檢察聽證制度的功能價值與制度完善

滄州市渤海新區人民檢察院課題組

滄州市渤海新區人民檢察院，河北 滄州 061113

聽證是指國家機關作出決定之前，給利害關系人提供發表意見、提出證據的機會，對特定事項進行質證、辯駁，其實質是聽取利害關系的意見。[1]檢察聽證制度是聽證制度在檢察機關案件審查過程中的深度應用，其實質是案件公開審查。2020年10月，最高檢印發《人民檢察院審查案件聽證工作規定》（以下簡稱《聽證工作規定》），意味著聽證制度在檢察機關全面鋪開應用。這項制度在檢察機關的運用處于探索階段，還存在一些亟待解決的問題，本文擬就聽證制度的發展及檢察聽證制度功能價值、制度完善做一簡要探討，以期對現有檢察聽證制度的運行有所幫助。

一、檢察聽證制度的起源

聽證（hearing）一詞，其最初源于英國普通法的創造，它與回避的要求一起，被人們稱為自然正義（naturejustice）。聽證，就是要聽取當事人申辯，在初期，這是一個司法原則，是實現司法公正的基礎性程序。后來經過長期演變，判例法系法官們不斷解釋和修正“司法行為應當聽證”這一信條，英國威爾斯法官在庫伯訴旺茲沃斯工程管理局案件中指出：一個機構在做出影響臣民財產的決定前，必須給他聽取申辯的機會，這個規則是普遍適用的，它建立在最樸素的正義原則上。[2]自然正義原則的適用范圍被不斷擴充，程序公正應運而生，聽證原則逐漸運用于行政領域。1946年，美國聯邦行政程序法規定了聽證程序，賦予公民由獨立的聽證官進行聽證等基本正當程序保護權利。[3]后被各國借鑒，聽證程序在行政領域確立，聽證制度逐漸成為立法、行政、司法的共有制度。

我國引入聽證程序較晚，先是從行政領域開始探索，而后才向司法領域延伸。2000年，最高檢印發《人民檢察院刑事申訴案件公開審查程序規定（試行）》①《人民檢察院刑事申訴案件公開審查程序規定（試行）》第二條規定：本規定所稱公開審查是人民檢察院在辦理不服檢察機關處理決定的刑事申訴案件過程中，根據辦案工作需要，采取公開聽證以及其他公開形式，依法公正處理案件的活動。，首次在檢察工作中明確運用聽證制度審查案件，隨后在不起訴、審查批捕、民事檢察監督等業務中相繼引入，并在理論上進行了有益探索，為聽證制度在檢察領域全面鋪開打下了良好基礎。2020年10月，最高檢印發《聽證工作規定》，標志著檢察聽證制度在審查案件中系統應用。

二、檢察聽證制度的功能價值

聽證制度之所以被廣泛應用于司法、行政、立法等領域，不僅在于其能夠實現聽取申辯的自然正義，更在于其能夠保障公正行事的程序價值。“聽”，一方面是聽證員現場聽取雙方訴求，做出評議意見，另一方面是檢察官在聽取當事人陳述、申辯、辯論過程中再次確認案件事實，同時聽取聽證員意見，達到“兼聽則明”的效果。“證”，通過當事人質證、申辯、辯論，專家、學者或權威人士解讀政策、證據，檢察官更加深入地掌握案件事實和法律，為實現實體公正奠定全面可靠的認知基礎。把聽證制度引入檢察工作中，使其成為審查案件的基礎性程序，讓公眾評價檢察機關的審查結論、決策是否正確，審查案件的過程是否正確恰當，具有多重功能價值。

（一）化解矛盾糾紛，實現案結事了

當事人矛盾得不到化解的其中一個原因就是監督辦案過程的幕后化，當事人對于政策、法律不理解、不贊同，通過一般的法律程序得不到解決，對案件處理結果產生抵觸情緒，甚至產生不滿和偏激思想。檢察聽證制度為當事人提供了平等參與案件審查過程的平臺，向當事人傳遞出一種公正無私的積極暗示，為當事人認同案件審查結果打下基礎。在聽證過程中，檢察機關會更加詳細地解釋法律法規、政策、案件相關事實和證據，其公開性、透明性、平等性、參與性，有利于當事人息訴服判。即便對于思想偏激的當事人，聽證會現場氛圍嚴肅，有權威人士擔任聽證員，也能夠促使其產生心理克制，最終將其拉回理性，促使矛盾糾紛的解決。

（二）促進司法民主，提升人民群眾滿意度

司法的人民性和專業性始終處于一個有機體之中，任何時候都不能有所偏廢。[4]檢察制度既不能走脫離群眾的道路，又不能為了解決矛盾完全依從當事人意愿，簡單把當事人滿意等同于人民滿意。依法推進檢察聽證制度，做到司法人民性和專業性的統一，既傾聽當事人申辯，讓當事人平等參與到案件審查過程中，又為終結司法程序打下基礎，維護司法權威，讓人民群眾滿意達到更寬的廣度。

（三）維護司法權威，提升檢察公信力

檢察機關作為國家法律監督機關，不僅要追求監督結果的公正，也要保證程序的公正，檢察聽證是以程序公正促實體公正，最終維護司法權威的有效方式。在實踐中，對引入聽證制度也有反對意見：“聽證有悖于司法獨立，是以犧牲審判獨立和司法權威為代價來體現司法的親民性。”[4]但我們認為，聽證制度與司法獨立性并不是對立的，根據《聽證工作規定》第三條①《人民檢察院審查案件聽證工作規定》第三條：“人民檢察院以聽證方式審查案件，應當秉持客觀公正立場，以事實為根據，以法律為準繩，做到依法獨立行使檢察權與保障人民群眾的知情權、參與權和監督權相結合。”和第十六條②《人民檢察院審查案件聽證工作規定》第十六條：“聽證員的意見是人民檢察院依法處理案件的重要參考。”的規定來看，審查案件聽證工作仍然要做到依法獨立行使檢察權，舉行聽證并不是讓公眾居中裁判，而只是提供一個當事人可以表達自己觀點、聽證員可以居中發表意見、檢察官可以進行釋法說理的開放平臺。聽證員的意見對檢察機關是一個重要參考，但檢察官經依法審查裁量后可以不采納聽證員意見。并且，司法的權威性和檢察制度的公信力，絕不來源于司法的神秘性，司法神秘化只會成為司法權威性的障礙。檢察機關審查案件活動中，通過聽證，對案件事實證據進行公開質疑、申辯，檢察官對案件會有更加深入客觀的把握，同時聽證把復查不到位的問題、執法過錯和瑕疵暴露在公眾面前，倒逼檢察官積極整改、糾正和彌補到位。在聽證過程中，檢察官對聽證員及其他聽證會參加人的意見問題進行公開回應，打破信息壁壘，最終維護司法權威，提高檢察公信力。

（四）體現司法公開，完善權力運行監督機制

在審查案件中聽取聽證員和其他參加人的意見，是落實司法公開的創新舉措。因保密工作需要，檢察制度在某些程序設計上存在相對封閉、不公開、不透明的缺陷，這在一定程度上造成了社會公眾對檢察工作的不理解、對審查結論的不信服。檢察聽證制度是檢察機關主動接受社會和輿論監督的一種方式，是對我國檢察權監督制約機制的一種有益補充。

（五）提升國家治理體系和治理能力現代化

檢察聽證具有“適度訴訟化”的屬性。[5]在案件審查過程中引入類似訴訟化的程序，由偵查機關、案件當事人、律師、權威人士、專家學者等多方參與，是案件實質審查方式的一種創新，張軍檢察長曾形象地把公開聽證比作“檢察開庭”。檢察聽證是踐行黨的群眾路線和以人民為中心的法治思想的具體體現，通過召開聽證會，以看得見的形式，贏得人民群眾對法律的理解和支持，消弭當事人對司法辦案的疑惑，解開當事人心結，實現案結事了人和政和。在聽證會過程中，檢察機關也會針對案件進行釋法說理，讓每一次檢察聽證會都成為一場生動的法治實踐課，最終真正實現辦案“三個效果”的有機統一。

三、檢察聽證制度運行過程中存在的問題

2020年10月，最高人民檢察院印發了《聽證工作規定》③《人民檢察院審查案件聽證工作規定》第二十三條規定：最高人民檢察院以前發布的相關規范性文件與本規定不一致的，以本規定為準。，對檢察聽證工作進行了統一規范，為檢察機關開展檢察聽證提供了工作指南和法律依據。2021年11月，河北省人民檢察院印發了《河北省檢察機關審查案件聽證工作實施細則》（以下簡稱《實施細則》），使檢察聽證工作更加細化，增強了可操作性。但是在司法實踐中，檢察聽證工作具體開展過程中仍然存在一些問題有待完善。

（一）聽證程序不夠完善、規范

《聽證工作規定》對聽證原則、聽證案件范圍、聽證會程序、聽證會參加人都做了統一規定，但是很多條文規定得比較籠統。《實施細則》雖進行了部分細化，但仍存在需要完善的方面。一是未設置當事人主動申請召開檢察聽證的批準標準。當前，檢察聽證主要是檢察機關主動開展，依當事人申請召開的案件較少，并且對于當事人主動申請召開檢察聽證的情形，未設置明確的批準標準，使得當事人申請召開檢察聽證缺少具體指引。二是未明確啟動檢察聽證的案件范圍。《聽證工作規定》并沒有明確哪些類型案件檢察機關應當自主決定召開，哪些案件是當事人可以申請召開的，在當事人申請召開聽證會被否決后是否可以再次申請召開，亦未作出明確規定。三是缺少開展檢察聽證必要性審查機制。當前，部分基層檢察院為了完成上級任務，“為了聽證而聽證”，選取沒有爭議的案件或爭議已經基本化解的案件召開聽證會，缺乏嚴肅性和必要性，嚴重影響聽證效果。四是聽證程序不夠規范。經過調研發現，有的聽證會存在會場布置、會議記錄、公告發布不規范的現象，目前檢察業務應用系統中聽證文書不健全，亟需統一規范。

（二）部分檢察官素質能力有待提高

一是部分檢察官，尤其是基層檢察院的檢察官，存在畏難情緒，對檢察聽證工作機制不熟悉，對開展檢察聽證工作重要性認識不足，沒有真正認識到聽證工作在化解疑難復雜案件中的作用，未能深刻理解檢察聽證的意義和優勢，存在不善聽證、不愿聽證的現象。二是一些檢察官對檢察聽證存在僵化認識，對檢察聽證效果存在思想負擔，認為開展聽證就是要徹底化解矛盾糾紛，存在不能化解風險的案子就不能、不敢召開聽證會，未能完全樹立能聽證、會聽證、敢聽證的意識，忽視了聽證的程序價值。三是有些檢察官能力素質跟不上。組織聽證會對檢察官能力素質是一項考驗，要求檢察官既要有扎實的法律功底，又要求承辦檢察官作為主持人具有良好的控場能力、群眾工作能力、風險防控能力、臨場應變能力。在實踐中，檢察官能力素質暴露出跟不上的問題。

（三）聽證員配套機制尚未形成

聽證員代表中立第三方參加聽證，聽證意見是檢察機關依法處理案件的重要參考，因此聽證員的選取非常重要。《聽證工作規定》及《實施細則》雖明確了擔任聽證員的資格條件及限制性條件，但在聽證員選擇上，并沒有相應的配套機制。在調研過程中發現，聽證員的選取還存在以下問題：一是聽證員的來源范圍較窄且背景領域不夠廣泛。以渤海新區人民檢察院為例，渤海新區人民檢察院選取的聽證員主要局限于本地區人大代表、政協委員和一些機關單位代表，由于地區限制，很難邀請到法律專家和特定領域專家。因此，辦理一些疑難復雜案件難以聽取到專業性且富有參考價值的意見。二是選取聽證員缺乏法定程序保障。盡管《實施細則》對聽證員庫成員入庫規定了主動邀請、系統內部推薦、外部單位推薦、個人報名等方式，但難以根據聽證案件類型特點，精準對口聽證員專業需求。且隨著聽證工作的常態化開展，聽證員參與聽證工作亟需規范性文件的約束和指引，如聽證工作保密機制，尤其涉及審查逮捕和未成年人的案件，對于聽證保密性的約束十分必要。三是聽證員參與聽證工作保障制度缺乏，聽證員參與聽證工作應當適度給予經費保障或者表彰獎勵。

（四）軟硬件建設亟待加強

為規范聽證室建設，最高檢制定頒布了《人民檢察院檢察聽證室設置規范》《檢察機關聽證室建設技術指引》《中國檢察聽證網建設方案》等規范性文件，但是在實踐中仍存在一些問題。一是由于辦公用房、財政資金等各方面因素限制，很多院聽證室建設并不能滿足聽證需求。以渤海新區人民檢察院為例，由于辦公用房限制，渤海新區人民檢察院聽證室沒有按照規定設置于地上一層，并且由于空間所限，無法容納很多人參與聽證，同時聽證室設備無法滿足聽證多樣化的需求，不能播放視頻或者PPT，無法以更加直觀的方式展示案件。二是信息化水平有待提高。目前，檢察聽證采取的是現場模式，司法實踐中，聽證參與人由于各種因素影響，在空間或時間上難以協調一致，就此協調往往需要數日，難以有效兼顧檢察聽證工作的公平和效率。如能借助信息化手段，使檢察聽證由線下轉變為“線上+線下”的新模式，打破時間和地域的限制，將大幅提升檢察聽證工作效率。

四、完善檢察聽證工作的建議

（一）細化聽證規定，完善聽證程序

一要嚴格落實《聽證工作規定》及《實施細則》，做好解讀輔導工作。目前《聽證工作規定》及《實施細則》是我們開展聽證工作的統一規范性文件，但實踐中有的檢察院對規定理解不深、把握不準，有的甚至不知道兩個規定，所以，建議上級檢察院要做好文件解讀輔導工作。二要探索擴大檢察聽證簡易程序適用范圍，目前《實施細則》規定了簡易聽證程序的適用范圍及程序，但是將簡易聽證限制于接待群眾來訪過程中的應用。我們認為，在檢察聽證常態化開展狀態下應該擴大適用范圍，簡化程序，提高效率。三是探索建立缺席聽證程序，在檢察官履行通知義務后，當事人無正當理由拒不參加聽證會或中途離會，可以參照民事訴訟缺席審判程序，探索建立缺席聽證程序。

（二）完善聽證配套機制

一是建立聽證權利告知機制，依據聽證啟動程序劃分，可分為申請型聽證和職權型聽證，申請型聽證首先要保證當事人知道自己有此項權利，因此應當健全聽證告知機制。二是建立聽證評議機制，聽證員參與聽證會，并不是一聽了之，而是要發表評議意見，在這一過程中，是每位評議員單獨發表意見，還是幾位聽證員休會評議后匯總發表意見，在實踐中操作不一，文件中也沒有統一規定，建議做統一規范。三是建立聽證救濟機制，每一種影響當事人利害關系的程序都應當有相應的救濟機制，如聽證申請被否定后申請復議，對聽證主持人及聽證員的回避申請，對聽證結果異議的復議，重新申請聽證等。四是建立聽證結果運用機制，如聽證過程中雙方矛盾化解，可以進入到檢察和解程序；聽證員對檢察機關提出意見、建議，要合理吸收采納，并轉化為檢察決策。

（三）提升檢察官能力素質

一是通過專題講座、專項培訓、現場觀摩、發布指導性案例、典型案例等形式，全方位提升檢察官辦案能力。二是適當組織輿情處理、矛盾化解、以案釋法等方面的綜合培訓，提升檢察全面駕馭聽證現場的能力。三是將檢察聽證納入檢察官業績考評體系，引導檢察官由被動組織聽證，到積極主動組織聽證。

（四）建立固定聽證員隊伍

隨著檢察聽證的全面鋪開，各級檢察機關對聽證員的需求與日俱增，持久做好檢察聽證工作，需要對聽證員進行統一資源儲備和管理。一要探索建立聽證員資源庫，對聽證員統一遴選、管理、培訓、使用、淘汰，擴大聽證員范圍，除人大代表、政協委員、人民監督員外，還應當包括在特定領域例如金融、建筑、財會、律師、醫學等領域專家學者，可以將聽證員庫與專家咨詢委員會等專家庫銜接起來，滄州市吳橋院將控申聯絡員納入聽證員隊伍就是有益的嘗試。另外探索建立市級院統一的聽證員庫勢在必行，市級院聽證員庫盡量吸納專家、學者等基層院不具備的人員參加，以對基層院聽證員庫進行補充。二要定期組織聽證員培訓，雖然聽證員代表中立第三方獨立發表意見，但是也需要接受專業的法律指導，我們可以借鑒英國陪審團制度①法官要向陪審員解釋法律，向陪審團介紹法律關于證據效力的規則和案件涉及的專門法律知識，社會公眾參與司法審判，需要職業法官的專業指導，才能使判決符合法律要求。，定期組織聽證員學習檢察聽證制度與基本程序，學習如何圍繞爭議焦點提出聽證意見，做好釋法說理，以及必要的保密知識、聽證秩序。三是探索建立聽證員工作保障機制，與財政部門溝通協調設立聽證經費，對聽證員給予適當經費保障，提升聽證員參與積極性。四是探索建立分類抽選聽證員機制，引入信息化手段，將隨機性和專業性有機融合，既能夠實現根據案情選取聽證員，又能夠保證聽證員選取的隨機性。

（五）加強檢察聽證的平臺建設

一要嚴格落實高檢院關于檢察聽證室建設的相關規范性文件，為檢察聽證提供符合要求的場地、設施和系統。二是鼓勵將現代化信息技術廣泛應用于聽證，為實現良好聽證效果，聽證會上案情介紹、法律表述必須直觀，所以要加強信息化應用，如視頻播放、PPT運用，用最直觀、最簡短語言把案件講明白。三是加快推進檢察聽證室與中國檢察聽證網連通，讓人民群眾能夠更多、更便利地參與檢察聽證。