我國推行住房反向抵押養(yǎng)老模式的法律困境與對策

林亦梵

西北大學法學院，陜西 西安 710000

20世紀末以來，我國人口老齡化進程加快，我國黨和政府高度重視養(yǎng)老保障問題，把養(yǎng)老保障事業(yè)明確納入社會發(fā)展規(guī)劃之中。同時，中國家庭住房擁有率高，房產(chǎn)成為中國家庭的主要資產(chǎn)，對老年人住房的妥善處理成為解決養(yǎng)老問題的重要途徑。因此，近年來，我國在借鑒國外“以房養(yǎng)老”經(jīng)驗、結(jié)合本土國情的基礎(chǔ)上，逐步開展“以房養(yǎng)老”的探索實踐。其中，主要以政府鼓勵保險機構(gòu)開展住房反向抵押養(yǎng)老保險業(yè)務(wù)為主，旨在發(fā)展一種新型養(yǎng)老模式以解決我國當前的養(yǎng)老難題。

一、我國住房反向抵押的發(fā)展現(xiàn)狀

21世紀，以房養(yǎng)老在我國進入實踐領(lǐng)域。2001年，原中房集團董事長孟曉蘇發(fā)表文章，提出反向抵押以房養(yǎng)老。［1］2003年，他又向國務(wù)院提出書面建議，要推進以房養(yǎng)老保險業(yè)務(wù)，“以房養(yǎng)老”被正式引入國家決策層。同年8月，原保監(jiān)會和國家原建設(shè)部聯(lián)合向國務(wù)院提交《關(guān)于開辦“反向抵押貸款”有關(guān)問題的報告》。2004年底，中國銀保監(jiān)會計劃在廣州、北京、上海等全國幾大重點城市，試點推出主要面向老年群體的住房反向抵押貸款的壽險品種。之后，中國銀保監(jiān)會又先后于2014年和2018年印發(fā)了《關(guān)于開展老年人住房反向抵押養(yǎng)老保險試點的指導意見》和《中國銀保監(jiān)會關(guān)于擴大老年人住房反向抵押養(yǎng)老保險開展范圍的通知》，體現(xiàn)我國對于發(fā)展住房反向抵押養(yǎng)老保險的鼓勵態(tài)度。

（一）我國住房反向抵押的實踐模式

住房反向抵押屬于金融類型的以房養(yǎng)老，該業(yè)務(wù)又可分為，銀行的住房反向抵押貸款和保險公司的住房反向抵押養(yǎng)老保險，兩種模式都表現(xiàn)為：老人將其個人所有的住房抵押給金融機構(gòu)，金融機構(gòu)將養(yǎng)老金一次性或分期給付老人，老人去世后金融機構(gòu)就老人的房產(chǎn)優(yōu)先受償。［2］其實質(zhì)是一種不動產(chǎn)抵押關(guān)系，老人作為借款人，向金融機構(gòu)借款，并將自己合法擁有的住房作為擔保抵押給金融機構(gòu)，金融機構(gòu)向老人支付價金，而當債務(wù)無法償付時，金融機構(gòu)可就老人的住房優(yōu)先受償。只不過，在住房反向抵押模式下，老人借款目的是保障養(yǎng)老生活，本身并不具有償還能力，金融機構(gòu)開展住房反向抵押業(yè)務(wù)的目的也并不是賺取借款利息，而是獲取房產(chǎn)增值。2004年起，我國部分城市開始住房反向抵押試點，如南京的“以房換養(yǎng)”、北京的“養(yǎng)老房屋銀行”、上海的“以房自助養(yǎng)老”和中信銀行“養(yǎng)老按揭”業(yè)務(wù)等等方式，具體操作模式各有差異，大都以失敗告終。［3］

（二）我國住房反向抵押面臨的問題

長期以來，住房反向抵押養(yǎng)老模式未能在我國廣泛推廣，原因包括：傳統(tǒng)養(yǎng)老觀念限制下，老人和子女大多不愿通過轉(zhuǎn)移房屋產(chǎn)權(quán)來解決老人的養(yǎng)老問題；老人擔心房屋增值后，自己和子女的利益受損；經(jīng)營機構(gòu)多為民營機構(gòu)，缺乏權(quán)威和公信力，并且我國目前沒有相應(yīng)的監(jiān)管機制，導致經(jīng)濟糾紛頻發(fā)；金融機構(gòu)擔心經(jīng)營利潤受老人壽命時限、房產(chǎn)市場價格波動等因素影響，利潤難以預測，因此開展住房反向抵押養(yǎng)老業(yè)務(wù)的積極性不高。

除上述原因外，目前住房反向抵押在我國的發(fā)展還面臨一系列法律限制，如“禁止流押”的規(guī)定、住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期問題不明確、農(nóng)村地區(qū)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的障礙等等問題。要使住房反向抵押養(yǎng)老模式在我國得以推廣，首先應(yīng)當為其發(fā)展掃清法律制度上的障礙，為住房反向抵押養(yǎng)老模式創(chuàng)設(shè)合法資格。

二、我國目前推行住房反向抵押的法律困境

（一）“禁止流押”制度限制房產(chǎn)交易

我國目前的以房養(yǎng)老模式主要是住房反向抵押，即老人將住房抵押給金融機構(gòu)，利用從金融機構(gòu)獲得的養(yǎng)老金生活，其實質(zhì)是以擔保物的所有權(quán)清償債務(wù)。［4］當下，我國的房產(chǎn)價值高，金融機構(gòu)經(jīng)營住房反向抵押業(yè)務(wù)的主要動力是通過取得房屋所有權(quán)從而獲取房產(chǎn)的剩余期待價值，但我國目前的擔保制度卻不利于這一模式的發(fā)展推廣。

《民法典》出臺以前，我國原《物權(quán)法》和原《擔保法》中明確規(guī)定了“禁止流押”制度，①使經(jīng)營住房反向抵押業(yè)務(wù)的金融機構(gòu)取得老人房屋所有權(quán)直接失去的合法依據(jù)。為了順應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展趨勢和社會需求，《民法典》第四百零一條肯定了“流押”的有效性，允許債權(quán)人依法就擔保財產(chǎn)優(yōu)先受償。但這一改變相較于“禁止流押”的規(guī)定并無實質(zhì)性進步，②只是說債權(quán)人可以優(yōu)先受償房屋價款，但是仍不能直接獲取房屋所有權(quán)。而金融機構(gòu)經(jīng)營住房反向抵押養(yǎng)老業(yè)務(wù)的動力往往就是獲得抵押房產(chǎn)的增值，此種情況下，經(jīng)營機構(gòu)不能合法取得房屋的剩余價值，由此限制了金融機構(gòu)開展住房反向抵押業(yè)務(wù)的積極性，使得住房反向抵押難以普遍適用于我國的養(yǎng)老領(lǐng)域。

（二）住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期障礙

我國的居住用地使用權(quán)期限大多為70年，③老年人的住房往往已經(jīng)居住了較長時間，因此辦理住房反向抵押時，需要面臨住宅建設(shè)用地使用權(quán)屆滿如何處理的問題。

《民法典》第三百五十九條確定了住宅建設(shè)用地使用權(quán)屆滿的自動續(xù)期原則，但對于續(xù)期費用的具體問題還有待出臺相應(yīng)的法律、行政法規(guī)予以具體明確。20世紀70年代，我國部分地區(qū)就已經(jīng)出現(xiàn)住宅建設(shè)用地使用權(quán)到期的問題。目前我國法律對“續(xù)期是否需要繳納土地出讓金？”“繳費標準、減免費用到底怎么確定？”等問題還沒有做出明確回應(yīng)。住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期制度規(guī)定不明確會產(chǎn)生房屋價值難以評估、交易成本上升等問題，基于這些潛在風險，經(jīng)營機構(gòu)往往難以開展住房反向抵押業(yè)務(wù)。

（三）宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)障礙

原保監(jiān)會曾發(fā)布《中國保監(jiān)會關(guān)于開展老年人住房反向抵押養(yǎng)老保險試點的指導意見》，其中指出，老年人辦理住房反向抵押養(yǎng)老保險業(yè)務(wù)必須對房屋享有完全獨立產(chǎn)權(quán)，其他各經(jīng)營機構(gòu)也基本有此要求。然而，宅基地使用權(quán)設(shè)立目的僅是為了保障農(nóng)村地區(qū)人民的生活需要，具有福利性特點，其內(nèi)容只包括占有和使用，并不具有收益的權(quán)能，《民法典》也明確規(guī)定“宅基地使用權(quán)禁止抵押”，農(nóng)村宅基地上的住房只能在村集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)，不能向外流轉(zhuǎn)。在住房反向抵押規(guī)則與宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)則的沖突之下，金融機構(gòu)不但無法獲得老年人住房的所有權(quán)，甚至無法通過抵押受償房屋價款，因此難以在農(nóng)村地區(qū)開展住房反向抵押業(yè)務(wù)。［5］

三、我國推行以房養(yǎng)老的法律對策

（一）訂立居住權(quán)合同，突破“禁止流押”限制

居住權(quán)，是一種用益物權(quán)，是指能夠?qū)λ说淖》窟M行占有和使用的權(quán)利。居住權(quán)可以通過遺囑或遺贈的方式設(shè)立，也可以通過合同約定設(shè)立。當事人可以約定居住權(quán)的存續(xù)期限，未約定的，居住權(quán)自居住權(quán)人死亡時消滅。④居住權(quán)“入典”為解決養(yǎng)老問題提供了幾種新思路。一是，老人與經(jīng)營機構(gòu)同時簽訂買賣合同和居住權(quán)合同，在轉(zhuǎn)移房屋所有權(quán)后，再進行居住權(quán)登記。這樣既讓老人獲得了養(yǎng)老金，又能保障老人繼續(xù)居住在自己熟悉的房子里。但這種方法并不涉及抵押擔保問題，不屬于住房反向抵押，可以作為一種“以房養(yǎng)老”的手段。二是，將居住權(quán)與住房反向抵押相結(jié)合。老人和金融機構(gòu)可根據(jù)老人的健康狀況約定一個債務(wù)履行期限，結(jié)合住房價值，定期向老人支付一定養(yǎng)老金。若老人在期限屆滿前去世，金融機構(gòu)則可以依法優(yōu)先受償老人住房的價款，這樣既符合“禁止流押”的規(guī)定，又能保證金融機構(gòu)獲得一定的收益；若老人在期限屆滿前未去世，則與金融機構(gòu)簽訂房屋買賣合同，房屋價款部分用于償還債務(wù)，部分作為養(yǎng)老金用于老人生活，同時辦理居住權(quán)登記，使老人獲得房屋內(nèi)的居住權(quán)。［6］這樣既解決了“禁止流押”的限制，又可以在不修改現(xiàn)行立法的基礎(chǔ)上，利用居住權(quán)實現(xiàn)住房反向抵押。

（二）適用最低居住面積標準，細化住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期規(guī)則

如前文所述，《民法典· 物權(quán)編》確定了住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動續(xù)期的原則性規(guī)定，具體標準仍有待新規(guī)定。有學者將自動續(xù)期理解為永久、無償續(xù)期，其認為自動續(xù)期意味著不需要繳納費用，也不需要辦理登記。［7］但這種觀點體現(xiàn)了土地私有化傾向，實質(zhì)上否定了國家和集體的土地所有者身份。同時，住宅用地使用權(quán)永久、無償續(xù)期意味著住房的持有成本下降，預期收益增加，可能會助長炒房的投機行為，與我們國家當下“住房不炒房”的主張相違背。因此，住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期應(yīng)當采取有償原則。

續(xù)期收費標準的確定可以適用“最低居住面積”，小于一定面積的住房可以免征或少征費用，至于超出最低居住面積的部分，可以參考我國的個人所得稅制度，采用超額累進標準，將不同面積的住房劃分等級進行收費，這樣既能保障公民的居住需求，又可以調(diào)節(jié)收入差距，有利于實現(xiàn)社會公平。［8］基于養(yǎng)老保障的社會目的，對于辦理以房養(yǎng)老的住房，可以給更大幅度地優(yōu)惠，進一步降低費用標準，以此提高老人和經(jīng)營機構(gòu)的積極性，進而解決住房反向抵押面臨的房屋產(chǎn)權(quán)期限困境。

（三）鼓勵以房養(yǎng)老，放寬宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)限制

相比于城市地區(qū)，農(nóng)村老人的可支配收入較少，依靠住房養(yǎng)老的需求更強，因此在農(nóng)村地區(qū)推行住房反向抵押更為必要。近年來，國家注意到宅基地使用權(quán)過多注重對農(nóng)村地區(qū)人民的福利性保障，而忽略了農(nóng)村地區(qū)對住房交易的需求。

《中共中央國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》中提到：“完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)‘三權(quán)分置’。”同時，2020年6月，中央全面深化改革委員會通過了《深化農(nóng)村宅基地制度改革試點方案》，明確適度放寬宅基地和農(nóng)民房屋的使用權(quán)。這表明農(nóng)村住房的產(chǎn)權(quán)限制正在逐步放開，農(nóng)村宅基地使用權(quán)可以擁有財產(chǎn)屬性，其抵押、轉(zhuǎn)讓成為可能。進而，可以類比住宅建設(shè)用地使用權(quán)，確定宅基地使用權(quán)的使用期限，使宅基地價值可以被明確評估，由此使住房反向抵押在農(nóng)村地區(qū)獲得合法運行的途徑。［9］

四、結(jié)語

在我國老齡化和住房高擁有率的社會背景之下，住房反向抵押在我國擁有較大的發(fā)展空間，對于解決我國的養(yǎng)老問題具有重要意義。從國家層面來說，可以通過利用居住權(quán)制度化解“禁止流押”的限制、細化住宅建設(shè)用地使用權(quán)的續(xù)期規(guī)則、放寬宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)限制等方法，推廣住房反向抵押養(yǎng)老模式。當然，“以房養(yǎng)老”還涉及許多其他領(lǐng)域，仍需要探索完善其他相關(guān)制度，共同搭建起一個全面、穩(wěn)定的養(yǎng)老體系。