基于檢察機關視角的行政公益訴訟訴前程序實踐困境與突破

周紅偉

中共阿拉善盟委黨校，內蒙古 阿拉善盟 750300

最初公益訴訟被應用于生態環境保護領域，由于經濟社會的快速發展，粗放式發展模式帶來了巨大經濟效益的同時，生態環境、資源破壞的現象伴隨出現，任其發展則會損害公共利益。盡管行政法和部門法規范要求行政機關依法履行監督管理職責，但是對不作為、慢作為等現象監管問責失之于松。為有效協調經濟社會效益與公共利益之間的關系，強化社會公共利益保護，在沒有明確具體侵權對象的情形下，行政公益訴訟制度應運而生。2017年修訂的《行政訴訟法》明確規定檢察機關需要用檢察建議督促行政機關履行職責，并且該流程應在行政公益訴訟前進行。從司法實踐來看，這種方式有效節約了司法資源，同時避免行政資源的過度浪費。僅2019年，87.5%的行政案件依靠訴前程序得以解決，充分顯示了行政公益訴訟的實效性。本文旨在梳理訴前程序制度，從理論與實踐多個層面研究問題并提出解決辦法，為更好彰顯訴前程序價值，維護公共利益提供有益參考。

一、行政公益訴訟訴前程序理論

（一）制度結構

1.訴前程序概念

古羅馬時期，當時的社會已有公益訴訟制度。20世紀中后期，因為生態環境問題變得嚴峻，大多數國家都正式設立了公益訴訟這一制度。雖然各個國家行政體制存在差異，但是設置公益訴訟的初衷一致，就是為了保護公共利益免受損害。行政公益訴訟，為的就是解決涉及國家與公共利益的各種問題［1］。因為不存在法律層面的直接或間接利益關系，因此必須由公權力出手實現保護公共利益的直接目的。在我國當前的司法實踐中，如有關行政機關收到了檢察建議，必須及時做出反應，結合檢察建議要求，審查自身行政行為不能及時履行的現實問題，并及時糾錯甚至止損。如果行政機關并未重視檢察建議，允許有錯誤傾向的行政行為繼續行使，則由檢察機關按照法律職權提起公益訴訟［2］。

2.法理基礎

分析行政公益訴訟訴前程序產生的原因，應當從外部和內部條件審視。首先是外部力量，也就是行政公益的訴訟制度設計原因。其最初設置，并非是建立比政府機關更高明的法院，而是為了能夠尊重行政機關的行政自由裁量權，體現檢察機關的謙抑性。由于市場經濟快速發展、社會結構轉型升級，公民個人、團體組織的趨利性導致個別違背社會公共利益的不良社會現象產生。特別是在食品安全、國有資產、環境污染等領域，相關行為嚴重損害國家和社會利益。任其發展的后果是由于行政機關消極作為、職權懈怠，以致社會公共利益遭受重創。但是社會文明進步帶來的公民意識覺醒、公共利益意識強化，引起全社會對損害公共利益行為嚴懲的重視。由于行政機關代為行使公共管理職能，因此監督約束的缺漏勢必會造成公共利益受損。因而，檢察機關公益訴訟制度就是司法監督的現實表現。其次是內部力量，也就是檢察權與行政權之間的關系再平衡。行政法屬于私人權利自由法律保障，是行政效率奠定的基礎［3］。訴前程序啟動，是通過有效監督行政行為并進行必要篩選從而提起的訴訟案件。采用檢察建議方式，可以在節約司法資源的前提下，彰顯公平正義，并且切實解決侵害公共利益的行為。因此，既體現了行政機關的行政自治，也反映了司法工作的謙抑性。

（二）訴前程序前置合理性分析

通過公益訴訟訴前程序機制，可以有效節約司法資源。行政公益訴訟制度設置目的在于保護公共利益，設置訴前程序，可以使法律資源價值最大化，起到優化資源配置的積極效果［4］。行政公益訴訟訴前程序前置實現了形式高效、實質便捷的止損作用，用節約訴訟資源的便捷途徑以最少的投入創造最多的回報和收益。由于我國公共法律服務資源分布不均衡等問題，訴訟程序并非糾紛問題處理的最佳形式［5］。一旦進入訴訟程序，有必要嚴格遵守訴訟流程，但這樣的方式難以保障解決糾紛的效率。尤其是對于特定案件，如環境污染案件，訴訟成本往往過高，但是由于訴訟環節較多、取證困難等問題，影響公共利益保護的時效性。但是運用訴前程序發揮了較大的分流作用，減輕了司法壓力，同時也體現了對行政自制的尊重，因此是解決社會層面侵害利益現實問題的有益途徑。

經由公益訴訟程序，可以及時核實與調查案件線索。制發檢察建議前，檢察機關應當有相應證據用于證明行政機關日常管理的違法行為或不作為等情況，以便進入后續程序。因此，就發現案件線索該環節來看，需要及時采取相應舉措核實預調查一切證據［6］。該過程中，檢察機關按照自身職權、現場勘查情況，獲取行政機關消極不作為、違法履職證據，依法啟動訴前程序。

設置訴前程序，可以讓行政機關與檢察機關建立良性互動。眾所周知，訴前程序的設置目的是保護社會與國家的公共利益。一切國家行政機關均有義務維護社會公共利益，在履行不力或履行不能的情況下，設置訴前程序，是對公權力依法行使的提醒。得到建議以后，行政機關有必要及時處理問題，從而有效維護社會公共利益，減少或降低因履職不力等帶來的社會負面影響。

二、當前行政公益訴訟訴前程序存在的問題

（一）案件線索單一

在有關檢察機關履行職責案件線索發現的部分實踐中，出現公益訴訟線索單一、質量不高的問題。因此，對于依法履行公益訴訟法定職責中，掌握案件線索來源的相關規定并不明確，僅表現為檢察機關履行行政監督管理職責時得到的案件線索。因此，主體限定為檢察機關，排除其他主體。但是結合當前行政公益訴訟訴前程序運行情況來看，不僅要在檢察機關履行監管職責中發現線索，同時還要移送其他案件線索。盡管理論界有人提出，線索移送應包括所有組織、法人與公民提供的線索，但是我國目前公益訴訟案件線索發現僅認可第一種觀點，即檢察機關依法履職中掌握的案件線索。鑒于檢察機關人手、資源短缺等現象存在，如果狹義理解檢察機關在“履行職責過程中發現的問題線索”，則可能會導致線索獲取不夠全面、其他行政機關及人民群眾參與司法監督的積極性。

（二）訴前調查取證受限

在得到案件線索后，經過周密調查取證掌握確鑿證據，才能為后續工作有效開展奠定基礎。在《人民檢察院檢察建議工作規定》里，明確了調查取證過程需要采取的方式與手段，涉及的調查方式為兜底與列舉辦法，包括評估、委托、鑒定、咨詢、搜集、詢問、查閱等內容。開展調查取證工作，還應由其他部門共同配合完成。但是當前依然存在檢察隊伍專業化建設不足、強制性不能有效發揮的問題。

1.隊伍專業化建設不足

公益訴訟案件辦理中，基層檢察院是重要力量。由于當前高度重視公益訴訟，因此公益訴訟案件與日俱增，但是配套的檢察機關隊伍存在不足。如辦案人員數量不足、職數不夠等問題限制檢察機關依法履職。加之當前部分公益訴訟案件涉及面廣，牽扯多個領域、多個部門，因此對檢察隊伍專業化能力提升提出新要求。在復雜案件面前，檢察機關能否匹配人力、物力進行大規模深入調查取證，檢察隊伍人員綜合能力素質能否應對當前公益訴訟呈現的復雜性、系統性等，都是公益訴訟訴前程序運行中表現的問題。

2.檢察建議剛性不足

最高法、最高檢針對檢察機關履行公益訴訟職能作出專門規定，賦予檢察機關依法履職的權力，要求被調查對象在接受調查時應當依法配合，提供證據線索。核實調查期間，被調查對象應當積極協助相關工作，不得怠慢或刻意進行相違背的行為。實際工作中，個別行政機關不重視檢察機關啟動的訴前程序，消極配合甚至不予配合的現象偶有發生，因而削弱了檢察機關自身職能的發揮。從訴前程序的開展情況來看，必須由行政機關依法積極配合才能獲取相關證據，但是行政機關或應付檢察機關詢問或提取證據、或片面提供對自身有利證據的行為嚴重阻礙了公益訴訟訴前程序的進行。沒有強制力保障的檢察建議和訴前程序，必然會帶來司法監督職能的弱化。

三、完善行政公益訴訟訴前程序的建議

（一）拓展案件線索

首先應當重新對履職發現進行定義?！缎姓V訟法》在損害公共利益線索發現中，限定線索來源應當是檢察機關履職過程中發現。結合當前司法實踐，檢察機關作為訴訟主體，履職過程中發現的問題是針對某一特定案件而言，并不一定具有提起訴前程序的必要性。因此，為了促進檢察機關依法履行司法監督職能，應當注重拓寬案件線索來源，放大案件線索面源，建立健全完善的案件線索發現機制。整合有效資源，擴大公益訴訟訴前程序參與主體的范圍，將行政監督機關、監察機關等納入范疇，構成內部及時發現、移送案件信息的多維網絡系統。調動監察機關和上級行政機關的主觀能動性，利用大數據、新媒體等手段發現問題線索，及時甄別加以利用。

其次拓寬公益訴訟的受案范圍。當前公益訴訟案件范圍一般用“四大領域+”的模式獲取案源，并依法啟動訴前程序。在抓好以上范圍內公益訴訟案件的前提下，秉持穩妥慎重原則，可以考慮通過以下途徑拓寬范圍：修改部分法律規定將成熟領域納入公益訴訟范圍，對需要由法律規范明確界定的個別領域由負責司法解釋的機關作出及時回應。同時，部分省級人大常委會也可以通過拓展和深化公益訴訟案件范圍，為本區域內檢察機關公益訴訟提供必要的法律依據。

（二）完善核實制度

強化檢察隊伍專業化、職業化建設。鑒于案件調查取證牽涉領域不特定性強，因此需要檢察機關加強專業能力提升，定期開展職業能力提升培訓，拓寬學習培訓范圍，加強自身綜合知識和能力的儲備。強化隊伍建設，配齊配足專業能力強、法律素質過硬的專才，同時注重在實踐中鍛煉隊伍，提升整體實力。為進一步強化隊伍職業化建設，規范檢察機關隊伍管理機制，定向招錄法律專業或者相關專業畢業生加入干部隊伍后備人才儲備中，通過遴選等多渠道建強檢察隊伍。積極協調相關部門，招聘錄用司法輔助人員，并進行定期培訓提升調查取證等程序的履職能力，從而為公益訴訟訴前程序的有效實現提供人才支持。

強化檢察機關調查取證的強制性。結合當前行政公益訴訟制度規定，通過賦予檢察機關開展調查取證的強制手段，在查封、扣押等環節給予有力的調查手段，強化檢察機關職能作用。注重建立協同調查制度，檢察機關開展調查取證存在剛性不足的問題，可以聯合公安機關共同開展調查取證，實現強制力的有效實施。有針對性建立調查取證保障機制，如若出現拒不配合或者妨礙調查取證的行為，應當由檢察機關根據實際情況進行處罰。

（三）細化具體規定

規范檢察建議內容。開展公益訴訟，旨在監督行政機關依法履職。檢察機關對發現的不良傾向或者存在的問題，依法有權發出檢察建議。鑒于檢察機關和行政機關之間不存在行政隸屬關系，因此有效的監督必須通過有指導意義的監督建議實現。因此，提出有效的檢察建議，應當由檢察機關依法調查取證、進行核實確認，經行政機關承認存在相關問題后，才能切實發揮有益的作用。因此，為增強檢察建議的針對性，必須對檢察建議內容進行制度規范，列明檢察建議的組成要素，對公共利益破壞性的具體表現，適度準確地向行政機關傳遞建議目的，讓其及時糾錯。

保障檢察建議剛性約束。為確保檢察建議被采納及取得保護社會公共利益的初衷，應當堅持整體性和系統性確保檢察建議質量。不僅要注重建議的精準性、可行性，也要采取剛性制度約束，讓監督對象明確在檢察建議沒有被及時采納并且任由不良現象繼續演變時，將會面臨行政訴訟，且行政訴訟結果必須嚴格執行。建立檢察建議反饋機制。對于發出的檢察建議，如果監督對象有異議，應當及時與檢察機關進行溝通，針對有關問題研究核對，確保檢察建議不流于形式。

四、結語

行政公益訴訟訴前程序為公共利益救濟提供多元化救濟途徑，同時催生行政機關自我糾錯的積極性和主動性，是司法監督在行政機關依法行政的具體實踐。隨著法治國家、法治政府建設穩步推進，相信行政公益訴訟一定能發揮更加積極的效用。