完善我國濕地生態補償法律制度分析

姚如琢

江蘇醫藥職業學院，江蘇 鹽城 224005

濕地生態系統能夠涵養水源、蓄洪防旱，還能降解污染，因此對濕地生態進行保護是當今世界各國環境保護的主要課題之一。我國地大物博具有豐富且廣闊的濕地資源，但由于我國濕地資源不合理的開發利用，天然濕地正在逐年縮減，現存濕地當中景觀嚴重損失，生物多樣性下降，濕地環境調節能力越來越弱。為了更好的保護濕地，我國做出了許多濕地生態補償，而濕地生態補償的相關法律制度是確保濕地生態補償得以順利展開的基礎條件，如何結合我國現階段濕地環境發展狀態，建立健全更適合我國國情的生態補償法律制度，對于保護和開發我國現有濕地資源，修復和維護已經被破壞的濕地具有重大意義。然而現階段由于我國有關于濕地保護的國家層面立法較為欠缺，并且各級地方政府關于濕地保護層面的立法也不完善，導致了我國關于濕地生態補償相關法律制度的建設面臨著許多困境。如何科學建立濕地生態補償法律體系，提升公眾參與濕地生態補償的積極性，進一步優化濕地生態補償的有關理念和科學技術，使我國生態補償管理體制和執行機制更加健全，是現階段環境保護領域法律工作者急待解決的問題。

一、濕地生態所具有的重要價值

濕地作為寶貴的自然資源庫，在改善生態環境的同時，也對氣候調節發揮著重要作用，就像森林和海洋能夠吸納空氣當中的碳元素一樣，濕地也是碳元素吸收的重要成員。據調查顯示，占地球總面積8．6%的濕地其中卻儲存著陸地生物圈碳元素的35%，濕地所儲存的碳含量甚至遠超過農田、森林和雨林等，可以說濕地是全球最大的碳元素儲存基地，在整個地球的碳循環之中發揮著不可磨滅的作用。[1]濕地生態圈不僅在環境當中居功甚偉，它在人們的生產生活當中也具有很多價值功能。

（一）濕地具有生態價值。生態價值是濕地系統最基礎的價值，濕地生態是適合大多數物種生存的環境，許多珍奇野生動植物在濕地生態當中生存、繁衍，造就了濕地的生物多樣性，濕地宜人的生態環境也發揮著維持整個地球生態平衡的作用，濕地為許多瀕臨滅絕的野生動植物提供了一代代繁衍與棲息的空間。此外，由于濕地生態圈當中的動植物多種多樣，它們能夠吸收空氣當中的二氧化碳并釋放出大量氧氣改善周邊空氣條件，并且許多珍稀物種還能夠吸收空氣中的有害氣體，動植物活動過程中還能對濕地沼澤當中以及周邊水域的有毒物質進行降解和凈化。

（二）濕地具有經濟價值。濕地以其豐富的自然環境為人類提供著各種各樣的動植物產品，例如我們常吃的蓮和藕就是來源于濕地，蓮花具有觀賞價值和藥用價值，藕不僅味道鮮美而且還有豐富的營養元素。此外濕地也是許多珍貴藥材、木材、食品的出產地，為人們的生活提供著藥用價值和實用價值。此外在濕地的沼澤地中也有豐富的魚蝦及貝類產品，科學家們還從濕地的許多元素當中提煉了化學工業所需要的原材料、催化劑、生物制劑等等。同時濕地當中蘊含著巨大的潮汐能源，為我國新能源的發展提供了大量的資源，在濕地周邊生活的居民可以從濕地當中挖掘泥炭用于生產生活，由此可見濕地當中豐富的資源是人們生產生活的物質寶庫。

（三）具有社會文化價值。濕地環境風景優美，人們暢游其中能充分感受到自然風景帶給人們的藝術審美價值。我國的許多濕地都是休閑旅游的圣地，不同地區的濕地保護區是當地地理環境特征的綜合表現，也為人們呈現著不同地區的不同物種與地貌，游客們熱衷到這些自然風光無限的景區當中旅游休閑，同樣也體會著遼闊的大自然在千百年的發展當中所蘊含的人文價值。此外，濕地當中遺留的古老植物、珍奇物種也是現階段自然科學領域當中研究的重點對象，具有非常重要的文化與科學研究價值。

二、我國濕地生態補償法律制度的原則

（一）制度公平原則

濕地生態補償是進行濕地環境保護的一種經濟手段，通過建立一套制度體系來對保護生態環境過程中的投資者加以回報，達到鼓勵各方保護生態環境的目的。因此為了讓各方遵守這套制度，關于濕地生態補償法律的機制首先要遵守公平公正的原則，一方面要從法律角度保護濕地環境投資人的利益，另一方面要考慮到合理開發與利用濕地資源的使用人的利益，在制定法律的過程中從保護與開發兩個角度出發，使生態補償達到動態平衡。

（二）生態效益與經濟效益兼顧原則

我國濕地生態補償法律制度建立的最終目的是要更好的保護濕地生態環境，因此濕地生態補償的相關條款都需要通過具體的做法來維護濕地生態平衡、保護濕地當中的各種物質資源。因此在法律制度建設的過程中首先要把生態效益放在第一位，而后再考慮其經濟效益，并將達到生態效益與經濟效益兼顧作為終極目標。法律法規建設者必須充分認識到只有實現了生態效益才有足夠的資源得以利用，才能循環可持續實現經濟效益。我國近幾年的自然環境保護實踐也證明了只有保有良好的生態環境才能產生綠色GDP，要用法律法規從源頭上制止先污染后治理的錯誤方式。[2]

（三）實現生態可持續發展的原則

對濕地生態環境的保護不僅要做到現階段的保護，還要遵循可持續發展的原則，實現對自然資源的永續利用，通過制度建設為子孫后代進行資源保留。因此濕地生態補償的建設不能僅僅著眼于當代利益與眼前利益，而是要結合濕地環境發展的特點，從科學發展觀角度出發，讓濕地生態補償理念從建立之始就深深根植于每一代管理者與建設者的腦海當中，讓濕地生態補償理念進入良性循環發展的軌道，立足長遠，通過科學謀劃與幾代人的努力讓我國濕地自然環境越來越充足。使濕地在保留其生態功能的基礎上發揮更多的經濟效益與社會效益。

（四）政府與市場補償相結合的原則

濕地生態補償法律制度建設的實施者與組織者是政府，但同樣也離不開市場發揮其自主調節的作用，因此在生態補償法律制度建設的過程中要充分運用市場機制來實現良性互動。對于濕地生態補償的法律法規建設是政府的職責所在，同時生態環境保護投資者和生態環境開發者也是受益主體，因此生態補償機制的構建過程一方面要以政府補償機制為主，結合市場調節的作用形成政府補償與市場補償相結合的機制，達到宏觀補償與微觀補償的有機結合，才能使制度建設更加完善，使制度的功能實現最大化。[3]

三、我國濕地生態補償法律制度方式及問題

關于濕地生態補償的方式多種多樣，現階段我國濕地生態補償方式主要是以中央政府補償為主，而中央政府補償包括了一般性轉移支付和專項轉移支付，以政府為主導的補償方式一般著眼于濕地環境保護和治理項目，關于這兩方面的生態補償方式往往有期限說明，缺乏長效性。[4]而根據生態補償法律主體關系的不同，當前濕地生態補償又可以分為政府購買方式、私人交易方式以及市場貿易方式，這時濕地生態補償從法律層面來講，所規定的買賣目標是濕地生態服務，其中政府購買的方式指的是政府作為公共利益的代表方來購買濕地生態服務，然后將這些服務提供給公眾，在這一層面的法律關系當中受益主體是社會公眾，而政府則作為社會公眾的代表履行相關的法律義務。私人交易方式指的是法律所規定的受益人并非是普通公眾，而是少數的投資主體，這時生態補償無需市場或者政府的介入而是直接通過中介的方式達成雙方都滿意的補償方式。市場貿易的方式指的是發揮市場的調節作用，將濕地生態的服務作為如同市面上流行的其他商品一樣的“商品”在市場當中進行交易和買賣。在這些不同的法律主體當中市場貿易的方式相較于政府購買的方式更能充分發揮市場自由調節的作用，調動買賣雙方的積極性，在完善的生態補償法律機制保障以及買賣雙方數量較大的情況下是最具長效性的方式。

然而目前我國濕地生態補償法律制度發展得尚不成熟，未來還需探索更多除中央財政轉移支付之外的更靈活可行的市場補償方式，且我國生態補償法律制度也面臨著制度合理性方面的挑戰。[5]雖然現階段濕地生態補償法律制度的邏輯結構滿足正當性但在實際應用的過程中未能解決許多現實問題，缺乏制度的合理性。由于濕地生態補償范圍及其選擇的補償方式關系密切，如果所設定的法律制度對于濕地生態補償的范圍只局限于補償對濕地環境的直接保護、濕地環境修復以及治理濕地所付出的人力物力，那么在這種情況下應該優先選擇市場補償的方式。這是由于上述過程利益關系當中濕地生態系統服務商品屬性突出，在市場交易環境下更易實行。此外，濕地生態環境補償的范圍還包括了保護主體相關機會成本的付出，由于現階段我國濕地存在的問題比較嚴峻，除了對現有濕地生態系統進行常規的保護之外，還要對許多已經退化的濕地進行恢復和重建。在我國過去幾十年擴大耕地面積、發展水產養殖的大背景下曾大規模地對濕地的整體性造成了破壞，因此當前的濕地治理工作是非常困難的，所要做的有退耕還地、退牧、搬遷等，這些都會對原先從濕地生態中獲益的人群帶來較大的損失。在這種情況下，所涉及人群的生產生活需求不是簡單的資金和物質就能補償的，由于這類機會成本的損失彈性較大并且在發達地區保護濕地的機會成本相較于欠發達地區要高，因此這種情況下運用法律制度進行規制，根據實際所處環境探索制度與經濟相結合的新補償方式更為重要。

四、完善我國濕地生態補償法律制度的途徑

（一）建立健全我國濕地生態補償法律體系

首先，現階段我國雖然有地方性的濕地法律保護條例，但其所處的法律地位較低，缺乏國家層面的濕地生態補償法律，這導致地方法律法規缺乏上位法的支持，在實際應用當中較為混亂。因此立法機關應該盡快制定濕地生態補償相關的上位法條例，其內容應該著重考慮當前我國濕地生態補償工作當中存在的問題，充分考慮國家層面立法與地方立法的完整性，從生態補償的管理部門、補償的方式和補償的資金等各個方面進行更加詳細具體的規定。此外，地方政府也應該根據當地濕地生態環境的實際情況，以國家層面的立法為依據，制定與完善本地區濕地保護相關的法律條例，使濕地生態補償的法規更加完善，建立一套從中央到地方的系統性濕地生態補償法律體系。其次，由于我國現階段實行的《自然保護區條例》相較于實際的自然保護區發展來說較為滯后，而且由于各地區自然保護區當中的物種資源各有不同，條例卻不具有針對性，因此《自然保護區條例》應當根據不同的地區實行“一區一法”，《濕地保護區條例》當中也要根據該濕地保護與修復情況因地制宜建立不同的補償機制。

（二）濕地生態補償管理部門應權責分明

為了使濕地生態補償法律機制更好的發揮作用，應該建立專門的濕地生態補償管理部門，并做好部門內部管理、開發與保護的權責分明。[6]首先，可以從國家層面出發，將分散于水利、林業等其他資源部門的有關濕地保護的權限集中起來，建立國家濕地管理委員會作為濕地生態補償法律制度實行的統一指導部門，地方上也應設立相應的管理委員會，將力量全部集中起來，保證濕地保護工作與生態補償工作能夠層層落實。其次，在各地區濕地生態補償管理部門展開工作時，對于每一環節應該明確職責，做好監督，對于濕地生態補償所需要的資金申請、資金的應用、資金管理權以及補償工作的具體展開、補償工作的落實情況都要一一建檔形成規范化的流程，才能使生態補償法律機制更具實效性。

綜上所述，要想更好地對我國現存濕地進行全面的保護，從法律制度建設方面遏制濕地面積的銳減與濕地生態調節功能的退化，使濕地繼續發揮其維護生態平衡的重要作用，就必須從我國濕地資源的現狀出發，根據經濟社會發展的實際情況，借鑒國外濕地補償法律制度的成功經驗，大膽對當前的法律制度進行改革與創新。此外，由于我國自然資源屬于公有制，有些國家濕地銀行和代替費補償制度并不具有操作性，因此可以嘗試在濕地補償的過程中引入市場機制，建立一種濕地自然資源生態服務功能定價的方式，使生態服務實現有償使用，最終逐步摸索出更適合我國國情的濕地生態補償制度。