布雷頓森林體系時期基金組織對跨境資本流動管理的態度

文/熊愛宗 編輯/章蔓菁

資本管制是布雷頓森林體系的三大基石之一，這一時期基金組織對資本管制的支持和默許，體現了自由主義和國家干預兩種思想的結合。

布雷頓森林體系是人類歷史上第一次通過國際經濟協商建立起來的國際貨幣體系，相較于此前缺少國際協調的金本位制，其帶有濃厚的人為設計色彩。為支持戰后世界經濟的重建和國際貿易的恢復，降低資本流動對匯率平價的沖擊，國際貨幣基金組織（下稱“基金組織”）在布雷頓森林體系時期對資本管制總體持支持和默許態度，在該政策取向背景下，這一時期無論是發達經濟體還是新興市場經濟體，都普遍采取了資本管制措施。

資本管制是布雷頓森林體系的特征之一

是否實施資本管制是美英雙方在戰后國際貨幣體系架構設計中所討論的重要問題之一。作為布雷頓森林體系架構的主要設計者，英國的凱恩斯和美國的懷特均對資本管制持認可態度，盡管相比英國，美國在事實上更支持資本的自由流動。

凱恩斯認為，要促進充分就業和國際收支平衡，需要對資本施加管制。第二次世界大戰之后，英國經濟受到重創，并處于嚴重的國際收支逆差。因此，凱恩斯設計戰后國際貨幣體系的重要目標之一就是要促進經濟快速增長、降低失業率，同時維持國際收支平衡。但凱恩斯認為，資本在國家間的自由流動使得任何國家都無法成功實現國內充分就業目標。為此，1942年2月，在提交給英國財政部關于建立國際貨幣清算聯盟的建議草案中，凱恩斯指出，對資本流動的管制應是二戰后國際貨幣體系的一個永久特征，而國際清算聯盟的建立則使得這種管制更加容易。因此，按照凱恩斯的構想，布雷頓森林體系下基金組織的建立某種程度上就是為資本流動管理而服務的。

懷特總體上也認可資本管制。在其1933年的博士論文中，他指出，資本流出并不總是對資本流出國有利，對外國投資數量和方向進行聰明的管制是可取的。懷特甚至認為應該在立法上予以確認，從而使政府當局可以快速實施資本管制以避免資本的投機性流動。1942年4月，在關于建立國際穩定基金的建議草案中，懷特指出，各國應在加入穩定基金后不晚于一年內清除對外匯交易的所有限制和管制，但同時也承認，有時各國不得不采取資本管制措施，以避免陷入經濟和政治混亂，并強調各成員國應加強在資本管制上的國際合作，認為只有成員國政府在控制資本流動方面與其他成員國政府充分合作，才有利于促進世界穩定。

盡管英美在資本管制上的觀點有所差異，但二者總體上對資本管制持有大致相似的立場。在此背景下，新建立的基金組織接受了資本管制的觀點。1944年7月，44個國家在布雷頓森林會議上簽訂《國際貨幣基金組織協定》（下稱“《基金組織協定》（1944）”）。《基金組織協定》（1944）第六條指出，基金組織可以要求成員國實施管制，以防止成員國使用基金組織的資源應對大量或持續的資本外流，如果成員國接到此項要求后不采取適當管制，基金組織可以宣布該成員無資格使用基金組織的資源。同時，為促進全球貿易的發展，第六條還對資本管制附加了適用條件，指出成員國可以采取必要的管制，以監管國際資本流動，但不得限制經常性交易的支付或阻滯清償債務的資金轉移。對于資本管制在布雷頓森林體系中的地位，加州大學教授艾肯格林表示，通過管制來限制國際資本流動是布雷頓森林體系的三大基本特征之一，另外兩個特征是可調整的釘住匯率制和基金組織的建立。

資本管制背后的經濟政策思維

20世紀30年代的大蕭條造成西方世界陷入有史以來最為嚴重的經濟危機。在此之后，西方要求政府加大經濟干預的呼聲日益強烈。1936年，凱恩斯所著《就業、利息和貨幣通論》的出版，標志著凱恩斯主義的產生，也標志著國家干預主義正式成為西方國家經濟管理的主導思想。在美國，1933年羅斯福就任美國總統開始實施新政，以加強政府對經濟干預的方式來應對大蕭條所帶來的經濟危機。羅斯福新政取得成功，國家干預主義在美國開始盛行。布雷頓森林體系正是在這一背景下建立的。實際上，懷特本人也是一個凱恩斯主義者，這使得其在對待資本流動的態度上與凱恩斯總體是一致的。隨著國家干預主義的經濟政策思維占據主導地位，資本管制以及固定匯率安排等成為經濟思想的正統。

但在布雷頓森林體系期間，自由主義并未完全讓位于干預主義，二者存在著交替與融合。1982年，哈佛大學教授約翰·魯杰提出了內嵌自由主義（Embedded Liberalism）這一概念，認為第二次世界大戰結束后到20世紀70年代國際經濟機制的特征表現為內嵌自由主義。內嵌自由主義實現了自由主義與干預主義的完美妥協：與20世紀30年代的經濟民族主義不同，其具有多邊主義的性質；但與金本位制時期的自由主義不同，這種多邊主義性質建立在國內干預主義的基礎之上。根據內嵌自由主義的觀點，在布雷頓森林體系下，資本管制被置于多邊框架之下，這避免了對市場有效調節的偏離；與此同時，資本管制又可以防止投機性和不均衡的國際資本流動損害政府的政策自主性，避免了對社會福利的偏離。通過強調多邊框架下的國內干預，內嵌自由主義為布雷頓森林體系時期基金組織允許資本管制的政策取向提供了思想指導。

此外，布雷頓森林體系實施的可調整的釘住匯率制也要求各國必須對資本賬戶進行管制。布雷頓森林體系建立了以美元為中心的匯率平價體系，美元與黃金掛鉤，其他貨幣與美元掛鉤，各國貨幣對美元匯率雖然可調但是波動幅度很小。而根據“不可能三角（Impossible Trinity）”，一國在資本自由流動、固定匯率和貨幣政策獨立性之間只能選擇兩個。金本位制時期，各國選擇的是資本自由流動與匯率穩定，但貨幣政策獨立性受到極大限制。布雷頓森林體系吸取了這一教訓，各國選擇了貨幣政策獨立性和匯率穩定性，這就需要對資本流動進行管制。直到布雷頓森林體系崩潰，各國才有了推動國際資本自由流動的空間。

布雷頓森林體系時期的資本流動管理實踐

貿易項下：外匯限制逐步取消

《基金組織協定》（1944）第一條明確指出，基金組織的宗旨之一是協助在成員國之間建立經常性交易的多邊支付體系，取消阻礙國際貿易發展的外匯限制。但在基金組織建立之初，仍有很多成員國維持著貿易項下的外匯限制措施。為此，《基金組織協定》（1944）第十四條指出，在不遲于基金組織開始運營的三年時間內，基金組織應就成員國仍維持的外匯限制進行報告；在基金組織開始運營的五年時間內，任何繼續保留外匯限制的成員國應就此問題與基金組織進行磋商。換句話說，在無特殊情況下，基金組織希望成員國在五年內能夠取消外匯限制措施。

但實際情況遠不如基金組織預想得那么順利。1950年，基金組織發布了第一份外匯限制年度報告。在這份報告中，基金組織認識到完全取消外匯限制仍存在一定困難，同時指出外匯限制的放松和貨幣完全可兌換是一個逐步漸進的過程，成員國應在不招致不必要風險的情況下逐步推進。基金組織還認為外匯限制的消除，僅靠單個成員國難以做到，這需要成員國間的相互配合與合作，而基金組織將從中提供磋商和合作機制。1952年，基金組織與成員國建立了第十四條款的磋商機制，主要目的是在以上原則指導下確保成員國逐步取消外匯限制，防止外匯限制的再次加強。1965年，基金組織102個成員國中有75個成員參加了第十四條款磋商，這意味著有近74%的成員國仍維持著一定的外匯限制措施。但從總體趨勢看，隨著國際經濟的好轉，越來越多的成員國特別是西歐國家逐步取消外匯管制，到20世紀60年代，各國在貿易和支付上的限制措施相比過去幾十年已大幅降低。

資本項下：資本外流限制有所放寬，但仍以資本管制為主

伴隨著貿易項下外匯限制的減少，部分國家開始積極推動國際資本的自由流動。20世紀60年代中期開始，歐洲國家進一步放寬了資本外流的限制，大部分經合組織（OECD）國家的直接投資也已經基本實現自由流動，組合投資的情況也大致類似。然而，受資本流動限制措施的取消、國際金融一體化加強等多因素的推動，國際資本流動特別是短期資本流動規模增大同時波動加劇，各國通過動用外匯儲備、建立國際互換安排、申請基金組織信貸支持等也無法應對這一情況，在這種情況下，各國在布雷頓森林體系后期不得不重新加強了對于資本流動的管制。總體來看，布雷頓森林體系時期，無論是發達經濟體還是新興市場經濟體大都實施了資本管制措施，并且各國對資本流出的管制措施明顯要多于對資本流入的管制措施（見附圖）。

美國在布雷頓森林體系的早期，并沒有實施太多的資本管制，同時對其他國家實施資本管制也采取默許態度。但從20世紀60年代中期開始，隨著美元危機的不斷爆發，面對大規模的投機資本外流，美國也試圖通過資本管制來維持貨幣政策的獨立性。1963年，美國政府宣布引入利息平衡稅，通過對美國居民購買外國債券及銀行對非居民的貸款實施征稅以抑制美元外流。1965年，由于資本外流壓力不斷增大，美聯儲宣布了一項海外貸款和投資的自愿限制措施，其中海外直接投資自愿限制在1968年變為強制措施。這些措施在布雷頓森林體系崩潰后的第二年（1974年）才最終取消。

作為布雷頓森林體系的另外一個重要國家，英國在布雷頓森林體系時期也一直維持著資本管制措施。1947年7月，英國宣布英鎊實行自由兌換，但由于外匯儲備迅速流失，不得不在同年8月份又再度恢復外匯管制，直到1979年，英國對資本外流都實施嚴格的外匯管制。期間，1964年，英國國際收支逆差引發嚴重的英鎊危機，該國不得不通過加強外匯管制來影響資本流動，包括制定更為嚴格的使用官方外匯進行英鎊區以外直接投資的標準，加強對于旅游支出的管制以防范市場對資本流動管制措施的規避等。除英美之外，這段時期其他發達經濟體也大都維持著資本管制措施。出于推動法郎國際化和強化國際收支的考慮，法國曾在20世紀60年代早期積極推動資本賬戶自由化，并在1966年底取消了大部分資本賬戶限制措施，但1968年“五月風暴”的爆發使得法國不得不重新對資本流出進行管制。

除發達經濟體之外，新興市場經濟體在這一時期也大都對資本流動進行管制。根據基金組織相關工作論文的統計，布雷頓森林體系時期，發達經濟體實施的資本管制措施數量在1950年前后達到高峰，此后逐步下降，但在布雷頓森林體系后期再次有加強趨勢；新興市場經濟體實施資本管制的總體趨勢與發達經濟體類似，但從20世紀60年代開始，其對資本賬戶的限制程度明顯超過發達經濟體。

20世紀70年代開始，隨著新自由主義（Neo Liberalism）逐步替代內嵌自由主義成為經濟活動的指導法則，發達經濟體開始逐步降低國家對經濟活動的干預，對資本管制措施的使用也有所減少，在美國等國的推動下，基金組織對資本流動的態度也逐步發生改變。1978年，基金組織完成第二次《國際貨幣基金組織協定》的修訂，《基金組織協定》（1978）第四條指出，國際貨幣體系的根本宗旨是提供一個促進國與國之間貨物、服務和資本的交換以及保持經濟健康增長的框架，促進國家之間的資本流動被納入其關注目標。這一修訂體現出基金組織促進國際資本流動的意向，與其在布雷頓森林體系時期更加重視促進自由貿易的態度相比有了較大改變。從此之后，資本賬戶自由化開始大行其道。