法律視角下的事業單位雙軌制勞動關系

尹小華

綿陽市中心醫院，四川 綿陽 621000

事業單位主要是指以增進社會福利，滿足社會文化、教育、科學、衛生等方面需要，提供各種社會服務為直接目的社會組織，不以營利為直接目的，其工作成果與價值不直接表現或主要不表現為可以估量的物質形態或貨幣形態，接受政府領導。勞動關系是指勞動者與用人單位依法依規簽訂合同而形成的法律關系[1]。事業單位勞動關系是指勞動者與事業單位依法依規簽訂合同而形成的法律關系。目前，我國對事業單位工作人員實行定崗定編、分級分類管理，嚴格控制事業單位工作人員編制數量，但在經濟、社會、文化高速發展的今天，公眾對社會文化、教育、科學、衛生等方面的需求大大增加，在現有工作人員編制數量下，事業單位已無法滿足社會公眾對社會文化、教育、科學、衛生等方面的需要，為服務社會公眾，滿足人民日益增長的美好生活需要，大部分事業單位在工作人員編制嚴重不足的情況下不得不采取編外聘用的形式，自主招聘部分編外員工來完成日常工作，提供公眾需要的社會服務，這就形成了獨特的事業單位雙軌制勞動關系，這種事業單位雙軌制勞動關系帶來一系列的管理問題，亟待解決[2]。

一、存在的問題及原因

（一）編制內、外員工管理適用法律法規的不一致

我國現行調整勞動關系的法律法規有很多，既有由國家立法機構制定的效力普遍的法律文件，也有由行政機構頒布的相關管理法規。在日常的管理活動中，編制內、外員工所適用的法律法規是不一致的，處理編制內員工勞動關系首先采用《事業單位人事管理條例》等相關規定，而處理編制外員工勞動關系首先采用《中華人民共和國勞動法》《中華人民共和國勞動合同法》等相關法律法規[3-4]。這是因為事業單位編制內、外員工在聘用主體、人員身份、權利、義務等方面有所不同。《中華人民共和國勞動法》《中華人民共和國勞動合同法》規定的勞動者利益的優先性與事業單位應遵循的公共利益的優先性，在法律關系調整的原則上存在根本的差異。所以在事業單位中不同的人員身份所適用的法律法規也不盡相同，導致事業單位雙軌制勞動關系管理的復雜性。

（二）編制內、外員工建立的勞動關系不一致

編制內員工根據我國《事業單位人事管理條例》與事業單位建立的是聘用合同關系，由于受人員編制限制，其人員入職條件要求更高（包括：人員素質、學歷、任職資格等），且招聘一般由人社局統一組織安排，采取公開考試或公開考核兩種方式，用人事業單位在招聘過程中缺少自主權，員工一旦被錄用，便與事業單位簽訂聘用合同，聘用雙方除按照法律規定履行義務、享受權利外，還需遵循相關行政管理規定承擔相應行政責任、履行公共義務。編制內員工如無明顯違法、違規、違紀行為，用人事業單位不得與其解除聘用關系。編制外員工與事業單位建立的是勞動合同關系，由于不受人員編制限制，用人事業單位就擁有更多的自主權和決定權，招聘員工的方式和途徑也更加靈活、多樣，可根據崗位需求條件，針對性錄用適崗性強的員工，員工被錄用后，與事業單位簽訂勞動合同，事業單位與員工之間依照勞動合同約定履行雙方權利、義務，雙方間的勞動關系更加靈活自主[5]。

（三）編制內、外員工解除勞動關系的程序不一致

依據我國《事業單位人事管理條例》《關于在事業單位試行人員聘用制度意見》等規定，編制內員工解除勞動關系一般需要經由單位、主管部門、人力資源和社會保障局、編制管理辦公室等部門審核同意后方可解除聘用關系，一般會歷時6個月以上，程序復雜；而編制外員工勞動關系解除依據《中華人民共和國勞動法》《中華人民共和國勞動合同法》規定，由員工和事業單位協商一致后即可解除，通常由員工提出經由單位同意后即解除，一般在1個月左右，程序相對簡單。

（四）編制內、外員工勞動糾紛解決途徑不一致

在事業單位雙軌制勞動關系下，事業單位和員工之間發生勞動糾紛，主要有兩種方式，一種是人事爭議，即事業單位與編制內員工產生的勞動糾紛，另一種是勞動爭議，即事業單位與編制外員工產生的勞動糾紛。雖然自2008年3月人力資源和社會保障部正式成立以后，人事爭議和勞動爭議“合二為一”成為趨勢，但在現階段仍是并存的。人事爭議主要通過人事爭議調解組織依據我國《勞動人事爭議仲裁辦案規則》及《人事爭議處理規定》等相關法律、法規居中進行調停。勞動爭議主要通過勞動爭議處理機構依照法律、法規、規章、政策和道德規范，在查明事實、分清責任的基礎上，通過平等協商來達成協議。目前，我國人事爭議和勞動爭議雖然都歸人力資源和社會保障部門統一解決，但是在其內部還是實行分類管理，適用不同的實體法[6-9]。

（五）編制內、外員工薪酬福利待遇不一致

從經費來源方面來看，事業單位編制內員工薪酬福利待遇經費來源于國家財政全部或部分撥款，編制外員工薪酬福利待遇由事業單位自籌經費發放。從薪酬標準及結構來看，編制內員工采用事業單位工資制度，由基本工資和績效工資兩部分組成，基本工資根據國家統一的標準確定，績效工資按照國家規定的分配程序和要求，在績效工資總額控制范圍內，采取靈活多樣的分配方式由單位自主決定，其薪酬分配受制于國家政策、法規。編制外員工的薪酬待遇由單位與勞動者協商而定，但主要是由單位決定，受《中華人民共和國勞動法》中“同工同酬”要求，一般參照編制內員工工資標準及結構來確定，但還是會有部分差別。在保險、住房公積金及帶薪休假等福利方面編制內、外員工也是有差別的。

二、對策探討

（一）推進法律法規建設，力爭有法可依

在全面推進依法治國的今天，事業單位依法管理意義重大，而依法管理，有法可依在先，只有具備完善的法律、法規體系，才能使事業單位管理有法可依、有規可循。目前，我國已有大量的涉及勞動關系的法律及事業單位管理方面的法規，但是，在編制內、外員工的管理上所適用的法律、法規是不一致的，這導致編制內、外員工在勞動關系建立、勞動關系解除、勞動糾紛解決、薪酬福利保障等方面出現不同的管理方式和途徑。因此，除建立相應的法律、法規外，還應針對事業單位雙軌制勞動關系建立相匹配的法律、法規，建立內部聯系機制，杜絕平行線式的法制體制，力爭做到內部管理法制統一。

（二）推進依法依規管理，弱化編制身份

事業單位的職能配置、機構設置、人員編制由國家法律、法規規定，事業單位為滿足經濟、社會、文化高速發展的需求，提供人民滿意的服務，在編制不足的情況下，單位自主招聘部分編外員工來完成日常工作，這種特殊的雙軌制勞動關系形式使得編制外員工缺乏安全感，總有臨時工的感覺，工作積極性也隨之降低。因此，在法治化的今天，單位應弱化編制身份意識，變員工身份管理為依法依規管理，單位內部應根據相關法律法規建立規章制度，對于編制內、外員工，無論是勞動關系的建立、勞動關系解除，還是薪酬福利保障、人員日常管理、績效考核、員工獎懲均應依照相應法律法規、規章制度執行，絕不鉆法律空子，絕不觸政策紅線，單位依法依規管理常態化、長效化，主管部門及上級管理部門加強監管，司法部門對事業單位違法違規行為嚴懲不貸。

（三）推進糾紛調解機制，保障公平公正

各事業單位應建立勞動糾紛訴求制度，暢通勞動糾紛訴求通道，保障員工問題能反映，訴求可解決；各主管部門、人力資源社會保障部門，司法機關建立相應的調解機構，完善相應的調解法律法規，實現人事爭議和勞動爭議的合并。建章立制、依法用工是各用人事業單位解決勞動糾紛的基礎和關鍵，明確、規范的規章制度是勞動合同和聘用合同的有力補充和完善，能最大限度地降低勞動糾紛。程序合法被稱為看得見的正義，故用工程序也理應合法合規，保障合法合規的用工程序不僅要按照《中華人民共和國勞動法》《中華人民共和國勞動合同法》等相關法律規定與勞動者簽訂合同，且制定的規章制度也必須是民主、公開的，離職也有相應的合法程序。在法治社會，出現勞動糾紛事業單位應及時應對，不能等、拖、靠，要做到充分重視、積極應對、及時解決，分析勞動者訴求，結合事實依據，根據法律、法規，制定調解、仲裁或上訴的解決方案，采取最合適的解決途徑，將勞動糾紛雙方損失降到最低。

（四）推進事業單位改革，逐步去除編制

自《中共中央國務院關于分類推進事業單位改革的指導意見》發布以來，事業單位改革就拉開了序幕，精簡機構、優化職能、人員分流是其核心要義。事業單位改革首先是分類改革，逐步將其行政職能劃為或轉為行政機構；對從事生產經營活動的，逐步將其轉為企業；對從事公益服務的，繼續將其保留在事業單位序列，強化其公益屬性。其次是機構改革，機構改革與分類改革一致，強調推進黨政、行政、公益、經營類事業單位職能、職責的調整和劃轉。最后是人員分流，分類改革與機構改革完成后，將精簡20%人員編制，事業單位編制將只減不增，按照“編隨事走、人隨編走”的原則，根據整合后的職能，決定人員編制的去留，這樣部分事業單位編制內人員可能轉歸公務員或企業人員。隨著改革的深入，部分地區還探索對醫院、學校等事業單位保留其事業單位性質，但員工不再納入編制管理，對現有編內員工實行實名統計，隨自然減員逐步收回編制，力求達到去編制化效果。

（五）推進同工同酬待遇，縮小薪酬差距

實現事業單位“同工同酬”的關鍵是將事業單位原來的“身份管理”轉變為“崗位管理”，實行以崗位定薪酬，按勞分配的原則，各崗位根據不同的職責、職能設定相應薪酬，崗位實行競聘上崗、動態調整、能上能下的原則，根據崗位條件，不論個人身份、資歷，對競者給予公平、公正的競爭機會，競聘成功者獲得該崗位所定薪酬，打破原有分配方式，從制度上實現突破，從根本上解決同工不同酬、薪酬差距大、薪酬矛盾突出的問題。同時，這也將使得事業單位用人由固定轉向靈活，更能實現人崗匹配，充分發揮各類人才效能，提高事業單位工作效率，發揮其公益性，為人民提供更加優質、高效的服務。

三、結束語

我國事業單位雙軌制勞動關系存在一定的合理性，其形成是由我國基本國情和歷史發展原因造就的，運行至今有其利也有其弊，其利在于為社會提供了大量的就業崗位，解決了社會發展過程中文化、教育、科學、衛生等公共服務部門人員不足問題，降低了事業單位人力成本，減輕了財政負擔，其弊在于勞動糾紛激增，員工流動頻繁，同工不同酬現象產生，內部矛盾激化，影響工作效率，最終導致社會矛盾危機。因此，解決好事業單位雙軌制勞動關系帶來的負面影響，將擴大我國事業單位為民服務的社會效益，促進全面建成小康社會，實現兩個一百年的奮斗目標，進而實現我們的“中國夢”。