以鄉(xiāng)村平安建設的視角分析鄉(xiāng)村治理存在的問題與對策

陳洪平

福建名顧律師事務所，福建 莆田 351100

一、鄉(xiāng)村治理的淵源

鄉(xiāng)村治理是通過對村鎮(zhèn)布局、生態(tài)環(huán)境、基礎設施、公共服務等資源進行合理配置和生產，促進當地經濟、社會的發(fā)展以及環(huán)境狀況的改善。不斷提高廣大農村居民的物質生活和精神文明水平，改變“臟亂差”的農村現(xiàn)狀，不斷加強基層治理。是政府和社會對社會事務和社會生活的管理，治理的主體包括政府和社會機構。鄉(xiāng)村治理是一個涵蓋多學科多領域的綜合性概念。有學者指出，鄉(xiāng)村治理必須以政府形行政管理和鄉(xiāng)村自治權的有效銜接為基礎，以鄉(xiāng)村法律制度建設為著手點，致力于提升鄉(xiāng)村法治化水平，建立新的鄉(xiāng)村社會秩序，構建多元化的治理模式［1］。

2018年1月中共中央、國務院發(fā)出《關于開展掃黑除惡專項斗爭的通知》（以下簡稱《通知》）。《通知》指出，為深入貫徹落實黨的十九大部署和習近平總書記的重要指示精神，保障人民安居樂業(yè)、社會安定有序、國家長治久安，進一步鞏固黨的執(zhí)政基礎，黨中央、國務院決定，在全國開展掃黑除惡專項斗爭。習近平總書記還指出，當今世界正經歷百年未有之大變局，國內外形勢正在發(fā)生深刻復雜的變化，來自各方面的風險挑戰(zhàn)明顯增多，迫切需要我們在加強國家制度建設和治理能力建設上下更大的功夫，使我們的制度優(yōu)勢充分發(fā)揮出來，更好轉化為治理效能。進一步完善正確處理新形勢下人民內部矛盾的有效機制顯得十分緊迫和重要。我國是一個農業(yè)大國，也是一個農村大國，有9億人口屬于農村人口，也就是說農村地大人多，農村社會矛盾的化解對于整個國家的法治建設起著至關重要的作用。沒有農村的穩(wěn)定就沒有整個國家的穩(wěn)定。2019年3月19日，中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席、中央全面深化改革領導小組組長習近平主持召開中央全面深化改革委員會第七次會議并發(fā)表重要講話。會議審議通過了《關于加強和改進鄉(xiāng)村治理的指導意見》。由此，鄉(xiāng)村治理的概念開始形成。

二、以鄉(xiāng)村平安建設的視角審視鄉(xiāng)村治理

近幾年，鄉(xiāng)村平安建設確實取得了許多令人欣喜的成果，比如，各個村民委員會基本上都設立類似于行政服務中心的便民窗口，明顯區(qū)別于以前讓群眾要跑很多趟，或者跑村干部家辦事的情形，讓人民群眾少跑路。現(xiàn)在，大多數的鄉(xiāng)村都實行了“一村一顧問”制度。各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)都設有網格化管理中心。近年，又推行了“黨建+鄰里中心”模式。這些舉措看起來可以很好地有助于鄉(xiāng)村平安建設，曾經也確實發(fā)揮過一些作用。

但是，我們必須要面對的現(xiàn)實是，鄉(xiāng)村平安建設的相關制度等尚不健全，尚未“功成名就”。鄉(xiāng)村社會治安事態(tài)依然嚴峻：民事糾紛、因各種矛盾引發(fā)的群體性事件等時有發(fā)生；沉迷于打牌、賭博者甚眾，“六合彩”“時時彩”侵蝕著鄉(xiāng)村；打架斗毆、小偷小摸等治安類案件增多；一些地方農村村霸、地痞、流氓和黑惡勢力在鄉(xiāng)村膨脹等等。村居法律顧問基本上處于休眠狀態(tài)，有些甚至只是掛牌而已，村居法律顧問并沒有被邀請介入到鄉(xiāng)村鄰里糾紛的重大法律事件，特別是涉及村霸等恃強凌弱的法律事件當中。大量的村霸依然盤踞在鄉(xiāng)村，稱霸一方，欺壓殘害百姓，造成相當多的較為老實的小家庭戶的田地被村霸霸占，甚至有的人身還受到了侵害。2018年全國開始進行掃黑除惡專項斗爭，而就在這個風口浪尖之上，有些地區(qū)仍發(fā)生多起鄉(xiāng)村兇殺案。如2020年3月26日埭頭鎮(zhèn)溫李村因鄰里修路發(fā)生1死3傷的重大案件。案件起因是由于一方的樹枝延伸至被害人一方房屋的屋頂，只是因為被害人一方請人強行切斷樹枝而引發(fā)打架并發(fā)生命案，真是令人不勝唏噓。無獨有偶，2020年10月31日東嶠鎮(zhèn)嶠江居委會后坑許某滬、許某華兩個兄弟因土地糾紛一事發(fā)生相殺，引發(fā)二死三傷。再就是2021年10月10日發(fā)生的“歐某中殺人案”。這些事件的起因看起來都微不足道，但最終卻轉化為命案。所以，鄉(xiāng)村矛盾的形勢依然十分嚴峻，加強鄉(xiāng)村平安建設迫在眉睫。

三、鄉(xiāng)村平安建設的主要對策

《鄉(xiāng)村振興促進法》第四十一條規(guī)定：“建立健全黨委領導、政府負責、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會治理體制和自治、法治、德治相結合的鄉(xiāng)村社會治理體系，建設充滿活力、和諧有序的善治鄉(xiāng)村。地方各級人民政府應當加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府社會管理和服務能力建設，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)建成鄉(xiāng)村治理中心、農村服務中心、鄉(xiāng)村經濟中心。”那么，法治的手段有哪些？如何運用法治的手段去促進實現(xiàn)鄉(xiāng)村的善治？筆者認為應當從以下幾個方面去著手：

（一）強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委組織領導

黨是我們一切工作的堡壘，鄉(xiāng)村平安建設同樣離不開黨的領導，并且還需要強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的領導。強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委組織領導就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府對鄉(xiāng)村平安建設給予高度重視，并把該項工作當作“一把手”工程來抓。要成立鄉(xiāng)村平安建設領導小組，須由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政法委員擔任小組長，下設辦公室，辦公室成員至少由派出所、基層派出法庭，自然資源、農業(yè)農村、林業(yè)、水利、信訪部門和律師組成。

（二）建立網格化排查制度

幾乎每個鄉(xiāng)村都會有村霸存在，但是因屬同村人，老百姓一般不敢檢舉、揭發(fā)。所以，在掃黑除惡運動來臨時公安機關往往難以獲得有效的線索，無法進行追查、處理。而建立網格化排查制度就可以解決這一難題。我們需要效仿有些地方的成功做法，那就是建立“網格化+矛盾糾紛化解”制度，推行網格員每日一排查，每周由信訪辦、派出所、司法所等部門收集問題，每周黨委分析研判，流轉處置［2］。

（三）建立公安警情信息臺賬制度

幾乎每一起惡性事件都不是偶然發(fā)生，而是有征兆的，也就是一開始是有報案的。所以，要牢牢把住警情登記關，建立警情臺賬制度，同時匯總數據，并且分析相關數據來發(fā)現(xiàn)規(guī)律。有哪一些人經常惹事、肇事的都可以從大數據中明確反映出來，使其浮出水面。另外，有關的警情有沒有被處理？處理的結果如何？通過臺賬的大數據也一目了然，同時也可以反映公安機關的執(zhí)法水準。而目前現(xiàn)實的情況則是，有些派出所接到報案后，接警人員主觀判斷或故意曲解為民事案件，拒絕受理。有的則把治安或刑事案件，在案件登記、案件報案回執(zhí)單上故意寫成是經濟糾紛、鄰里糾紛，甚至有的連回執(zhí)單都不給。所謂的村霸就是農村里的惡霸，而有關司法機關往往以鄰里糾紛為由改變定性，把村霸的行為定性為普通民事或經濟案件，這樣就造成了案件被掩蓋，老百姓找不到相關門路來維護自己的合法權益，而村霸則變得越來越囂張，變本加厲地橫行鄉(xiāng)里。在上面的案例中，沒有一起不是報案過的，但沒有一起被公安機關立案。如果建立臺賬制度，違法犯罪升級或形成黑惡勢力的時候就可以倒查當時接警的公安人員。這就可以扭轉只要不插手、不立案就不會被行政訴訟的風險，就不會被追究個人錯案責任。

（四）建立處警報告制度

一個警情得到處理，當事人自己會通過行政復議、訴訟程序對案件執(zhí)法的合法性進行監(jiān)督，最怕的就是那些沒有作出處理的案件，它們往往是被邊緣化或者說被掩蓋、包庇，這時當事人一般沒辦法或者說不會去走行政復議或訴訟程序，更多的可能是對司法、行政執(zhí)法失去信任，他們往往認為只能自己解決，而自己解決中往往會出現(xiàn)超出法律的舉動，引發(fā)違法事件。所以，一定要高度重視警情處理。現(xiàn)實中當然不排除也有相當一部分的警情屬于民事糾紛，不屬于公安機關管轄的案件。但是，是不是民事糾紛，既然報警了就應當履行正當程序，公安機關內部也應當由法制部門審核論證，重大案件還得集體論證，聽取被害人申辯。甚至要向檢察機關咨詢。受理與不受理都應當有個回復，并說明具體的理由。不能以某個別民警、個別領導個人的意見決定案件走向。所以，接受處警的民警應作為第一責任人形成書面報告，體現(xiàn)慎重，并可為日后的責任倒查提供原始證據［3］。

（五）建立責任倒查制度

從近三年的辦案實踐經驗來看，各地司法機關成功辦理了許多黑惡勢力案件，但我們只看到黑惡勢力被判刑的，而沒看到有司法人員被問責的。難道這些最初接警的辦案單位、辦案人員都不知道他們在瀆職嗎？奇怪的是，有些黑惡案件的被告人在審判階段時反而怨恨當時的公安人員縱容、包庇了他。因為許多黑惡勢力在早期時都表現(xiàn)為普通的違反社會治安，如果及時查處，他們就不會慢慢做大。所以，我們認為，建立責任倒查制度可以有效防止公安派出所的縱容或不作為。這里所謂的倒查就是，當某一黑惡勢力形成后，要從最源頭的幾起案件開始倒查，查下當時的處警人員為什么不作為、不處罰、不立案。由于他們當時的不作為造成違法當事人做大，變成黑惡勢力，這時，當時不作為的處警人員就要被問責。如果實行這種機制，公安派出所就會認真辦案，把鄉(xiāng)村黑惡勢力、治安、刑事案件消滅在萌芽狀態(tài)。

（六）建立案件聯(lián)動制度

鄉(xiāng)村矛盾往往涉及民法、土地管理法、刑法、治安管理處罰法，幾個部門法相互交叉在一起。例如，村霸以民間糾紛為幌子，假借相鄰糾紛、土地糾紛無事生非，對此是否構成尋釁滋事確實難辨，這恰恰給公安不作為留下了空間，甚至故意曲解為民事糾紛。遇到這種情況，需要由主管部門、法院、檢察院、律師等專業(yè)的人員來共同識別。如果建立了案件的聯(lián)動機制，有一個常設的機構，則可以快速反應，及時出擊［4］。

（七）激活鄉(xiāng)村法律顧問制度

《鄉(xiāng)村振興促進法》第四十八條規(guī)定：“地方各級人民政府應當加強基層執(zhí)法隊伍建設，鼓勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府根據需要設立法律顧問和公職律師，鼓勵有條件的地方在村民委員會建立公共法律服務工作室，深入開展法治宣傳教育和人民調解工作，健全鄉(xiāng)村矛盾糾紛調處化解機制，推進法治鄉(xiāng)村建設。”這說明，國家十分重視律師在鄉(xiāng)村治理中的作用。有些地區(qū)也早已推行“一村一居一顧問”制度。但據筆者了解，現(xiàn)有的鄉(xiāng)村法律顧問大都只是掛名而已，偶爾有接到一兩個電話，但多數還是婚姻家庭、交通事故案件的咨詢。這其中可能涉及很多原因，一個是律師的報酬不足，律師的功利心起作用；二是村委會對于律師的作用意識淡薄。筆者認為，律師有專業(yè)知識，可以明辨法理，一旦擔任法律顧問就要有相應的擔當，真正負起責任，發(fā)揮自己的作用。在遇到疑難案件時，要為鄉(xiāng)村調解委員會出具法律意見，為當事人解決爭議提供法律參考。對律師故意亂出具法律意見的應當倒查。但是，如果村委會不主動找法律顧問，自己亂拍板的，同樣也要實行責任倒查［5］。

（八）狠抓公安派出所鄉(xiāng)村平安建設的考評工作

據了解，一旦行政處罰決定被法院判決撤銷，對經辦民警的考評不利。而相關案件不立案的話則不存在行政訴訟的問題，反而就不會被差評。所以，很多治安案件派出所能不接就不接，能不處罰就不處罰。就算接了案也不想立案。比如，有些派出所一遇到打架案件，不管三七二十一就逼迫當事人進行所謂的調解，連詢問筆錄都沒做，然后慢慢把案件給消化掉，造成一方上訪。對此，筆者認為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜治辦要發(fā)揮作用，要賦予綜治辦考評權，要對公安派出所處警經過、處警的結果、辦案質量進行綜合考評。

綜上，鄉(xiāng)村平安建設是鄉(xiāng)村治理當中的一個重大工程。鄉(xiāng)村平安建設的推進應當強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)的組織領導，構建派出所、村委會、自然資源部門、農業(yè)農村部門、法院、檢察院和律師聯(lián)合參與的常態(tài)化工作機制。實行以警情登記為中心的責任倒查機制。用法治思維去指引鄉(xiāng)村的德治思維，二者相互融合。這樣，鄉(xiāng)村的鄉(xiāng)土文明才會繼續(xù)飛速進步，鄉(xiāng)村振興的道路才會步入有序善治的軌道。