突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急管理法律體系研究

魏素紅

長沙醫(yī)學院，湖南 長沙 410000

通過對國家政策與文獻資料中記載的突發(fā)危機法制保障內(nèi)容可知，對突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急管理法律體系進行研究的目的是有效落實以人為本與安全統(tǒng)籌兩項工作重點，從突發(fā)公共衛(wèi)生事件中吸取經(jīng)驗，進一步健全并完善我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急管理法律體系，提高我國的公共衛(wèi)生風險防御能力。因此，在研究突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急管理體系過程中，法律法規(guī)制度是當前及未來一段時間的重點內(nèi)容，只有完善的法律體系才能實現(xiàn)法治社會，滿足當前我國整體發(fā)展趨勢與規(guī)劃。

一、突發(fā)公共衛(wèi)生事件的概述

在社會運行過程中受自然因素、社會因素等影響，會導致社會運行失效，進而可能會對公共安全與社會秩序造成危機與影響，我國對突發(fā)公共衛(wèi)生事件定義為造成或可能會對社會公眾健康造成嚴重損害，是公共危機的主要因素之一。通過對突發(fā)公共衛(wèi)生事件特點分析可知，其不僅具有突發(fā)性危害性、復雜性的特點，還具有緊急性、嚴重性的特點，緊急性是指在時間方面較為緊迫，在突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生時其所造成的危險十分緊迫，構(gòu)成突發(fā)危機嚴重性是指突發(fā)公共衛(wèi)生事件本身具有嚴重的危害性，對社會民眾健康構(gòu)成嚴重威脅，并且在長時間內(nèi)難以得到有效解決，還會大范圍增長，對正常社會秩序造成嚴重影響。

二、地方立法介入突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急管理的必要性

（一）彌補當前法律不足

當前我國在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急管理方面形成了突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急管理法律體系，對應急工作開展起到了積極推動作用，但并沒有針對性，大多法律文件中只存在少數(shù)條款內(nèi)容與突發(fā)公共衛(wèi)生事件預防與應急處理相關(guān)，同時由于制度缺乏完善的設(shè)計，對各部門在應急過程中的職責范圍與可以采用的措施并沒有做出細致的規(guī)定，對突發(fā)公共衛(wèi)生事件中需要重視的共性問題沒有做出全面的說明，使得制度的執(zhí)行力與影響力未能充分發(fā)揮。因此，地方要在國家權(quán)力允許的范圍內(nèi)，對具體區(qū)域中的配套實施規(guī)范進行進一步完善，對當前法律方面的不足之處進行進一步補充，以此提高區(qū)域范圍內(nèi)政府部門對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應對能力。

（二）落實國家立法的具體操作

考慮到國家立法具有統(tǒng)籌性與原則性，針對突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急制定各項條例制度多數(shù)都是大致的框架要求，因此在實踐應用中多數(shù)內(nèi)容都難以直接應用，依舊需要各級政府結(jié)合實際情況進行逐級申報，因此，地方立法要及時明確突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急的具體應對機制，明確相關(guān)主體的具體權(quán)限與責任范圍，通過立法的方式對應急處置流程進行固定，將國家立法文件中的各項指導要求落實到實踐中。

（三）因地制宜

我國各區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展速度存在差異，地理環(huán)境相對復雜，地域之間容易爆發(fā)突發(fā)公共衛(wèi)生事件，且在類型規(guī)模與影響程度上都存在差異。雖然我國相關(guān)法律構(gòu)建了突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應急原則與法律框架，但難以在經(jīng)濟、社會、文化、地理方面存在區(qū)域差異的現(xiàn)實條件下有效應用，為此，各地政府要通過立法的方式，妥善處理地域之間的差異問題，在遵循國家立法的基礎(chǔ)上，充分考慮本地應急管理的具體要求，遵循因地制宜的原則，制定出針對性強、操作性強、具有地方特點的應急立法，根據(jù)具體情況實施不同的應急規(guī)范十分重要［1］。

三、我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急管理法律制度存在的缺陷

（一）條款操作性弱具體實踐存在難度

國家法治水平與法治質(zhì)量直接受立法質(zhì)量的影響。在立法過程中需要高度重視立法的質(zhì)量，相關(guān)法律規(guī)定、地方立法的本質(zhì)要以上位法所倡導的條款內(nèi)容為基礎(chǔ)，并結(jié)合本地的實際情況做出細致劃分與具體法律安排，但通過對當前省級立法統(tǒng)籌分析發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)條款依舊以原則規(guī)范內(nèi)容為要求，處理方式缺乏明確的指向性，只是在引導方面與政策方面起到一定的宣傳指導作用，具體的操作流程與機制依舊需要行政部門作出具體的規(guī)定，各主體之間的職責權(quán)限并未有效銜接，造成法律法規(guī)缺乏嚴謹性，違法成本并不高，立法條款的實踐操作性并不強，難以有效落實到實踐中，存在應急管理工作流程斷裂的問題。例如：各省級立法中對各級政府衛(wèi)生行政部門、疾病預防控制機構(gòu)及醫(yī)療機構(gòu)等相關(guān)部門在應急管理過程中的職責作出了規(guī)定要求，但在大量的條款中僅提到有關(guān)部門，有關(guān)部門在不同地方的具體指向有所不同，在具體實踐中容易出現(xiàn)各部門推脫責任的現(xiàn)象［2］。

（二）法律約束力度不足

由于法律位階較低導致立法缺乏權(quán)威性與嚴肅性，最終的約束力度不足。法律效果指向的具體對象范圍不夠廣泛，在規(guī)定的方式方法與行為類型及法律責任等方面缺乏一致性，容易在行使權(quán)力的過程中出現(xiàn)無權(quán)或權(quán)力濫用的現(xiàn)象，使得應急管理操作在具體實踐執(zhí)行過程中難以發(fā)揮出應有的作用與效力。行政主體為了確保管理工作的有序進行，或為了維護社會秩序，保障民眾人生健康，要采取具有緊急性、及時性的強制措施，如強制隔離、強制醫(yī)療等。但當前應急管理省級立法體系對行政主體的執(zhí)行細節(jié)并未作出細致完善的規(guī)定，法律約束力必要的程序有待進一步完善，為確保行政機關(guān)在一定程度上落實強制行為，避免突發(fā)公共衛(wèi)生事件在社會中的管理效率受到影響，需要提高法律約束力［3］。

四、突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急管理法律體系保障建議

（一）完善突發(fā)公共衛(wèi)生危機程序性規(guī)范

公正規(guī)范的程序是保證實體公正的重要基礎(chǔ)，因此，需要在整個法律體系設(shè)置的過程中先完善程序規(guī)范，以此保證在應用公權(quán)力的過程中能夠得當使用其開展一系列工作。首先，要確保在緊急狀態(tài)下緊急處置權(quán)的問題，不單純要從法律角度出發(fā)，將緊急處理權(quán)限進行規(guī)劃設(shè)置，還要考慮到程序方面如何設(shè)置緊急處置權(quán)，如何符合法律規(guī)定，確認宣布解除監(jiān)督救濟以及在經(jīng)濟處置過程中行使職權(quán)不當?shù)膰覚C關(guān)或相關(guān)工作人員，并要求其承擔具體的法律責任，從程序方面確保公共利益最大化。其次，針對突發(fā)危機這一特殊情況，在程序規(guī)范方面需要具備具體的規(guī)則，針對個人信息要進行保障，具體程序執(zhí)行過程中的法律責任補償機制要做出明確規(guī)范。最后，要形成針對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應急管理預案，明確落實各主體的職責細致劃分，應急預案中的具體內(nèi)容根據(jù)相關(guān)規(guī)定需要做好應急儲備工作，如相關(guān)物資設(shè)備設(shè)施技術(shù)與專業(yè)人才等各方面的儲備工作，提升醫(yī)療救治水平，將具體責任落實到相關(guān)責任主體身上，做好監(jiān)管工作，加大執(zhí)法力度，從而盡可能降低突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生時的損害，甚至有效避免突發(fā)危機的產(chǎn)生［4］。

（二）提高立法能力，提升立法質(zhì)量

若想提升立法條例在實踐應用中的操作性，提高地方立法質(zhì)量，需要以科學的立法態(tài)度處理好權(quán)利與義務(wù)、權(quán)利與權(quán)利、權(quán)利與權(quán)力之間的關(guān)系，在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急過程中需要堅持以人為本的理念，堅持人性化立法的價值取向，協(xié)調(diào)應急狀態(tài)下政府公權(quán)力與公民私權(quán)利之間的關(guān)系。不對上位法予以公民的權(quán)利進行限制，同時也不可盲目擴大權(quán)力范圍，要發(fā)揮出專職立法人員與突發(fā)公共衛(wèi)生事件、應急管理領(lǐng)域?qū)＜业淖饔门c價值，將專業(yè)的工作交由相關(guān)領(lǐng)域的專家完成，在立法過程中要積極聽取醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)、疾病防御機構(gòu)、衛(wèi)生行政部門等相關(guān)機構(gòu)專業(yè)人士的指導意見，廣泛吸收具有衛(wèi)生法律背景的人才進入到醫(yī)療衛(wèi)生法治隊伍中，組織相關(guān)專家開展立法調(diào)研評估等工作，在提高應急管理立法專業(yè)性與操作性的同時提高立法民主化程度與立法質(zhì)量［5］。

（三）明確法律主體，提高立法效力

現(xiàn)下突發(fā)公共衛(wèi)生事件時有發(fā)生，對人民群眾生命健康的安全與社會穩(wěn)定造成了嚴重威脅，提高應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應急管理能力，需要地方立法以省級人大以及其常務(wù)委員會作為主要的立法機構(gòu)將立法從受行政主導轉(zhuǎn)變?yōu)橛闪⒎C關(guān)主導，提高地方立法的效力層級。在地方性法規(guī)形勢下能夠最大限度地對人民政府及相關(guān)部門在應急管理中的職責權(quán)利進行有效規(guī)范，實現(xiàn)公共衛(wèi)生事件應急救治網(wǎng)絡(luò)體系要求，在法律法規(guī)的約束作用下規(guī)范并細致劃分應急聯(lián)動相關(guān)機構(gòu)的職責權(quán)限，使運行機制與網(wǎng)絡(luò)建設(shè)在制度化與法制化的規(guī)范下發(fā)展［6］。

（四）更新立法理念，以區(qū)域?qū)嶋H為基礎(chǔ)

地方立法對國家立法起到補充，說明其細致劃分的作用，在立法的過程中需要認識到不必要重復的潛在危害，要確立細致明確的立法理念。在準備階段，要明確立法的目標，時刻了解國家立法的動態(tài)與指導精神，此外，要對本區(qū)域政治、經(jīng)濟、法制等立法完善與調(diào)整的需求有所了解，在省級立法空間下，將立法與本區(qū)域突發(fā)公共衛(wèi)生事件、應急管理具體要求有機結(jié)合，總結(jié)本區(qū)域應急管理的實踐經(jīng)驗，把握住地方特色，分析區(qū)域范圍內(nèi)醫(yī)療衛(wèi)生水平與公共衛(wèi)生應對能力，從根本上規(guī)范與避免立法中的不必要重復。

（五）公正高效地保障突發(fā)危機應急管理

在司法運用過程中要重視司法人才的儲備，特別是既具備醫(yī)學知識又具備法律知識的人才。醫(yī)學人才是我國人才中培養(yǎng)難度最大、最具實力的高位階人才，需要一定的時間積累才能做出成效，建設(shè)健康法治國家需要醫(yī)務(wù)人才與法治人才，更需要醫(yī)學法治知識兼?zhèn)涞娜瞬拧?/p>

突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急管理司法適用過程中，會涉及很多衛(wèi)生相關(guān)問題的醫(yī)學與法律鑒別，因此需要提高對既懂醫(yī)學又懂法律人才的儲備，以此能夠更加公正高效地處理危機中的司法適用難題。此外，在司法適用中，司法機關(guān)對相關(guān)法律的適用存在不同意見會影響定罪、判刑等處置結(jié)果，依舊需要加強人才儲備與隊伍建設(shè)工作，以此保證高效進行司法適用。在刑法中，對個人造成傳染病傳播流行或其他嚴重后果，需要承擔的刑事責任作出了規(guī)定，但并不屬于經(jīng)濟類犯罪，并未適用處罰金刑罰，但此種行為會對社會經(jīng)濟造成負擔，也對他人經(jīng)濟造成負擔，雖然國家在醫(yī)療保障方面對病人進行免費醫(yī)治，但依舊存在相關(guān)的經(jīng)濟損失。

在很長一段時間內(nèi)對傳染病如何傳播的舉證責任分配、因果關(guān)系認定等存在操作難度，但在網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)高速發(fā)展的時代背景下，大數(shù)據(jù)技術(shù)的應用使得以上問題迎刃而解，可以有效杜絕在突發(fā)危機中一部分公眾違反公共衛(wèi)生防控規(guī)定的行為［7］。

綜上所述，各種自然災害、事故災害與公共衛(wèi)生災害在社會發(fā)展過程中是不可避免的突發(fā)事件，面對公共衛(wèi)生突發(fā)事件，唯一有效的措施便是在災害來臨前做好各項防御工作，及時有效應對災害。公共衛(wèi)生突發(fā)事件會對社會造成嚴重的負擔，因此，需不斷完善突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急管理法律體系，提高對公共衛(wèi)生事件的應對能力，將公共衛(wèi)生突發(fā)事件的影響與危害降到最低。