“責(zé)令改正”
——基于處罰與教育相結(jié)合原則的視角

胡勝泉

湖北今天律師事務(wù)所，湖北 武漢 430071

一、問題的提出

行政機(jī)關(guān)在實(shí)施行政處罰過程中，通常會(huì)碰上這種情形：行政機(jī)關(guān)在針對(duì)某一行政違法行為進(jìn)行立案后，根據(jù)《行政處罰法》第二十八條規(guī)定［2］發(fā)出責(zé)令改正的通知，責(zé)令行政違法當(dāng)事人限期改正；行政違法當(dāng)事人在收到責(zé)令改正通知后，立即改正違法行為，甚至還出具書面檢討，表示已獲得充分的警示和教育，并承諾不再二犯。在此情形下，行政機(jī)關(guān)是否仍需對(duì)該違法行為人繼續(xù)執(zhí)行行政處罰程序？若繼續(xù)，有“為罰而罰”的嫌疑，且似乎與“處罰與教育相結(jié)合”的原則相違背；若不繼續(xù)，由于違法行為確實(shí)存在，在《行政處罰法》中的相關(guān)規(guī)定中，似乎又顯得無法自洽。

針對(duì)“責(zé)令改正”這一程序，在基層對(duì)《行政處罰法》的適用過程中，長(zhǎng)期存在理解上的困惑。本次修訂的《行政處罰法》，其第二十八條對(duì)實(shí)施行政處罰的同時(shí)應(yīng)當(dāng)“責(zé)令改正或者限期改正”的表述沒有變化，但關(guān)于“責(zé)令改正或者限期改正”的性質(zhì)與適用，仍然存在老生常談的爭(zhēng)議。本文試圖從“處罰與教育相結(jié)合原則”的視角，針對(duì)“責(zé)令改正”這一程序，做出簡(jiǎn)單的厘清，希望能對(duì)解決問題有所裨益。

二、對(duì)“責(zé)令改正”的理解

（一）定義與范圍

《行政處罰法釋義》（袁雪石著）認(rèn)為“責(zé)令改正”是“責(zé)令行政違法人通過為或者不為一定行為，恢復(fù)到違法行為前的狀態(tài)，無論該行政行為是否合法，如當(dāng)事人不執(zhí)行責(zé)令行為，就會(huì)受到行政處罰或者承擔(dān)其他形式的不利后果”。［3］據(jù)此，筆者認(rèn)為，“責(zé)令改正”是禁止違法行為人繼續(xù)違法行為，或要求矯正違法行為，使其恢復(fù)到合法的狀態(tài)。

葉曉川在《“責(zé)令改正”的規(guī)范性研究》中指出“據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，直接包含‘責(zé)令改正’的規(guī)范性文件近25000篇……而‘責(zé)令改正’的內(nèi)涵與外延、法律屬性等，理論和實(shí)踐中均沒有給予一致性的回答”［4］，本文基于《行政處罰法》第二十八條第一款的具體規(guī)定和定義，所指的“責(zé)令改正”，包括“責(zé)令改正違法行為”和“責(zé)令限期改正違法行為”。

（二）與行政處罰的關(guān)系

關(guān)于“責(zé)令改正”與行政處罰的關(guān)系，在理論界存在兩種不同認(rèn)識(shí)，一種觀點(diǎn)認(rèn)為“責(zé)令改正”屬于行政處罰，是種屬關(guān)系，另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為二者存在明顯區(qū)別。本文傾向于后者。

從立法的角度，“責(zé)令停止行為、責(zé)令作出行為”曾出現(xiàn)在《行政處罰法（修訂草案）》行政處罰的法定種類中，但在該修訂草案二次審議稿中，又將該表述刪除，理由是“與其他行政管理措施的邊界不夠清晰”，且該解釋明確了“責(zé)令改正”不屬于某一種類的“行政處罰”。同時(shí)，在最終修訂和實(shí)施的《行政處罰法》第九條中，“責(zé)令改正”仍然沒有被作為一個(gè)明確、獨(dú)立的處罰種類予以規(guī)范。

從司法實(shí)踐的角度，最高人民法院在山東省淄博市人民政府、王某和再審審查與審判監(jiān)督一案［《行政裁定書》（2018）最高法行申4718號(hào)）］中，對(duì)二者的關(guān)系進(jìn)行了較為充分論述：“第一，責(zé)令改正（或者限期改正）與行政處罰概念有別。行政處罰是行政主體對(duì)違反行政管理秩序的行為依法定程序所給予的法律制裁；而責(zé)令改正或限期改正違法行為是指行政機(jī)關(guān)在實(shí)施行政處罰的過程中對(duì)違法行為人發(fā)出的一種作為命令。第二，兩者性質(zhì)、內(nèi)容不同。行政處罰是法律制裁，是對(duì)違法行為人的人身自由、財(cái)產(chǎn)權(quán)利的限制和剝奪，是對(duì)違法行為人精神和聲譽(yù)造成損害的懲戒；而責(zé)令改正或者限期改正違法行為，其本身并不是制裁，只是要求違法行為人履行法定義務(wù)，停止違法行為，消除不良后果，恢復(fù)原狀。第三，兩者的規(guī)制角度不同。行政處罰是從懲戒的角度，對(duì)行政相對(duì)人科處新的義務(wù)，以告誡違法行為人不得再違法，否則將受罰；而責(zé)令改正或者限期改正則是命令違法行為人履行既有的法定義務(wù)，糾正違法，恢復(fù)原狀……”［5］，據(jù)此，從功能、作用角度，“責(zé)令改正”與行政處罰均系兩個(gè)不同性質(zhì)的行為，所產(chǎn)生的效果也完全不同。

綜上所述，無論從立法角度還是司法實(shí)踐，結(jié)合《行政處罰法》法條表述及其理論，行政機(jī)關(guān)作出的“行政處罰”“責(zé)令改正”，應(yīng)屬于兩個(gè)獨(dú)立行為。

（三）“責(zé)令改正”在《行政處罰法》中的法律性質(zhì)

全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員曾表示，“行政機(jī)關(guān)在處理行政違法案件時(shí)，無論準(zhǔn)備對(duì)違法行為人處以何種行政處罰，都應(yīng)首先要求違法行為人及時(shí)糾正違法行為”［6］，應(yīng)松年、馬懷德則認(rèn)為，“在實(shí)施行政處罰時(shí)，往往同時(shí)責(zé)令當(dāng)事人改正或者糾正違法行為，這也可以看成行政處罰法律適用的一個(gè)方面”［7］。

結(jié)合前述論斷，“責(zé)令改正”是為了在作出行政處罰時(shí)，要求違法當(dāng)事人自行糾正其違法行為，該種“責(zé)令形式”具體到其他專門的法律法規(guī)中，包括“停止違法行為、召回違法產(chǎn)品、制止危害后果發(fā)生或擴(kuò)大、恢復(fù)原狀、賠償損失”等，其本身并不具有懲罰性，類似于《國(guó)家賠償法》的“填平補(bǔ)齊”原則，或民法理論中的“恢復(fù)原狀”，即盡力恢復(fù)到違法行為發(fā)生前的狀態(tài)。

三、處罰與教育相結(jié)合原則

（一）行政處罰的目的

我國(guó)自古就有反對(duì)“不教而誅”的傳統(tǒng)，《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021－2025年）》也要求“廣泛運(yùn)用說服教育、勸導(dǎo)示范、警示告誡、指導(dǎo)約談等方式，努力做到寬嚴(yán)相濟(jì)、法理相融，讓執(zhí)法既有力度又有溫度”，自覺守法的治理成本更是遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于由行政機(jī)關(guān)作出的行政處罰。《行政處罰法》第六條“實(shí)施行政處罰，糾正違法行為，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持處罰與教育相結(jié)合，教育公民、法人或者其他組織自覺守法”的規(guī)定實(shí)際上已經(jīng)明確，行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰的目的，并非訴求實(shí)施行政處罰本身，處罰只是手段，“教育公民、法人或者其他組織自覺守法”才是最終的目的。

（二）“處罰與教育相結(jié)合原則”的現(xiàn)實(shí)困境

如在本文開頭所述，目前“處罰與教育相結(jié)合原則”的適用，在基層執(zhí)法中充滿了困境。

從立法的角度，現(xiàn)行的《行政處罰法》對(duì)行政處罰的實(shí)體和程序都作出了較為詳細(xì)的規(guī)定，但作為“處罰與教育相結(jié)合原則”下的目標(biāo)，盡管《行政處罰法》第六條確定了教育的原則，但沒有任何關(guān)于“教育原則”的實(shí)體或程序性的具體規(guī)定，對(duì)于如何達(dá)到“教育是行政處罰行為”目的也沒有任何要求和監(jiān)督性的規(guī)定。

從執(zhí)法的角度，究竟什么是“教育”，如何才能達(dá)到“教育”目的，沒有任何量化指標(biāo)，也正因?yàn)槿绱耍唧w行政執(zhí)法者不可能對(duì)該原則予以應(yīng)有重視；相反地，在各種考核的背景下，行政處罰自由裁量權(quán)被濫用，導(dǎo)致行政處罰缺乏柔性，出現(xiàn)能罰盡罰，甚至就高不就低的執(zhí)法習(xí)慣——這種現(xiàn)象進(jìn)一步導(dǎo)致違法行為人的抵觸，長(zhǎng)此以往“教育作用”名存實(shí)亡。

（三）“責(zé)令改正”在實(shí)踐中已被等同于行政處罰

實(shí)踐中，由于各種原因，行政機(jī)關(guān)往往在針對(duì)違法行為時(shí)，都在客觀上將發(fā)出“責(zé)令改正”通知，作為行政處罰前置的一個(gè)必經(jīng)的或者法定的程序，并將最終作出行政處罰決定；因此，一個(gè)違法行政行為無論是否符合《行政處罰法》第三十三條的規(guī)定情形，都不會(huì)影響繼續(xù)推進(jìn)后續(xù)程序。這種模式幾乎已被固化。這種固化導(dǎo)致《行政處罰法》中“不予行政處罰”的規(guī)定流于形式，且產(chǎn)生更加消極的示范效應(yīng)：行政違法當(dāng)事人在收到“責(zé)令改正”通知后，都會(huì)基于實(shí)際經(jīng)驗(yàn)明確這只是作出行政處罰的一個(gè)必經(jīng)程序，無論自己是否改正、違法行為是否微小，都不足以改變收到行政處罰決定的后果——那么對(duì)于行政違法當(dāng)事人來講，則沒有必要進(jìn)行自我糾正，因?yàn)樵谒麄兛磥恚藭r(shí)的“責(zé)令改正”就已經(jīng)等同于“行政處罰決定”。由此，行政處罰行為的“處罰與教育相結(jié)合原則”徹底喪失意義。

四、“責(zé)令改正”后，“不予行政處罰”的妥善運(yùn)用

（一）“不予行政處罰”的法理基礎(chǔ)

江國(guó)華、丁安然在《“首違不罰”的法理與適用》中指出，“法律懲罰不是萬能的，行政處罰的作用有限，必須結(jié)合行政教育的手段才可實(shí)現(xiàn)制裁與預(yù)防的雙重效果。行政處罰通過權(quán)力制裁權(quán)利的方式來達(dá)到懲罰與威懾的效果，具有暴力和強(qiáng)制的成分，屬于一種必要之惡的存在。但若一味通過處罰的手段來制裁違法行為，則違背了‘人是目的’的根本”［8］，該論斷不僅僅是針對(duì)“首違不罰”，而在整個(gè)行政處罰法的適用中，“警示、訓(xùn)誡、說理”等行政教育手段具有人性化和柔性色彩，可彌補(bǔ)行政處罰之不足；處罰與教育的有機(jī)結(jié)合，有利于實(shí)現(xiàn)制裁與預(yù)防違法行為的雙重目的。

（二）“責(zé)令改正”不應(yīng)被理解成等同于行政處罰

通過前文的論述，《行政處罰法》中的“責(zé)令改正”并不直接等同于行政處罰，其并不能作為一個(gè)對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)造成實(shí)質(zhì)影響、獨(dú)立產(chǎn)生效力的行為。因此，為了回歸行政處罰的行為目的，本文認(rèn)為，在針對(duì)行政違法當(dāng)事人作出“責(zé)令改正”的通知后，若行政違法當(dāng)事人及時(shí)改正違法行為，且其違法行為符合《行政處罰法》第三十三條規(guī)定［9］的情形時(shí)，行政機(jī)關(guān)不應(yīng)囿于“瞻前顧后”“趨利避害”的執(zhí)法考量，而應(yīng)在“處罰與教育相結(jié)合原則”下，準(zhǔn)確適用《行政處罰法》第五十七條，作出“不予行政處罰決定”。至此，“責(zé)令改正”才會(huì)真正具有實(shí)質(zhì)性效果，“處罰與教育相結(jié)合”的行政處罰理念，才會(huì)真正得以實(shí)現(xiàn)。

五、結(jié)語和建議

2020年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于做好自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū) 第六批改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)復(fù)制推廣工作的通知》要求在“多領(lǐng)域?qū)嵤┌菝庳?zé)清單模式”。無論是《行政處罰法》在修訂前還是修訂后，“處罰與教育相結(jié)合原則”下的“不予行政處罰”的處理方式是一如既往的，但由于多重困境，這種處理方式長(zhǎng)期流于形式，“責(zé)令改正”的行為機(jī)械地變成了行政處罰的一個(gè)前置程序，在某些特殊情形下甚至等同于行政處罰，鑒于此，除了正確適用《行政處罰法》第五十七條的規(guī)定外，本文建議：在行政處罰過程中，可以在“責(zé)令改正”后，從以下角度進(jìn)行細(xì)化：厘清處罰與教育的邊界和尺度，進(jìn)一步細(xì)化或創(chuàng)設(shè)適用“教育原則”的種類和適用情形，類比行政處罰的具體規(guī)定，對(duì)在適用“教育原則”時(shí)應(yīng)該考慮的因素如違法行為的危害程度、違法行為人主觀態(tài)度和認(rèn)知等進(jìn)行更加充分的考量，并明確在適用“教育原則”時(shí)對(duì)行政處罰后果的排斥效果。如此，《行政處罰法》的“處罰與教育相結(jié)合原則”，方能真正落到實(shí)處。