，內容較為單一，隨著國內新冠疫情防控形勢繼續向好，自第二季度以來，法庫縣檢察院各業務部門加大工作推進力度，搶抓落下的“檢察工期”，各項檢察核心業務增速明顯，提出檢察建議的質和量隨之增長。例如，新冠疫情發生后，法庫縣檢察院迅速行動，積極履行公益訴訟檢察職能，就如何做好新冠疫情防控工作向有關行政機關提出檢察建議，組織干警深入轄區各車站、市場、鄉鎮走訪調查廢棄口罩處置情況后，向當地衛健局等單位發出檢察建議，共同推進廢棄口罩等防疫醫療廢物規范處置工作；在全縣范圍內專題開展了醫療廢水整治工作，辦理并發出檢察建議四件，為新冠疫情防控筑牢檢察防線。

（三）立足案件，開展多個專項活動，提升檢察建議精準度。3月以來，法庫縣檢察院民行檢察部門先后針對焚燒秸稈致大氣污染、“關愛盲人出行，維護殘障群體利益”“消除加油隱患，護航公共安全”“黑土地保護”“涉網餐飲平臺食品安全整治”、落實“四號檢察建議”解決窨井蓋等多項內容開展公益訴訟專項工作和虛假訴訟專項整治工作。4月以來，法庫縣檢察院刑事執行檢察部門開展了指定居所監視居住執行檢察專項整治工作。多項活動累計發出檢察建議50余份，在社會綜合治理中運用檢察建議，積極推進平安建設，同時法庫縣檢察院將刑事和民事兩個部門結合案件辦理的具體情況，有針對性地采取調查核實手段，讓檢察建議言之有物，確保提出的建議可行。

（四）在執行監督中善用檢察建議，切實維護司法公正。法庫縣檢察院刑事執行檢察部門在對指定居所監視居住場所進行巡回檢察中多次發現公安機關存在多項監管問題，分別發出檢察建議，責令其限期整改并按時回復。檢察機關作為法律監督機關，及時梳理辦案中發現的問題、發送檢察建議，實現“在辦案中監督，在監督中辦案”，是檢察機關應盡的法律職責。通過檢察建議這種形式，與其他機關加強溝通協作，形成辦案合力，有效預防犯罪，以達到維護社會穩定的最終目的。

（五）積極探索檢察建議宣告送達的方式，檢察建議的落實反饋逐步推進。4月份，法庫縣檢察院開展秸稈焚燒專項監督公益訴訟訴前檢察建議公開宣告送達會，向轄區內存在露天焚燒秸稈問題的19個鄉鎮政府公開宣告送達檢察建議書，督促鄉鎮政府依法全面履職。公開宣告送達檢察建議，改變以往“文來送往”的做法，通過邀請被監督單位負責人當場簽收，既減少了工作的繁瑣性，又通過座談會交流搭建了聯系協作平臺，確保檢察監督建議內容傳達到位，有利于增強監督的剛性和實效性、權威性，真正把公益侵害問題解決在訴前，努力實現雙贏、多贏、共贏。法庫縣檢察院對超過一段時間無回復或反饋意見不夠深入的，采取電話聯系、上門交流、當面座談等方式，增強被建議單位對所提建議的認同度，促進主動接受并落實整改，提升檢察建議的實效性，確保工作中發出的檢察建議均能夠被采納并及時回復。

三、目前檢察機關檢察建議工作中存在的問題

（一）重案件數量輕建議質量這一現象仍不同程度存在。一些文書說理性、針對性、可操作性不夠。有的再審檢察建議書針對性不強，對不同單位不同事項指出的問題多有雷同，模板化地使用“管理不規范”等空話套話，提出的建議內容雷同，形式單一，過于原則、空泛，不利于具體操作。

（二）存在檢察建議與糾正違法通知書等其他文書混用的問題。二者都是檢察機關履行法律監督職能的重要方式，但是二者的法律效力卻有不同。檢察建議在某種程度上，只是作為一種建議，是指對某一問題提出的意見，不具有法律所約束的強制力，與檢察建議相比，糾正違法通知書具有更強的法律效力，發出后，一旦檢察機關所提出的意見不被接受，那么就會有上級檢察機關督促執行，并通知相關單位。例如，檢察機關在對公安機關糾正違法時，考慮到糾正違法通知書太過強硬，可能對該公安機關造成較大影響時，便用檢察建議代替糾正違法通知書，雖然目的相近，但是發出的效果卻不同。

（三）存在檢察建議工作發展不平衡的問題。從筆者所在的基層院2020年發出的檢察建議來看，主要以公益訴訟訴前檢察建議、糾正違法檢察建議為主，社會治理類檢察建議、再審檢察建議相對較少。民事再審檢察建議11件，刑事和行政再審檢察建議為空白。這說明檢察建議工作發展不平衡，與新時代檢察機關刑事、民事、行政、公益訴訟“四大檢察”“十大業務”統籌推進的新要求有很大差距。[2]

（四）檢察建議剛性不足落實難。一些檢察建議存在“一發了之”的現象，有的辦案人未實際了解被建議單位在落實檢察建議時存在的困難，導致了檢察建議的剛性不足，通常只具有建議性，缺乏強有力的措施，弱化了監督效果和社會效果。即使全部得以采納或回復，仍有一部分是出于業務考核、數據達標和單位之間互相的尊重或約定俗成的慣例，而沒有法律上的強制力，缺乏剛性，被稱為“軟司法”。

四、今后檢察機關檢察建議工作的完善建議

（一）進一步提高檢察建議的質量和水平。以法庫縣檢察院今年成立檢察建議落實工作開展情況分析小組會議和院督導協調工作小組為契機，進一步切實增強法庫縣檢察院領導和各有關職能部門對檢察機構意見建議落實工作以及司法調查統計資料管理報備檔案管理工作的領導主體性與責任感和落實工作中的主動性，切實真正做到不斷提高檢察建議落實工作的質效。同時還要繼續加強法庫縣檢察院司法行政調查重點問題辦案研究，圍繞今年法庫縣檢察院開展司法調查重點問題辦案，及時發現調查存在難點問題一并立案提出檢察機構意見建議，把好檢察意見建議的質量落實工作質量保證關，使檢察意見建議工作質量落實切中要害，切實真正做到不斷提高檢察意見建議的落實司法調查針對性、可行性、操作性和提高司法調查實效性。

（二）進一步切實加大檢察機關建議的法制宣傳管理力度，增加經濟社會宣傳效果和公眾認可度。一是充分利用社會新媒體宣傳平臺，加大檢察機關建議的法制宣傳管理力度，注重發現典型、培育典型、宣傳典型，引導建立“檢察機關的檢察建議就是法院判決書的前身”的輿論氛圍，不斷提升檢察建議工作的群眾知曉度和社會認可度。探索主動建立同級檢察機關向同級人大及其常委會會議報告檢察宣示建議送達工作進展情況，主動公開接受社會監督，為進一步增強檢察宣告建議送達監督權的剛性作用提供有效制度措施保障。積極主動探索檢察宣告建議送達的多種形式，自覺接受社會各界監督。

（三）進一步加強“四大檢察”檢察建議均衡發展。加強司法立案監督調查重點課題專案研究，圍繞檢察法律司法監督重點問題辦案，及時發現辦案存在難點問題，及時立案提出檢察法律司法監督建議，把好檢察法律建議的審查司法監督質量關，使檢察法律建議司法質量控制切中要害，切實有效地提高檢察司法建議的審查司法監督針對性、可行性、操作性和檢察司法監督實效性。要將檢察建議作為重點工作謀劃部署，牢固樹立全面協調充分發展的理念，強化再審檢察建議和糾正違法類檢察建議提升檢察訴訟監督效率效果的作用，發揮社會治理類檢察建議彌補民事、行政檢察監督“短板”的效用，運用訴前檢察建議節約司法資源、提升公益訴訟案件層次水平。尤其是需要繼續加大檢察提案建議在現場掃黑執法除惡、公益民事訴訟、訴訟審理監督等檢察工作過程中的規范運用，爭取在刑事未成年人檢察、職務犯罪檢察、經濟犯罪檢察等多個業務重點領域的檢察提案建議運用數量每年有較大幅度增加。

（四）進一步切實加強檢察回訪建議文件發出后的落實跟蹤檢察回訪管理工作。不斷加強與被檢察建議受理單位之間溝通協調聯系，消除工作疑慮、達成工作共識，健全跟蹤回訪管理制度，明確跟蹤回訪有效期限，并通過實地考察查看、座談等多種方式落實跟蹤檢察回訪，確保檢察建議取得實在的落實整改效果。對執行不到位、制度不落實的要進一步采取措施進行督促，避免檢察建議落實工作停留于表面，積極推動檢察建議取得實實在在的效果。尤其要加大對最高人民檢察院一號、二號、三號、四號檢察建議的落實情況進行跟蹤督促，確保有關部門將相關管理制度落到實處，助力提升檢察建議剛性監督效果。

（五）進一步控制增加有關社會經濟治理服務類檢察議題建議的議案數量。增加社會經濟治理服務類檢察議案建議數量是人民檢察機關尤其作為國家司法檢察機關積極推動完善國家社會治理能力體系和社會治理工作能力現代化的重要手段。要將檢察院在辦案中、調研中普遍存在及時發現的檢察工作管理體制方法論和監督體制存在的重大漏洞、制度安全保障管理措施監督存在的重大缺陷、履職不當以及其中存在的可能嚴重損害有關單位個人或者其他社會組織自身安全合法權益或者安全隱患的法律意見建議提示等熱點問題及時提出司法檢察工作意見建議，目的主要在于積極支持推動我國推進經濟社會秩序規范治理。如果想要做到極致就必須更加用心、更加努力。社會治理類檢察建議是新時代檢察工作融入國家治理體系、治理能力現代化，推動相關部門補足短板、填補漏洞的一項重要舉措，體現了檢察為民、守護平安的良好心愿，值得進一步深入研究。